TESTI ALLEGATI ALL'ORDINE DEL GIORNO
della seduta n. 178 di Lunedì 27 maggio 2019
MOZIONE CONCERNENTE INIZIATIVE VOLTE A POTENZIARE IL SISTEMA DEI PAGAMENTI DEI DEBITI COMMERCIALI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
La Camera,
premesso che:
il ritardo con il quale le amministrazioni pubbliche pagano le imprese che forniscono beni e servizi al settore pubblico costituisce un elemento di debolezza dell'economia del Paese, in quanto la massa di risorse sottratte alle imprese ne rende difficile sia la gestione ordinaria che i piani di investimento, oltre a generare costi connessi alla ricerca di fonti alternative di finanziamento. Una situazione che colpisce principalmente le piccole e medie imprese, che sono le più esposte alle crisi di liquidità e per le quali è più difficile e oneroso l'accesso al credito. Tale ritardo, oltre ad ostacolare il ciclo economico, genera ulteriori costi a carico delle amministrazioni ritardatarie, sia in relazione alla gestione del debito, sia in forza dell'obbligo del pagamento di more ed interessi che ne deriva. In sede di approvazione della direttiva del Parlamento e del Consiglio dell'Unione europea 2011/7/EU del 16 febbraio 2011 sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (sia della pubblica amministrazione che tra imprese) la Commissione europea ha rilevato che tali ritardi, nell'Unione, sono all'origine di un fallimento d'impresa su quattro e della perdita di 450.000 posti di lavoro all'anno;
giova osservare che, oltre ad un effetto positivo sul sistema delle imprese, il rispetto dei tempi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni ha un effetto diretto sul prodotto interno lordo e un effetto positivo per le casse dello Stato, attraverso, da un lato, il versamento dell'Iva da parte di chi riceveva i pagamenti, dall'altro, attraverso il gettito dei tributi diretti e dei contributi sociali derivanti dalla ripresa occupazionale innescata dalla ripresa produttiva generata dai pagamenti. Lo stesso Governo, nel 2013, aveva stimato che grazie al pagamento di 30 miliardi di euro dei debiti della pubblica amministrazione, il prodotto interno lordo sarebbe aumentato, nel medesimo anno, dello 0,2 per cento. A questo si sarebbe aggiunto un maggior gettito dell'Iva pari a circa il 20 per cento della somma erogata, ma anche, per via della ripresa occupazionale, un incremento dei tributi diretti e contributi sociali quantificabili, ipotizzando prudenzialmente un'elasticità unitaria del gettito, rispetto al prodotto interno lordo, in altri 2 miliardi di euro;
l'Italia ha recepito la direttiva 2011/7/EU con il decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, e la normativa è entrata in vigore il 1° gennaio 2013. Essa prevede l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di pagare le imprese creditrici entro il termine massimo di 30 giorni, pena interessi di mora dell'8 per cento al di sopra di quello di riferimento della Banca centrale europea (Euribor). Sono previste possibilità di deroga con estensione del termine a 60 giorni, solo per alcuni casi specifici. Deroghe che devono in ogni caso essere giustificate e approvate dalla Commissione europea. Gli Stati possono concedere agli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria una certa flessibilità nell'onorare i loro impegni;
nel corso della XVII legislatura, in considerazione della vigenza della direttiva e dopo la comunicazione del marzo 2013 del Vice Presidente della Commissione europea, Antonio Tajani, in cui si è chiarito che il pagamento dei debiti della pubblica amministrazione non sarebbe rientrato nel calcolo del debito pubblico ai fini del patto di stabilità, si sono succeduti quattro distinti provvedimenti, volti ad ottemperare il nuovo obbligo comunitario con strumenti mirati alle specifiche esigenze (enti territoriali, sanità, amministrazioni centrali e decentrate). Con il decreto-legge n. 35 del 2013 sono stati messi in campo 40 miliardi di euro, pari al 2,5 per cento del prodotto interno lordo, per il biennio 2013-2014. Ad esso hanno fatto seguito il decreto-legge n. 102 del 2013 e la legge di stabilità per il 2014 (legge n. 147 del 2013) che hanno incrementato di 