| Frontespizio | Relazione | Progetto di Legge |
CAMERA DEI DEPUTATI |
N. 3049 |
L'obiettivo principale della Commissione è quello di analizzare il settore degli appalti pubblici e il fenomeno della corruzione, che presenta, per la sua dimensione, estensione e profondità, connessioni dirette con il sistema politico, con la pubblica amministrazione, con il sistema delle autonomie locali, con corpi tecnici e funzionari delle pubbliche amministrazioni, con il mondo delle imprese e più in generale dell'economia e della finanza, nonché con la stessa criminalità organizzata, il cosiddetto «mondo di mezzo», lasciando fuori dai lavori della stessa Commissione le attività e le indagini in corso, di competenza delle autorità giudiziarie e dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).
Nel corso degli ultimi anni, la realizzazione di opere pubbliche è avvenuta spesso con notevole aggravio dei costi inizialmente preventivati e con altrettanta frequenza risulta costellata da molteplici illegittimità, specie nelle fasi dell'aggiudicazione degli appalti e della realizzazione delle opere, nonché, più di recente, dall'emergere di preoccupanti e sempre più diffusi fenomeni di corruzione amministrativa e di collusione tra le imprese.
L'importanza del tema non ha solo carattere etico-morale, ma è anche strettamente legata alla sua dimensione economica e all'ammontare di risorse che la disfunzione del sistema degli appalti e la corruzione drenano dal sistema economico ed è in stretta relazione con i ritardi che il Paese sta accumulando in termini di tempi di realizzazione e di qualità delle opere e dei lavori pubblici.
Il settore dei contratti pubblici muove circa il 7 per cento del prodotto interno lordo (PIL) nazionale e assegna ogni anno in Italia circa 125.000 contratti di importo medio superiore a 40.000 euro. Secondo le più recenti stime della Corte dei conti e dell'Unione europea, la corruzione costa al sistema economico italiano almeno 60 miliardi di euro all'anno. In un recente rapporto sulla corruzione redatto dalla Commissione europea, al settore degli appalti pubblici viene dedicato un ampio capitolo e dalla lettura del testo emerge che quello italiano è «un settore particolarmente esposto al rischio corruzione». La stima della Commissione europea è che nelle sole grandi opere pubbliche la corruzione assorba almeno il 40 per cento del valore totale dell'appalto.
Nel rapporto, fra le altre osservazioni, si segnala che in Italia «il ricorso alle procedure negoziate (soprattutto senza pubblicazione del bando) è più frequente della media: nel 2010 rappresentava infatti il 14 per cento del valore dei contratti, contro il 6 per cento della media dell'Unione». Questo fattore, secondo la Commissione, aumenta in modo esponenziale il rischio di condotte corrotte e fraudolente.
Il settore più esposto è quello delle infrastrutture, dove manca una vera concorrenza tra imprese e vi è forte rischio di collusione, peraltro elevato dal momento che solo pochi prestatori sono in grado di fornire le opere, le forniture e i servizi.
Il rapporto della Commissione cita le grandi opere, la costruzione delle autostrade e di linee ferroviarie nonché la ricostruzione della città dell'Aquila tra quelle maggiormente esposte al rischio di distrazione di fondi pubblici e di infiltrazioni criminali. Ma il vero caso è rappresentato dall'alta velocità ferroviaria. Secondo gli studi della Commissione, la realizzazione di linee ferroviarie ad alta velocità in Italia è costata 47,3 milioni di euro al chilometro nel tratto Roma-Napoli, 74 milioni di euro tra Torino e Novara, 79,5 milioni di euro tra Novara e Milano e 96,4 milioni di euro tra Bologna e Firenze, contro appena i 10,2 milioni di euro al chilometro della linea Parigi-Lione, i 9,8 milioni di euro della Madrid-Siviglia e i 9,3 milioni di euro della Tokyo-Osaka. In totale, secondo il rapporto, il costo medio dell'alta velocità ferroviaria in Italia è stimato in 61 milioni di euro al chilometro. Queste differenze di costo, certo non probanti ma indicative, possono rivelarsi però un indizio, da verificare alla luce di altri indicatori, di un'eventuale cattiva gestione o di irregolarità negli appalti pubblici.
