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Temi dell'attività parlamentare

Istituzioni e diritti fondamentali
Affari costituzionali e ordinamento della Repubblica
Iniziative di riforma costituzionale

Dopo le iniziative di riforma costituzionale avviate nella XVII legislatura il Parlamento è giunto, nel mese di aprile 2016, all'approvazione di un testo di riforma costituzionale volto, in primo luogo, al superamento del bicameralismo perfetto, alla revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, all'eliminazione dal testo costituzionale del riferimento alle province e alla soppressione del CNEL. Il 4 dicembre 2016 si è svolto il referendum popolare, ai sensi dell'articolo 138 della Costituzione, il cui risultato non è stato favorevole all'approvazione della legge costituzionale (59,11% no, 40,89% si).

 
Il percorso delle riforme costituzionali nella XVII legislatura
  • 1 risorsa web
15/02/2018

Nella XVII legislatura il percorso delle riforme costituzionali - al centro del dibattito politico-parlamentare fin dalla fine degli anni '70 - è ripreso pochi giorni dopo la seduta iniziale della legislatura con la costituzione, da parte dell'allora Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, di due Gruppi di lavoro sui temi istituzionali e sui temi economico-sociale ed europei, che hanno concluso i propri lavori con le relazioni finali trasmesse il 12 aprile 2013.

E' seguita l'approvazione, da parte dell'Assemblea della Camera e del Senato, di atti di indirizzo al Governo per l'avvio delle riforme costituzionali; tali mozioni, approvate nella seduta del 29 maggio 2013, prendevano atto dell'intendimento dell'Esecutivo di avvalersi di una commissione di esperti per l'approfondimento delle diverse ipotesi di revisione costituzionale e dei connessi profili inerenti al sistema elettorale e di estendere il dibattito sulle riforme alle diverse componenti della società civile, anche attraverso il ricorso a una procedura di consultazione pubblica. La Commissione di esperti, che fu istituita dall'allora Presidente del Consiglio Enrico Letta l'11 giugno 2013 e denominata Commissione per le riforme costituzionali, concluse i propri lavori con una Relazione finale trasmessa al Presidente del Consiglio il 17 settembre 2013  affrontando, sotto diversi aspetti, i principali argomenti oggetto di possibile riforma, a partire dal superamento del bicameralismo paritario. Seguì la presentazione da parte del Governo di un disegno di legge costituzionale, poi esaminato dal Parlamento, volto all'istituzione di un Comitato parlamentare per le riforme costituzionali cui erano conferiti poteri referenti per l'esame dei progetti di legge di revisione costituzionale dei Titoli I, II, III e V della parte seconda della Costituzione, afferenti alla forma di Stato, alla forma di Governo e all'assetto bicamerale del Parlamento, nonché, coerentemente con le disposizioni costituzionali, di riforma dei sistemi elettorali.

Successivamente, con il governo presieduto da Matteo Renzi, l'Esecutivo ha presentato – l'8 aprile 2014 – un disegno di legge di riforma costituzionale che, dopo un iter durato circa due anni, è stato approvato dal Parlamento

(Lavori parlamentari: sintesi e sedute).

Il testo di riforma costituzionale , pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale  n. 88 del 15 aprile 2016, disponeva, in particolare, il superamento del bicameralismo perfetto, la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, l'eliminazione dal testo costituzionale del riferimento alle province e la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL).  Il 4 dicembre 2016 si è svolto il referendum popolare confermativo su tale testo di legge costituzionale, ai sensi dell'articolo 138 della Costituzione; il risultato della votazione non è stato favorevole all'approvazione della legge costituzionale. Sulla base dei dati del Ministero dell'interno, i votanti, compresi gli italiani all'estero, sono stati il 65,47% degli aventi diritto (33.243.845 votanti su 50.773.284 elettori), il 68,48% in Italia e il 30,74% all'estero. I no all'approvazione della legge sono stati pari al 59,11%, mentre i sì al 40,89% dei voti validi.