7,7 miliardi di euro le risorse previste per il 2014. È infine intervenuto il decreto-legge n. 66 del 2014, con il quale le risorse suddette sono state ulteriormente aumentate di 9,3 miliardi di euro. Complessivamente, lo Stato ha messo a disposizione per il pagamento dei debiti arretrati al 31 dicembre 2013 un importo prossimo ai 57 miliardi di euro. Al predetto importo deve aggiungersi la garanzia dello Stato riconosciuta ai debiti di parte corrente delle pubbliche amministrazioni in sede di cessione degli stessi a intermediari finanziari, che si fanno carico della riscossione, misura introdotta dal decreto-legge n. 66 del 2014;
gli interventi posti in campo hanno riguardato l'erogazione di anticipazioni di liquidità e la concessione di spazi finanziari a favore degli enti territoriali, l'accelerazione dei rimborsi fiscali, l'obbligo di erogare entro termini certi (60 giorni) i trasferimenti tra amministrazioni pubbliche, oltre alla citata cessione agli intermediari finanziari. È stata creata una piattaforma elettronica per i crediti commerciali (Pcc) cui si sono progressivamente iscritte, per la certificazione dei crediti, oltre 22 mila amministrazioni pubbliche, al fine di rilevare lo stock dei debiti commerciali;
il decreto-legge «destinazione Italia» (n. 143 del 2013) ha inoltre ampliato a tutte le pubbliche amministrazioni, rispetto all'assieme limitato già previsto dal decreto-legge n. 35 del 2013, l'istituto della compensazione tra crediti commerciali e debiti tributari, consentendo alle imprese e agli altri contribuenti che vantano tali crediti nei confronti delle amministrazioni pubbliche, e nel contempo hanno debiti tributari, di poter compensare le due voci. Tale misura è stata più volte prorogata, da ultimo a tutto il 2017 dall'articolo 9-quater del decreto-legge n. 50 del 2017, ma dal 2018 non è più operativa. La delega fiscale (legge n. 23 del 2014) prevedeva che tali meccanismi di compensazione, anche dei crediti delle imprese nei confronti della pubblica amministrazione, diventassero strutturali, ma è inattuata per questa parte;
infine, il decreto-legge n. 66 del 2014 ha previsto il potenziamento della piattaforma elettronica per i crediti commerciali ai fini della gestione telematica del rilascio delle certificazioni, nonché l'anticipo dell'obbligo della fatturazione elettronica al 6 giugno 2014 – per le amministrazioni dello Stato, gli enti di previdenza e le agenzie fiscali, mentre per altre pubbliche amministrazioni tale obbligo è anticipato al marzo del 2015 – e il potenziamento delle sanzioni (sia a carico dei dirigenti incaricati, che delle amministrazioni responsabili) per inadempimento degli obblighi di comunicazione, per mancata certificazione dei crediti sulla piattaforma e per i ritardi nei tempi di pagamento;
la Commissione europea ha sempre tenuto sotto osservazione l'azione italiana, sia in termini di stimolo che di sostegno. Pur riconoscendo, nei rapporti specificamente dedicati all'attuazione della direttiva 2011/7/EU, i risultati raggiunti dal nostro Paese nella progressiva riduzione dei tempi d'attesa, è apparso evidente che questi sono rimasti sempre ben al di là della media europea. L'Italia è scesa dai 144 giorni del 2015 ai 95 del 2017, mentre la media dell'Unione europea è scesa dai 45 giorni del 2015 ai 41 del 2017;
la Commissione europea ha, quindi, mantenuto costante la propria pressione sull'Italia: il 18 giugno 2014 ha notificato al Governo italiano una lettera di messa in mora per violazione della direttiva 2011/7/UE (sia per quel che riguarda il ritardo nei pagamenti, sia in relazione all'applicazione di un interesse di mora inferiore a quello previsto dalla direttiva), cui è seguito un parere motivato del febbraio 2017 e una lettera di costituzione in mora nel luglio 2017, nella quale sono stati concessi due mesi per rispondere alle argomentazioni formulate dalla Commissione. Le osservazioni italiane, basate sulla descrizione degli sforzi compiuti e dei benefici ai pagamenti della pubblica amministrazione che deriveranno dall'attuazione della nuova piattaforma Siope Plus, sono state considerate insufficienti, pertanto il 7 dicembre 2017 la Commissione europea ha deferito l'Italia alla Corte di giustizia dell'Unione europea, definendo «sistematico» il ritardo con cui le amministrazioni pubbliche italiane effettuano i pagamenti nelle transazioni commerciali;