Sul fronte della repressione di tali fenomeni, i dati sul numero di condanne, di denunce e di arresti per corruzione nell'ambito degli appalti pubblici tratteggiano una tendenza decrescente dal 2000 al 2007, mentre negli anni successivi, dal 2008 in poi, si è registrata una decisa inversione. Inoltre, la qualità della corruzione, ossia la sua pervasività ai più alti livelli istituzionali, il suo utilizzo costante da parte delle organizzazioni criminali e la sua percezione sociale sono cresciuti notevolmente. Nel corso degli ultimi anni, per contrastare tale deriva, il legislatore nazionale ha adottato una serie di iniziative volte proprio a controllare e a garantire il principio di trasparenza negli appalti e, quindi, a favorire il contenimento dei fenomeni corruttivi, a partire dall'istituzione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici e dell'Anagrafe unica delle stazioni appaltanti. Da ultimo, con il decreto legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, è stata soppressa l'Autorità per la vigilanza sui contributi pubblici di lavori, servizi e forniture e le sue competenze sono state trasferite all'ANAC.
Dall'azione dell'ANAC e soprattutto a seguito dell'adozione delle nuove disposizioni in materia di appalti, per il recepimento delle direttive europee, attualmente in discussione al Senato della Repubblica, dovrebbe derivare un deciso miglioramento dell'attuale situazione.
La presente proposta di legge, pertanto, affida alla Commissione il compito di approfondire le ragioni (molteplici, profonde e spesso sufficientemente investigate) che hanno portato nel corso degli ultimi anni al malfunzionamento dell'attuale disciplina degli appalti e, soprattutto, di comprendere quali correttivi possano essere apportati a livello normativo per rendere più trasparenti gli appalti, per contrastare più efficacemente la corruzione e la collusione e per sostenere nel modo più efficace il prezioso lavoro dell'ANAC.
L'obiettivo ultimo è quello di arrivare a un efficiente assetto del futuro codice dei contratti pubblici, a un utilizzo controllato di taluni istituti nonché al rafforzamento delle autorità e delle istituzioni preposte al controllo della legalità e della concorrenza nel mercato delle commesse pubbliche.
Proprio per tali motivi, l'articolo 1 prevede l'istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sugli appalti pubblici e sui fenomeni di corruzione e di collusione ad essi correlati, con poteri di acquisizione di informazioni e di notizie, anche presso le autorità giudiziarie.
In particolare, alla Commissione è affidato il compito di verificare: l'applicazione degli istituti della concessione in costruzione e gestione o di affidamento unitario a contraente generale; il fenomeno delle varianti in corso di esecuzione e il sistema della «procedura ristretta» per la scelta ordinaria del contraente nonché il crescente utilizzo di tale istituto; l'istituto del subappalto e le cause che hanno portato alla crescente frammentazione e alla suddivisione delle opere pubbliche in più lotti nel corso degli ultimi anni; l'istituto degli appalti segretati, sottratti alla disciplina dei contratti pubblici; il vigente sistema di attestazione tecnico-organizzativa degli appaltatori, di natura privatistica, e il fenomeno delle continue cessioni di aziende o rami di aziende operanti nel settore allo scopo di far rivivere in nuove società il diritto a utilizzare tali certificazioni; in relazione alla legittimità degli atti, i casi di inaugurazione di opere pubbliche e in particolare di tratti di strada, ponti, gallerie e altre opere di pubblico utilizzo senza il necessario collaudo statico; le motivazioni sottostanti all'utilizzo di incentivi per l'accelerazione dei lavori in corso per le opere ritenute urgenti; il crescente ricorso delle pubbliche amministrazioni all'esternalizzazione di servizi; i sistemi di collusione tra privati e tra privati e funzionari pubblici che generano distorsioni nelle gare di appalto.
L'articolo 2 definisce la composizione e le modalità per la nomina dei componenti e dell'ufficio di presidenza della Commissione.