In base all'art. 138 della Costituzione le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi.
Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.
In seconda deliberazione il Senato ha approvato il disegno di legge di riforma costituzionale con 180 voti favorevoli, 112 contrari e un'astensione; la Camera dei deputati lo ha approvato con 361 voti favorevoli e 7 voti contrari (quindi, entrambe le Camere, hanno approvato il testo, in seconda deliberazione, a maggioranza assoluta dei componenti).
L'Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione, con l'ordinanza del 6 maggio 2016, ha dichiarato conformi alle norme dell'art. 138 Cost. e della legge 25 maggio 1970, n. 352 quattro distinte richieste di referendum sul testo di legge costituzionale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 2016 presentate presso la cancelleria della Corte di Cassazione:
  • il 19 aprile 2016 dai deputati Occhiuto ed altri;
  • il 20 aprile 2016 dai senatori Crimi ed altri;
  • il 20 aprile 2016 dai deputati Rosato ed altri;
  • il 3 maggio 2016 dai senatori Zanda ed altri.
Con la medesima ordinanza l'Ufficio ha dichiarato la legittimità del seguente quesito referendario: «Approvate voi il testo della legge costituzionale concernente "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del tilo V della parte II della Costituzione" approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?».
Successivamente, con l'ordinanza del 4 agosto 2016, l'Ufficio centrale per il referendum ha ammesso, con il medesimo quesito, anche la richiesta di referendum presentata dal prescritto numero di elettori il 14 luglio 2016.
Quindi, con il decreto del Presidente della Repubblica del 27 settembre 2016 è stato indetto il referendum popolare confermativo previsto  dall'art. 138 della Costitizione, emanato a seguito della deliberazione del Consiglio dei ministri del 26 settembre 2016, su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con i ministri dell'interno e della giustizia. I relativi comizi sono stati convocati per il giorno di domenica 4 dicembre 2016 (D.P.R. pubblicato nella G.U. 28 settembre 2016, n. 227).

Documenti e risorse WEB
 
Il dibattito avviato all'inizio della legislatura
  • 5 dossier
15/02/2018

 

Le relazioni dei Gruppi di lavoro istituiti dal Presidente della Repubblica in materia economico-sociale ed europea e sui temi istituzionali

 

Un mese dopo la seduta iniziale della legislatura, che si è tenuta il 15 marzo 2013, i membri dei Gruppi di lavoro in materia economico-sociale ed europea e sui temi istituzionali, istituiti dall'allora Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, il 30 marzo 2013, hanno consegnato al Capo dello Stato le relazioni conclusive (12 aprile 2013).

Nella relazione del gruppo di lavoro in materia istituzionale si proponeva che la revisione costituzionale si compiesse "attraverso una Commissione redigente mista costituita, su base proporzionale, da parlamentari e non parlamentari. La Commissione può avviare immediatamente il proprio lavoro (che dovrebbe durare pochi mesi) sulla base di documenti parlamentari che indichino i punti oggetto di revisione (la Commissione Bozzi fu istituita con una risoluzione alla Camera dei Deputati e un ordine del giorno al Senato). Contestualmente alla presentazione delle mozioni dovrebbe essere presentata una legge costituzionale per formalizzare il lavoro della Commissione".

Per quanto riguarda la riforma della legge elettorale, il gruppo di studio non aveva avanzato una proposta specifica, salvo quella eliminare la circoscrizione estero, prevedendo il voto per corrispondenza, assicurandone la personalità e la segretezza, e si è limitato a sottolineare che, in ogni caso, la legge attuale va superata e che la definizione della nuova legge è legata a quella della forma di governo: in caso di scelta da parte del Parlamento, come il gruppo di lavoro propone, per una forma di governo parlamentare razionalizzata, "le soluzioni possono essere più d'una, purché garantiscano la scelta degli eletti da parte dei cittadini e favoriscano la costituzione di una maggioranza di governo attraverso il voto."

 

L'attività parlamentare di indirizzo

 

Il 29 maggio 2013 l'Assemblea della Camera e quella del Senato hanno approvato le mozioni concernenti l'avvio del percorso delle riforme costituzionali presentate dai Gruppi di maggioranza e da altri Gruppi.

Si trattava della mozione n. 1-56, presentata dai capigruppo della maggioranza della Camera on. Speranza, Brunetta, Dellai, e dal Presidente del Gruppo misto on. Pisicchio (441 voti favorevoli e 138 voti contrari) e la mozione n. 1-47 a firma dei sen. Zanda, Schifani, Susta, Ferrara Mario, Zeller, Finocchiaro, Bruno, Martini, Esposito Giuseppe, votata al Senato (224 voti favorevoli e 61 contrari).