inoltre, il 7 giugno 2018 la Commissione europea ha deciso di inviare un ulteriore parere motivato all'Italia in quanto il suo diritto nazionale non è conforme alla direttiva sui ritardi di pagamento (direttiva 2011/7/UE). Per la Commissione le modifiche al codice dei contratti pubblici dell'aprile 2017, che hanno esteso sistematicamente di ulteriori 30 giorni i tempi di gestione del pagamento delle fatture per stato avanzamento lavori negli appalti pubblici, si configurano come una violazione della direttiva sui ritardi di pagamento, nella quale si prevede che le autorità pubbliche debbano eseguire i pagamenti non oltre 30 o 60 giorni dalla data di ricevimento della fattura o, se del caso, al termine della procedura di verifica della corretta prestazione dei servizi;
secondo i dati riportati dalla Banca d'Italia nella relazione annuale relativa al 2017, lo stock di debiti commerciali in capo alle amministrazioni pubbliche italiane è sceso dai 64 del 2016 ai 57 miliardi di euro di fine 2017. Al netto della quota riconducibile ai ritardi fisiologici (ovvero entro i 30/60 giorni come previsto dalla legge), le imprese fornitrici vantano a fine 2017 circa 30 miliardi di euro di crediti scaduti dalle amministrazioni pubbliche. Da altre stime, nelle quali sono incrociati i dati di Istat, Banca d'Italia e Ministero dell'economa e delle finanze, si rileva come il 62 per cento degli enti pubblici abbia pagato in ritardo nel 2017. Si tratta di un dato in calo di 8 punti percentuali rispetto all'anno precedente, grazie all'andamento delle regioni (45 per cento contro il 55 per cento del 2016). Migliorano aziende sanitarie locali, comuni e province (fra i quali però si registrano situazioni di grave ritardo), mentre i Ministeri sono in controtendenza, avendo il 93 per cento di essi pagato in ritardo nel 2017, contro l'86 per cento del 2016;
dal sito del Ministero dell'economia e delle finanze specificamente dedicato al monitoraggio dei pagamenti (peraltro aggiornato al 10 luglio 2017) si apprende che risultano pagati ai creditori 45,5 miliardi di euro, a fronte di un finanziamento complessivo ai debitori di 47,3 miliardi di euro. Rispetto al picco del debito commerciale, stimato dalla Banca d Italia a fine 2012 in circa 91 miliardi di euro, risulterebbe quindi assorbita secondo la Banca d'Italia «poco più della metà» del debito complessivo;
tuttavia, gli studi più recenti, riferiti ai primi mesi del 2018, attestano che dopo la progressiva diminuzione degli anni 2013-2017, dall'inizio di quest'anno sono tornati ad aumentare i tempi medi di pagamento della amministrazione pubblica italiana. Le elaborazioni della Cgia di Mestre dei dati esposti nell'indagine «European payment report 2018» presentata da Intrum Justitia il 28 maggio 2018, dimostrano che se nel 2017 il compenso veniva corrisposto in media dopo 95 giorni dall'emissione della fattura, nel 2019 tale media è salita a 104 giorni, ponendo l'Italia di nuovo come Paese leader dell'Unione nei ritardi di pagamento. A fronte del dato italiano, nel 2018 in Spagna ci vogliono 78 giorni, in Francia bastano 57 giorni, in Germania 23, nel Regno Unito e Finlandia 22, in Austria 32, mentre i Paesi dell'Est Europa si attestano tutti sotto il mese. La Grecia ha registrato, nello stesso periodo, un netto miglioramento, passando dai 103 giorni del 2017 ai 73 del 2018;
più complessa appare la situazione nella sanità pubblica, per la quale il termine di pagamento è stabilito in 60 giorni, usufruendo dell'ampliamento offerto dalla norma dell'Unione europea. In tale settore, secondo i dati di fine 2017 forniti dalla Cgia di Mestre, sono presenti 22,5 miliardi e mezzo di euro di debiti verso i fornitori. La media dei giorni necessari per il pagamento è di 121 giorni (in calo rispetto ai 286 del 2011), ma nel settore si registrano le differenze più elevate tra le diverse amministrazioni: quasi un anno in Calabria, 227 giorni in Molise, 200 in Campania, mentre Lombardia, Val d'Aosta e Trentino-Alto Adige superano di poco i 70 giorni. Sono pochissime le amministrazioni che rispettano l'obbligo comunitario. I ritardi sono parzialmente imputabili alla lentezza con cui arrivano alle aziende sanitarie locali i finanziamenti regionali, tuttavia risulta che molte strutture sanitarie non hanno ancora informatizzato i propri sistemi di pagamento, nonostante il fatto che la fatturazione elettronica sia obbligatoria per tutte le pubbliche amministrazioni dal 1° aprile 2015;