L'articolo 3 prevede la possibilità di costituire appositi comitati.
L'articolo 4 disciplina la materia relativa all'acquisizione di atti e documenti nonché i vincoli di riservatezza e di segretezza, mentre l'articolo 5 regola l'organizzazione interna della Commissione.
1. È istituita, per la durata della XVII legislatura, ai sensi dell'articolo 82 della Costituzione, una Commissione parlamentare di inchiesta sugli appalti pubblici e sui fenomeni di corruzione e di collusione ad essi correlati, di seguito denominata «Commissione», con i seguenti compiti:
a) verificare, in relazione alla realizzazione di infrastrutture strategiche, l'applicazione degli istituti della concessione in costruzione e gestione e dell'affidamento unitario a contraente generale e in particolare la facoltà riconosciuta al contraente generale di eseguire l'opera con piena autonomia e di gestire i subaffidamenti, le attività collaterali e di progettazione nonché le espropriazioni;
b) verificare l'applicazione dell'istituto delle varianti in corso di esecuzione e in particolare la facoltà riconosciuta a funzionari o a responsabili dei lavori di certificare una variante non richiesta da verificabili ragioni di fatto, nonché la conseguente instaurazione di contenziosi e il sistematico utilizzo di elevate quote di riserva per varianti suppletive;
c) verificare l'applicazione del sistema della procedura ristretta per la scelta ordinaria del contraente e il crescente utilizzo di tale istituto;
d) verificare l'applicazione dell'istituto del subappalto e in particolare la facoltà rimessa all'aggiudicatario di distribuire subcontratti in maniera discrezionale e a soggetti non qualificati;
e) verificare le cause che hanno portato alla crescente frammentazione e alla suddivisione delle opere pubbliche in più lotti nel corso degli ultimi anni;
f) verificare l'applicazione dell'istituto degli appalti segretati, sottratti alla disciplina dei contratti pubblici, con particolare riguardo al regime di aggiudicazione e all'attivazione della procedura segreta con disposizioni di fonte secondaria;
g) verificare il funzionamento del vigente sistema di attestazione tecnico- organizzativa degli appaltatori, di natura privatistica, e le continue cessioni di aziende o rami di aziende operanti nel settore allo scopo di far rivivere in nuove società il diritto a utilizzare tali certificazioni;
h) verificare, in relazione alla legittimità degli atti, i casi di inaugurazione di opere pubbliche e in particolare di tratti di strada, ponti, gallerie e altre opere di pubblico utilizzo senza il necessario collaudo statico;
i) verificare le motivazioni sottostanti all'utilizzo di incentivi per l'accelerazione dei lavori in corso per le opere ritenute urgenti;
l) verificare il crescente ricorso delle pubbliche amministrazioni all'esternalizzazione di servizi e, in particolare, il diffuso ricorso al contratto di risultato, cosiddetto «Global Service», per la gestione di infrastrutture, la manutenzione, il supporto alle imprese o alle amministrazioni e la gestione di immobili e di sistemi tecnologici;
m) verificare le modalità di collusione tra privati che generano distorsioni nelle gare di appalto, con particolare riguardo alla presentazione di offerte plurime riconducibili a un unico centro di interessi, alla formazione di cartelli di imprese, di sistemi di turnazione e di coordinamento delle offerte per gli appalti di rilevante importo, alla presentazione di offerte caratterizzate da rialzi troppo elevati in modo da essere escluse a favore di un altro concorrente, alle cordate di imprese,
al coordinamento delle offerte al ribasso, al coordinamento al fine di predeterminare la partecipazione a una gara, le condizioni di partecipazione o la spartizione dei lotti disponibili, alla presenza di subaffidamenti di varia natura contrattuale concessi a imprese controllate e al ritiro delle offerte senza giustificato motivo;n) verificare i casi di predisposizione di bandi di gara contenenti requisiti soggettivi od oggettivi volti ad escludere taluni concorrenti, di violazione della segretezza delle offerte, di mancato controllo sui ribassi, sulla documentazione antimafia necessaria o sull'esecuzione dei lavori, di mancata autorizzazione di subappalti, di approvazione di varianti in corso d'opera di valore superiore a quello di aggiudicazione, di pressioni indebite sul direttore dei lavori per gli appalti di minore entità, di predisposizione di bandi o di capitolati di natura e contenuto identici ovvero di griglie di sbarramento tecnico da parte dei pubblici funzionari responsabili;
o) verificare ogni altro elemento utile a comprendere le disfunzioni e le situazioni di illegittimità nel settore degli appalti pubblici e i fenomeni di corruzione e di collusione ad essi correlati.