Le due mozioni, dal contenuto identico, impegnavano il Governo a presentare alle Camere, entro giugno 2013, un disegno di legge costituzionale di istituzione di una procedura straordinaria per l'approvazione delle riforme costituzionali in deroga a quella ordinaria di cui all'art. 138 Cost., articolata come segue:

  • istituzione di un Comitato bicamerale, composto da venti senatori e venti deputati, nominati dai rispettivi Presidenti, su designazione dei gruppi parlamentari, tra i componenti delle Commissioni affari costituzionali, della Camera e del Senato, e presieduto congiuntamente dai Presidenti delle predette Commissioni; la composizione del Comitato deve garantire la presenza di tutti i gruppi parlamentari e deve rispecchiare la proporzione tra i gruppi, tenendo conto non solo della loro rappresentanza parlamentare, ma anche dei voti conseguiti alle elezioni politiche;
  • conferimento al Comitato dei poteri referenti per l'esame dei progetti di legge di revisione costituzionale dei Titoli I, II, III e V della parte seconda della Costituzione, afferenti alla forma di Stato, alla forma di Governo e all'assetto bicamerale del Parlamento, nonché, coerentemente con le disposizioni costituzionali, di riforma dei sistemi elettorali;
  • successivo esame da parte delle Assemblee di Camera e Senato, secondo intese raggiunte fra i due Presidenti, dei progetti di legge approvati dal Comitato bicamerale;
  • conclusione dell'esame parlamentare dei disegni di legge di riforma entro 18 mesi dall'avvio, fermo restando il diritto di ciascun senatore e deputato, anche se non componente del Comitato o componente del Governo, di presentare emendamenti;
  • garanzia della facoltà di sottoporre, a prescindere dalla maggioranza con la quale le riforme saranno approvate,  il disegno di legge (o i disegni di legge) di revisione costituzionale, ad uno o più referendum confermativi popolari.

 

Per quanto riguarda il contenuto delle riforme, le due mozioni richiamavano le questioni irrisolte ricordate dal Presidente del Consiglio nel suo discorso programmatico, ossia, la forma di Stato, la forma di Governo, il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari e la riforma del sistema elettorale, la quale – secondo le mozioni – dovrà essere coerente e contestuale con il complessivo processo di riforma costituzionale.

Le Camere avevano approvato anche due mozioni della Lega Nord: alla Camera la n. 1-55 on. Giancarlo Giorgetti, al Senato, n. 1-31 sen. Calderoli e due atti presentati dai rappresentanti delle Autonomie: la risoluzione 6-11on. Alfreider alla Camera e la mozione 1-44 sen. Zeller al Senato.

Era stata invece respinta la mozione n. 1-53 on. Giachetti, finalizzata all'approvazione in tempi rapidi da parte del Parlamento di una riforma della legge elettorale volta a ripristinare il sistema misto previgente quello attuale.

Respinte alla Camera anche le mozioni n. 1-54 on. Migliore, n. 1-57 on. Dadone e n. 1-59 on. Giorgia Meloni, nonché la risoluzione n. 6-12 on Nuti. Il Senato ha respinto le mozioni n. 1-46 sen. Crimi e n. 1-48 sen. De Petris.

 

La relazione della Commissione per le riforme costituzionali trasmessa alle Camere il 18 settembre 2013

 

Le mozioni approvate dalle Camere il 29 maggio 2013 hanno preso atto dell'intendimento del Governo di avvalersi di una Commissione di esperti per l'approfondimento delle diverse ipotesi di revisione costituzionale e dei connessi profili inerenti al sistema elettorale e di estendere il dibattito sulle riforme alle diverse componenti della società civile, anche attraverso il ricorso a una procedura di consultazione pubblica.

La Commissione, istituita dal Presidente del Consiglio con decreto 11 giugno 2013, denominata Commissione per le riforme costituzionali, ha concluso i lavori con una relazione finale trasmessa alle Camere il 18 settembre 2013.

Il 15 ottobre 2013 il Ministro per le riforme costituzionali ha svolto alla Camera e al Senato un'informativa sulla relazione della Commissione.

I temi della relazione sono di seguito sintetizzati.