nel settore delle costruzioni l'attesa media è, secondo l'Ance, di 96 giorni (dato del primo semestre 2017), certamente in calo rispetto ai 160 del primo semestre 2013, ma tuttavia ancora lontano dal rispetto dell'obbligo comunitario. Secondo l'Associazione dei costruttori il debito scaduto ammonta a 8 miliardi di euro. Un dato destinato a peggiorare a causa delle disposizioni introdotte dal codice degli appalti, peraltro poste sotto osservazione dell'Unione europea, come sopra evidenziato. Peraltro, i ritardi di pagamento penalizzano fortemente il rating delle imprese di costruzioni, in particolare nel settore delle grandi opere, e di conseguenza la loro capacità di stare sul mercato. In questo settore i peggiori pagatori sono i comuni, con Napoli in testa (335 giorni di ritardo rispetto alla previsione di legge), seguita da Catania (135), Torino (107). A Roma il ritardo è di 52 giorni, a Milano 11. I comuni più virtuosi sono Bologna, Genova e Firenze, che riescono a pagare una decina di giorni prima della scadenza;
appare evidente da quanto sopra esposto che la tematica del ritardo nei pagamenti della pubblica amministrazione non è più al centro dell'attenzione degli amministratori pubblici e del Governo, come dimostrano sia l'ingiustificato incremento dei tempi di pagamento introdotto con il codice degli appalti, sia la mancata proroga del meccanismo di compensazione tra crediti commerciali e debiti tributari. A ciò si aggiunge l'esaurimento delle misure adottate negli anni scorsi. Inoltre, la legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205 del 2017, articolo 1, commi 986-988), modificando il regime dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, ha fatto scendere da 10.000 a 5.000 euro la soglia che fa scattare i controlli per i pagamenti delle pubbliche amministrazioni, di fatto allungando i tempi di saldo per le fatture relative ai propri debiti commerciali. Prima di effettuare a qualunque titolo il pagamento di un importo sopra i 5 mila euro, la pubblica amministrazione deve verificare se il beneficiario è inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di cartelle di pagamento;
peraltro, sebbene da 3 anni le imprese che lavorano per il settore pubblico abbiano l'obbligo di emettere la fattura elettronica, molti enti pubblici (almeno il 40 per cento del totale) usano ancora mandati di pagamenti cartacei. Secondo la Cgia di Mestre sulla piattaforma si iscrivono solo le pubbliche amministrazione più «virtuose» sotto il profilo dei pagamenti. Dai dati del Ministero dell'economia e delle finanze risulta che nel 2016 un terzo delle 22.000 amministrazioni iscritte nella piattaforma non ha segnalato pagamenti. Ancora più incerta la situazione per gli anni 2014 e 2015. Pertanto la piattaforma elettronica per i crediti commerciali messa a punto dal Ministero dell'economia e delle finanze per monitorare lo stato di avanzamento dei pagamenti non sembra in grado né di stabilire con certezza i tempi medi di pagamento, né di stabilire a quanto esattamente ammonta il debito commerciale della pubblica amministrazione nel suo complesso;
dopo una fase sperimentale, dal 1° gennaio 2018 è in corso di implementazione Siope Plus, una nuova infrastruttura digitale avente l'obiettivo di migliorare la qualità dei dati per il monitoraggio della spesa pubblica e destinata anche a rilevare i tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni nei confronti delle imprese fornitrici. Significativamente Siope Plus fa parte del sistema di controlli della spesa pubblica inserito nella nuova legge di contabilità. Tuttavia, appare opportuno accelerare il processo di adesione delle pubbliche amministrazioni alla nuova infrastruttura, adesione che per ora è limitata a tutti gli enti territoriali (regioni, province, città metropolitane, comuni) e alle aziende sanitarie locali;