2. La Commissione procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria.
1. La Commissione è composta da venti senatori e da venti deputati, scelti rispettivamente dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati, in proporzione al numero dei componenti i gruppi parlamentari, comunque assicurando la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo esistente in almeno un ramo del Parlamento. I componenti sono nominati anche tenendo conto della specificità dei compiti assegnati alla Commissione.
2. Il Presidente del Senato della Repubblica e il Presidente della Camera dei deputati, entro dieci giorni dalla nomina dei suoi componenti, convocano la Commissione per la costituzione dell'ufficio di presidenza.
3. L'ufficio di presidenza, composto dal presidente, da due vicepresidenti e da due segretari, è eletto dai componenti della Commissione a scrutinio segreto. Per l'elezione del presidente è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti della Commissione; se nessuno riporta tale maggioranza si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggiore numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto o entra in ballottaggio il più anziano di età.
4. Per l'elezione, rispettivamente, dei due vicepresidenti e dei due segretari, ciascun componente della Commissione scrive sulla propria scheda un solo nome. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti si procede ai sensi del comma 3.
5. Le disposizioni dei commi 3 e 4 si applicano anche per le elezioni suppletive.
1. La Commissione può organizzare i suoi lavori attraverso uno o più comitati, costituiti secondo la disciplina del regolamento di cui all'articolo 5.
1. La Commissione può ottenere, anche in deroga al divieto stabilito dall'articolo 329 del codice di procedura penale, copie di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, nonché copie di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari. L'autorità giudiziaria
può trasmettere copie di atti e documenti anche di propria iniziativa.2. La Commissione garantisce il mantenimento del regime di segretezza fino a quando gli atti e i documenti trasmessi in copia ai sensi del comma 1 siano coperti da segreto.
3. La Commissione può ottenere, da parte degli organi e degli uffici della pubblica amministrazione, copie di atti e documenti da essi custoditi, prodotti o comunque acquisiti in materia attinente alle finalità della presente legge.
4. L'autorità giudiziaria provvede tempestivamente e può ritardare la trasmissione di copia degli atti e documenti richiesti con decreto motivato solo per ragioni di natura istruttoria. Il decreto ha efficacia per sei mesi e può essere rinnovato. Quando tali ragioni vengono meno, l'autorità giudiziaria provvede senza ritardo a trasmettere quanto richiesto. Il decreto non può essere rinnovato o avere efficacia oltre la chiusura delle indagini preliminari.
5. Quando gli atti o i documenti siano stati assoggettati al vincolo di segreto funzionale da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, tale segreto non può essere opposto alla Commissione.
6. La Commissione stabilisce quali atti e documenti non devono essere divulgati, anche in relazione a esigenze attinenti ad altre istruttorie o inchieste in corso.
1. L'attività e il funzionamento della Commissione e dei comitati di cui all'articolo 3 sono disciplinati da un regolamento interno approvato dalla Commissione stessa prima dell'inizio dell'attività di inchiesta. Ciascun componente può proporre la modifica delle disposizioni regolamentari.
2. La Commissione può avvalersi dell'opera di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria e di tutte le collaborazioni che
3. Per lo svolgimento delle sue funzioni la Commissione fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dai Presidenti delle Camere, d'intesa tra loro.
4. Le spese per il funzionamento della Commissione sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati e sono stabilite nel limite massimo di 100.000 euro annui.
5. La Commissione cura l'informatizzazione dei documenti acquisiti e prodotti nel corso della propria attività.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