 

Parlamento
La Commissione si è espressa all'unanimità per il superamento del bicameralismo paritario, ma anche l'ipotesi del monocameralismo, con la costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze Stato-Regioni-Enti Locali, ha raccolto manifestazioni di interesse.
L'ipotesi bicamerale attribuisce al Senato, da eleggere indirettamente secondo l'opinione prevalente, la rappresentanza degli enti territoriali (regioni e comuni) e alla Camera il rapporto fiduciario e l'indirizzo politico; però entrambe le Camere votano le leggi nelle forme previste dalla Costituzione, controllano l'azione del governo e valutano le politiche pubbliche, con una prevalenza della Camera nell'esercizio della funzione legislativa e del Senato nell'esercizio delle funzioni di controllo, in particolare per la valutazione delle politiche pubbliche. Quest'ultimo assorbirebbe a livello normativo le competenze dell'attuale sistema delle Conferenze e sarebbe soppressa la Commissione per le questioni regionali.
Per la riduzione del numero dei deputati si considera la proposta del Rapporto redatto dal Gruppo di lavoro sui temi istituzionali istituito dal Presidente della Repubblica di un deputato ogni 125.000 abitanti, per un totale di 480 deputati senza escludere criteri più restrittivi. Per i senatori si considera un numero non inferiore a 150 né superiore ai 200.
 
Procedimento legislativo
Il procedimento legislativo è necessariamente bicamerale per alcune categorie di leggi, mentre per le altre l'esame del Senato è subordinato ad espresso richiamo da parte di quest'ultimo.
Il procedimento necessariamente bicamerale, che inizia indifferentemente presso l'una o l'altra Camera, è previsto per:
  • le leggi costituzionali e di revisione costituzionale cui si applicherebbe l'attuale art. 138 Cost., salvo verificare l'introduzione di un referendum confermativo;
  • le leggi sull'ordinamento e sulle funzioni di regioni e autonomie locali nonché i loro rapporti con lo Stato che non coinvolgano il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo, da indicare specificamente in Costituzione.
Il procedimento monocamerale è previsto sulle leggi organiche, che dovrebbero essere previste da riserve costituzionali di legge organica, in materie di diretta attuazione costituzionale, di competenza della sola Camera che dovrebbe approvarle a maggioranza assoluta.
Su tale soluzione la Commissione non ha registrato unanimità di consensi e la relazione lascia aperta la possibilità di prevedere per tale categoria di leggi la facoltà di richiamo da parte del Senato. In caso di tale opzione, il procedimento bicamerale riguarderebbe le leggi organiche e le leggi ordinarie, categoria individuata in via residuale, condizionatamente al richiamo del Senato, deliberato da una minoranza qualificata e da esercitare in un termine decadenziale. In quest'ultima ipotesi, la legge è approvata in via definitiva:
  • dal Senato, se non modifica la legge;
  • dalla Camera, se ritiene di approvarla pur respinta dal Senato;
  • dalla Camera, deliberando in via definitiva sulle modifiche del Senato.
Nel sistema delle fonti, la relazione tra le leggi organiche e le leggi bicamerali su regioni ed enti locali sarebbe regolata dal principio di separazione delle competenze; le stesse leggi organiche sarebbero sovraordinate alle leggi ordinarie.
  • rivedere, nell'ambito della competenza esclusiva statale, alcune materie considerate trasversali in quanto incidono considerevolmente sulle competenze regionali;
  • ridurre le materie di competenza concorrente o, secondo un altro orientamento, semplificare il riparto della competenza legislativa, superando quella concorrente. Entrambe le posizioni considerano l'opportunità di una clausola di salvaguardia statale;
  • rendere più flessibile la distribuzione delle competenze prevedendo la possibilità di conferimento o di delega, con legge bicamerale, dell'esercizio di competenze
Il Presidente della Repubblica - eletto dal Parlamento in seduta comune con la maggioranza dei due terzi nelle prime due votazioni e con la maggioranza assoluta nella terza - nomina il Presidente del Consiglio e questi propone al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei Ministri. Lo stesso Presidente del Consiglio può essere sfiduciato solo con una mozione di sfiducia costruttiva sottoscritta da un quinto dei componenti della Camera e approvata con la maggioranza assoluta e una procedura analoga dovrebbe essere seguita quando il Presidente del Consiglio pone la questione di fiducia su un provvedimento e non la ottiene.
In ogni caso la relazione avverte dell'esigenza di porre rimedio alle disfunzioni della vita dei partiti con interventi di legge ordinaria nelle materie di contorno alla legislazione elettorale e con interventi sui regolamenti parlamentari.
 
Sistema elettorale
In questa materia la relazione prospetta lo stretto legame con le scelte in tema di forma di governo e quindi evidenzia le soluzioni ritenute preferibili nel caso di scelta semipresidenziale (sistema elettorale a doppio turno di collegio) o parlamentare razionalizzata (compatibile con vari sistemi, come quelli tedesco e spagnolo, quello della in cui l'iniziativa popolare si articola in un progetto di legge sul quale si apre un procedimento in cui interviene la Corte costituzionale con funzioni di verifica e il Parlamento con funzione deliberativa che può portare al voto popolare.
Per il referendum abrogativo si propongono modifiche per il quorum di validità e per anticipare il vaglio di ammissibilità della Corte costituzionale.
L'istituto della petizione dovrebbe essere potenziato e l'esercizio della potestà normativa secondaria dovrebbe essere condizionato ad adempimenti che consentano agli interessati di formulare le loro osservazioni.