il Presidente del Parlamento europeo, Antonio Tajani, ha più volte dichiarato il proprio impegno per la corretta applicazione da parte dell'Italia della direttiva 2011/7/UE, con particolare riferimento ai ritardi della pubblica amministrazione, a fronte della constatazione che l'Italia in quest'ambito resta la «maglia nera» in Europa. Uno specifico richiamo è stato fatto, pochi giorni fa dal Presidente Tajani, nei confronti dell'Esecutivo in carica. Analoghe preoccupazioni sono state espresse dalla componente piccola industria di Confindustria, cui ha risposto il Vice Presidente del Consiglio dei ministri Luigi Di Maio, assicurando che si tratta di un impegno che il Governo intende onorare, proprio per dare ossigeno all'economia,
impegna il Governo:
1) ad assumere iniziative per potenziare e rifinanziare i meccanismi di pagamento dei debiti commerciali pregressi delle pubbliche amministrazioni, previsti dalle norme introdotte nel 2013-2014, descritte in premessa, al fine di consentire la sollecita chiusura dei procedimenti di richiamo e di messa in mora posti in essere dalla Commissione europea, con l'obiettivo di rientrare nei limiti temporali previsti dalla direttiva del Parlamento e del Consiglio dell'Unione europea 2011/7/EU del 16 febbraio 2011 per il pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni;
2) ad accelerare il processo di adesione di tutte le amministrazioni pubbliche all'infrastruttura digitale Siope Plus al fine provvedere in tempi certi alla completa gestione informatica della fatturazione e dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, prevedendo specifiche misure per il monitoraggio del pagamento dei debiti commerciali della pubblica amministrazione e assicurando che i dati già disponibili sulla piattaforma elettronica per i crediti commerciali (Pcc) siano utilizzabili senza soluzione di continuità;
3) ad adottare iniziative per rafforzare le sanzioni previste dal decreto-legge n. 66 del 2014 a carico degli enti e degli amministratori inadempienti, per violazione degli obblighi di comunicazione, per mancata certificazione dei crediti sulla piattaforma e per i ritardi nei tempi di pagamento, prevedendo sanzioni analoghe per le violazioni commesse in relazione agli adempimenti connessi all'infrastruttura digitale Siope Plus;
4) ad adottare iniziative per rendere operativo e strutturale, con riferimento ai debiti commerciali della pubblica amministrazione, il meccanismo di compensazione tra partite di debito e credito, introdotto dall'articolo 12, comma 7-bis, del decreto-legge n. 145 del 2013;
5) ad adottare iniziative per escludere dal regime dei controlli sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, le imprese che aderiscono al regime dell'adempimento collaborativo (compliance) di cui all'articolo 3 e successivi del decreto legislativo 5 agosto 2015, n. 128, al fine di accelerare il pagamento dei debiti commerciali e favorire l'accesso delle imprese al suddetto regime;
6) ad adottare iniziative per modificare la normativa degli appalti nelle parti non conformi alla direttiva sui ritardi di pagamento, direttiva 2011/7/UE, dando corso al parere motivato emesso il 7 giugno 2018 dalla Commissione europea;
7) ad adottare iniziative per introdurre, tra gli obiettivi generali di valutazione positiva delle performance delle pubbliche amministrazioni, da adottare su base triennale con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell'articolo 5 del decreto legislativo n. 150 del 2009, specifici indicatori che misurino i tempi di pagamento dell'amministrazione alle imprese fornitrici e il tempo medio di conclusione dei procedimenti amministrativi.
(1-00013) «Baldelli, Gelmini, Occhiuto, Bagnasco, Battilocchio, Biancofiore, Bignami, Cassinelli, Cattaneo, D'Attis, Della Frera, Fasano, Fatuzzo, Fitzgerald Nissoli, Gagliardi, Labriola, Mandelli, Marin, Martino, Mulè, Musella, Nevi, Novelli, Palmieri, Pettarin, Pittalis, Porchietto, Rosso, Rotondi, Ruffino, Saccani Jotti, Sozzani, Zangrillo, Polidori, Fiorini, Barelli, Squeri, Carrara».
(12 luglio 2018)