 

 

Il Comitato parlamentare per le riforme previsto dal d.d.l. esaminato all'inizio della legislatura

 

In attuazione degli indirizzi parlamentari espressi con le mozioni del 29 maggio 2013, il Governo pro tempore ha presentato un disegno di legge costituzionale al Senato, che ne ha avviato l'esame l'11 giugno (A.S. 813). Al disegno di legge del Governo era stata abbinata una proposta di legge di iniziativa parlamentare volta ad istituire una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (A.S. 343). Il 13 giugno l'Assemblea del Senato ha approvato la richiesta di dichiarazione d'urgenza del Governo sull'esame del disegno di legge che, ai sensi del'art. 77 del Regolamento, comporta la riduzione di tutti i termini alla metà.

L'11 luglio il disegno di legge è stato approvato, con modifiche, dal Senato e trasmesso alla Camera che ne ha avviato l'esame il 17 luglio e lo ha concluso con il voto favorevole dell'Assemblea il 10 settembre 2013 (A.C.1359). Il 23 ottobre il Senato ha approvato il provvedimento in seconda deliberazione, con 218 voti favorevoli, 58 contrari e 12 astensioni. L'iter parlamentare non si è poi concluso.

Il disegno di legge prevedeva l'istituzione di un Comitato parlamentare per le riforme costituzionali ed elettorali composto da 20 deputati e 20 senatori, nominati dai Presidenti delle Camere, tra i membri delle due Commissioni Affari costituzionali, in base a specifici criteri. Di esso facevano parte di diritto i Presidenti delle Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato. Il Comitato, che entro 6 mesi dalla prima seduta, era tenuto a trasmettere ai Presidenti delle Camere i progetti di legge costituzionale esaminati, svolge una funzione istruttoria nei confronti delle Assemblee delle due Camere alle quali riferisce.

Sono necessarie due successive deliberazioni da parte di ciascuna Camera, a maggioranza assoluta in seconda votazione, sul medesimo testo, con intervallo non minore di quarantacinque giorni. I lavori parlamentari si concludono entro 18 mesi dall'entrata in vigore del provvedimento.

L'oggetto della revisione è costituito dai progetti di legge di revisione della Parte II della Costituzione, esclusi i titoli IV, dedicato alla magistratura, e VI, dedicato alle garanzie; l'attività del Comitato comprende anche la materia elettorale in via consequenziale all'attività di revisione costituzionale.

Può essere richiesto referendum confermativo anche in caso di approvazione, in entrambe le Camere, a maggioranza dei due terzi, dei testi di revisione. Il Comitato cessa con la pubblicazione delle riforme o per scioglimento delle Camere.

Anche i compiti e le modalità organizzative ricalcano quelli indicati dal Parlamento; in particolare, viene definita una precisa scansione temporale delle principali fasi dei lavori parlamentari relativi ai progetti di legge costituzionale in modo da assicurarne la conclusione entro 18 mesi dall'approvazione del disegno di legge.

 

Dossier
 
Il testo di legge di riforma costituzionale
  • 11 dossier,
  • 1 risorsa web
15/02/2018

ll 15 aprile 2014 il Senato ha avviato l'esame del disegno di legge di riforma (S. 1429) che è stato approvato, con modificazioni, nella seduta dell'8 agosto 2014. Il testo è stato quindi trasmesso alla Camera (C. 2613) che lo ha approvato, con modificazioni, il 10 marzo 2015. Il testo, nuovamente emendato dal Senato, è stato approvato da tale ramo del Parlamento – in prima deliberazione - il 13 ottobre 2015 e dalla Camera nella seduta dell'11 gennaio 2016 e - in seconda deliberazione, trascorsi tre mesi come prescritto dall'art. 138 Cost. - dal Senato, nella seduta del 20 gennaio 2016, e dalla Camera, nella seduta del 12 aprile 2016.

Lavori parlamentari: sintesi e sedute

Il testo - approvato in via definitiva dal Parlamento nell'aprime 2016 - era finalizzato al superamento del bicameralismo perfetto e all'introduzione di un bicameralismo differenziato, in cui il Parlamento continuava ad articolarsi in Camera dei deputati e Senato della Repubblica ma i due organi avevano composizione diversa e funzioni in gran parte differenti.

Il testo approvato, oltre al superamento dell'attuale sistema bicamerale, prevedeva, tra l'altro:

  • la revisione del procedimento legislativo, inclusa l'introduzione del c.d. "voto a data certa";
  • l'introduzione dello statuto delle opposizioni;
  • la facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato;
  • alcune modifiche alla disciplina dei referendum;
  • tempi certi per l'esame delle proposte di legge di iniziativa popolare, per la presentazione delle quali viene elevato il numero di firme necessarie;
  • la costituzionalizzazione dei limiti sostanziali alla decretazione d'urgenza;
  • modifiche al sistema di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte Costituzionale da parte del Parlamento;
  • la soppressione della previsione costituzionale delle province;
  • la riforma del riparto delle competenze tra Stato e regioni;
  • la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL).

Per approfondimenti sul testo approvato e sull'iter parlamentare, è possibile consultare i Dossier del Servizio Studi, serie Progetti di legge, nn. 216/12 parte prima (schede di lettura),  parte seconda (testo a fronte) e parte terza (sintesi del contenuto).

Il nuovo bicameralismo differenziato

Nell'architettura costituzionale delineata dal provvedimento alla Camera dei deputati - che "rappresenta la Nazione" e di cui è immodificata la composizione - spetta la titolarità del rapporto fiduciario e della funzione di indirizzo politico, nonché il controllo dell'operato del Governo.

Diversamente, il Senato della Repubblica: allo stesso è attribuita la funzione di rappresentanza degli enti territoriali nonché di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della   Repubblica; il concorso all'esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione; il concorso all'esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l'Unione europea; la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea; la valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni; la verifica dell'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori; il concorso all'espressione dei pareri sulle nomine di  competenza del Governo nei casi previsti dalla legge; il concorso alla verifica dell'attuazione delle leggi dello Stato.

Al Senato è inoltre espressamente attribuita la facoltà di svolgere attività conoscitive nonché di formulare osservazioni su atti o documenti all'esame dell'altro ramo del Parlamento. Ad esso compete altresì l'espressione di un parere sul decreto del Presidente della Repubblica con cui sono disposti lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della giunta (competenza attualmente attribuita dalla Costituzione alla Commissione parlamentare per le questioni regionali).

Muta la modalità di elezione del Senato, del quale faranno parte (a seguito di modifiche approvate dall'Aula) 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e 5 senatori di nomina presidenziale (cui si aggiungono gli ex Presidenti della Repubblica). I 95 senatori sono eletti in secondo grado dai consigli regionali tra i propri membri e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. Il Senato diviene organo a rinnovo parziale, non sottoposto a scioglimento, poiché la durata dei senatori eletti coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti. Viene dunque sostituita l'elezione a suffragio universale e diretto per il Senato con un'elezione di secondo grado ad opera delle assemblee elettive regionali, da svolgere in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi.

Diversa è la partecipazione delle due Camere alla funzione legislativa, finora svolta su base paritaria. Infatti, quanto al procedimento legislativo, restano immutate le competenze dei due rami del Parlamento solo per alcune determinate categorie di leggi, espressamente indicate dalla Costituzione – che saranno quindi ad approvazione bicamerale. Tutte le altre leggi sono approvate dalla sola Camera dei deputati, con un procedimento legislativo monocamerale. Al Senato – che "concorre, nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa" - è affidata la formulazione di proposte di modifiche, che saranno poi esaminate dalla Camera, la quale potrà discostarsene a maggioranza semplice; la maggioranza assoluta nel voto finale è richiesta solo ove la Camera intenda discostarsi dalle proposte di modificazione del Senato riguardanti le leggi che danno attuazione alla clausola di supremazia.

Il Senato può altresì richiedere alla Camera, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di procedere all'esame di un progetto di legge. Inoltre, i senatori mantengono inalterato il loro potere di iniziativa legislativa, fermo restando che, ad eccezione dei disegni di legge ad approvazione bicamerale, per tutti gli altri l'esame inizia alla Camera.

Alla Camera è attribuita la competenza ad assumere la deliberazione dello stato di guerra, a maggioranza assoluta, e ad adottare la legge che concede l'amnistia e l'indulto, con deliberazione assunta con la maggioranza qualificata richiesta dalla Costituzione. La Camera è inoltre competente ad autorizzare la ratifica dei trattati internazionali, ad eccezione di quelli relativi all'appartenenza dell'Italia all'UE, che rientrano tra i casi di approvazione bicamerale. Alla Camera spetta altresì il potere di autorizzare la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio e dei Ministri per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni.

Il potere di istituire Commissioni di inchiesta viene mantenuto sia in capo alla Camera sia al Senato, peraltro limitato, per quest'ultimo, a inchieste su materie di pubblico interesse "concernenti le autonomie territoriali".

Resta ferma la previsione che attribuisce al Parlamento in seduta comune l'elezione del Presidente della Repubblica, ma non è più prevista la partecipazione all'elezione dei delegati regionali, alla luce della nuova composizione del Senato. Inoltre, nel caso in cui il Presidente della Repubblica non possa adempiere le proprie funzioni, la supplenza spetterà al Presidente della Camera (attualmente la Costituzione la attribuisce al Presidente del Senato). Viene modificato il quorum per l'elezione del Presidente della Repubblica, prevedendo che dal quarto scrutinio sia necessaria la maggioranza dei tre quinti dell'Assemblea, e a partire dal settimo scrutinio, è richiesta la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

Al contempo, viene modificata la previsione costituzionale che attribuisce al Parlamento in seduta comune l'elezione dei cinque giudici della Corte costituzionale di nomina presidenziale stabilendo che i cinque giudici costituzionali nominati dal Parlamento vengano nominati, separatamente, tre dalla Camera dei deputati e due dal Senato.



Voto a data certa e decretazione d'urgenza

Al fine di rafforzare l'incidenza del Governo nel procedimento legislativo, la riforma riconosce all'esecutivo il potere di chiedere che un disegno di legge indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del giorno della Camera e sottoposta alla pronuncia in via definitiva della stessa entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione, ulteriormente prorogabili per non oltre quindici giorni (c.d. istituto del voto a data certa).

Altre disposizioni concernono la decretazione d'urgenza ed il relativo procedimento di conversione. In particolare, la riforma introduce in Costituzione alcuni limiti, previsti dalla normativa ordinaria, disponendo che il decreto-legge non può:

  • provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quinto comma, della Costituzione, ossia in materia costituzionale, di delegazione, di ratifica di trattati internazionale e di approvazione del bilancio. Non possono essere adottati decreti-legge in materia elettorale, ad eccezione della disciplina dell'organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni;
  • reiterare disposizioni di decreti-legge non convertiti o regolare i rapporti giuridici sorti sulla loro base;
  • ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.

Inoltre, i decreti-legge devono recare misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.

Infine, nel corso dell'esame di disegni di legge di conversione in legge dei decreti legge non possono essere approvate disposizioni estranee all'oggetto o alle finalità del decreto.

Riforma del titolo V della Costituzione e soppressione delle province

Il disegno di legge reca, inoltre, la riforma del titolo V della Costituzione.

In primo luogo, sono soppresse le previsioni costituzionali relative alle province, quale ente costitutivo della Repubblica.

Viene profondamente rivisto il riparto di competenza legislativa e regolamentare tra Stato e regioni, oggetto dell'articolo 117 Cost. E', in particolare, soppressa la competenza concorrente con una redistribuzione delle materie tra competenza legislativa statale e competenza regionale. Tra le materie attribuite alla competenza statale si richiamano, in particolare: la tutela e la promozione della concorrenza; il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; le norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro pubblico; le disposizioni generali per la tutela della salute; la sicurezza alimentare; la tutela e sicurezza del lavoro, nonchè le politiche attive del lavoro; l'ordinamento scolastico, l'istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica. 

Inoltre, è introdotta la c.d. "clausola di supremazia", in base alla quale la legge statale - su proposta del Governo - può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva, quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica ovvero al tutela dell'interesse nazionale.

Viene al contempo modificato l'art. 116 della Costituzione, che disciplina il c.d. regionalismo differenziato. In particolare, è ridefinito l'ambito delle materie nelle quali possono essere attribuite particolari forme di autonomia alle regioni ordinarie facendo riferimento ai seguenti ambiti di competenza legislativa statale; è introdotta una nuova condizione per l'attribuzione, essendo necessario che la regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio; l'iniziativa della regione interessata non è più presupposto necessario per l'attivazione del procedimento legislativo aggravato, ma solo condizione eventuale; l'attribuzione delle forme speciali di autonomia avviene con legge "approvata da entrambe le Camere", senza però  richiedere più la maggioranza assoluta dei componenti, ferma restando la necessità dell'intesa tra lo Stato e la regione interessata.

Le modifiche introdotte non si applicano alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome fino all'adeguamento dei rispettivi statuti, salvo specifiche disposizioni disposte con riferimento all'applicazione dell'art. 116 della Costituzione, che disciplina il c.d. regionalismo differenziato.

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Il superamento del bicameralismo perfetto nelle iniziative di riforma costituzionale
  • 4 dossier
15/02/2018

Il tema delle riforme istituzionali è stato al centro del dibattito politico-parlamentare fin dalla fine degli anni '70. A partire dalla IX legislatura si sono susseguiti diversi tentativi di riforma della Carta costituzione.

Uno dei temi principali oggetto delle iniziative di riforma è stato quello del superamento del bicameralismo perfetto, previsto in particolare:

  • dalla relazione approvata dalla c.d. Commissione Bozzi (IX legislatura), che si è orientata nel senso di attribuire alla Camera una prevalenza nell'esercizio della funzione legislativa e al Senato una prevalenza nell'esercizio della funzione di controllo;
  • dal progetto di revisione costituzionale (X legislatura), approvato dal Senato e, con modifiche, in un testo unificato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati (A.C. 4887 e abb.-A), in cui si affiancava al "principio della culla", in base al quale i progetti di legge sono esaminati e approvati da una sola camera, quella presso la quale sono presentati, una differenziazione funzionale tra le due Camere connessa con la redistribuzione delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni;
  • dalla Commissione De Mita Iotti (XI legislatura) in cui, nella Relazione del Presidente, si rileva come si fosse "vicini ad un accordo" per quanto riguarda la riduzione del numero dei parlamentari e per introdurre una certa distinzione dei compiti tra le due Camere;
  • dal Comitato Speroni (XII legislatura), nel cui progetto di revisione costituzionale le due Camere si differenziano per composizione e funzioni; dalla Commissione D'Alema (XIII legislatura), il cui testo di riforma si fondava su una "Camera politica" e una "Camera delle garanzie", con distinte funzioni;
  • dalla legge costituzionale pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005 (XIV legislatura), su cui vi è stato un esito non favorevole nel referendum confermativo del 25 e 26 giugno 2006, che introduceva significative differenze tra le due Camere con riguardo a composizione e funzioni;
  • dalla c.d. bozza Violante (XV legislatura) in cui, il testo approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera (C. 553 e abb.-A) si incentrava sulla previsione di due Camere in un sistema di bicameralismo non simmetrico, sia dal punto di vista della costituzione degli organi sia delle funzioni, limitando alla Camera il rapporto fiduciario con l'Esecutivo;
  • dal progetto di legge (XVI legislatura) approvato dal Senato (C. 5386), in cui la Camera dei deputati ed il Senato federale si differenziavano sotto il profilo della funzione legislativa e, in parte, sotto il profilo della costituzione degli organi;
  • la stessa riforma del titolo V della parte II della Costituzione nel 2001 (legge cost. 3/2001) preannunciava, a proprio completamento, una ulteriore riforma delle disposizioni costituzionali relative alla composizione del Parlamento secondo la formulazione contenuta all'articolo 11 che prevede che "sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione", i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali;
  • dalla Commissione per le riforme costituzionali istituita l'11 giugno 2013, che ha espresso – nella Relazione finale trasmessa al Presidente del Consiglio il 17 settembre 2013 – un'opinione unanime in favore del superamento del bicameralismo paritario, registrando al proprio interno un orientamento prevalente in favore dell'introduzione di una forma di bicameralismo differenziato rispetto ad un sistema monocamerale. Tra le motivazioni evidenziate, in particolare, la necessità di garantire al governo nazionale una maggioranza politica certa, maggiore rapidità nelle decisioni e dunque stabilità, nonché l'esigenza di portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico compiuto, con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali;

  • dal testo di riforma costituzionale approvato dal Parlamento nella XVII legislatura e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale  n. 88 del 15 aprile 2016 (cui è seguito un esito non favorevole del referendum svolto il 4 dicembre 2016) che disponeva, in pimo luogo, il superamento del bicameralismo perfetto ridefinendo le funzioni, la composizione e le modalità di elezione del Senato, che diveniva organo ad elezione indiretta, la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, l'eliminazione dal testo costituzionale del riferimento alle province e la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL).

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