Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento giustizia
Titolo: Piano straordinario contro le mafie - A.C. 3290-529-3478-A - Elementi per l'esame in Assemblea
Riferimenti:
AC N. 3290-A/XVI   AC N. 529-A/XVI
AC N. 3478-A/XVI     
Serie: Progetti di legge    Numero: 320    Progressivo: 2
Data: 26/05/2010
Descrittori:
CRIMINALITA' ORGANIZZATA   LEGGE DELEGA
MAFIA E CAMORRA     
Organi della Camera: II-Giustizia

26 maggio 2010

 

n. 320/2

 

Piano straordinario contro le mafie

A.C. 3290-529-3478-A

Elementi per l’esame in Assemblea

 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 3290-529-3478-A

Titolo

Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia

Iniziativa

Governo


Contenuto del disegno di legge

Il disegno di legge si inserisce in una politica più ampia di interventi contro la criminalità organizzata in attuazione della quale è stata da ultimo istituita l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati (decreto-legge n. 4/2010, convertito dalla legge n. 50 del 2010). La Commissione giustizia ha concluso l’esame in sede referente del provvedimento nella seduta del 26 maggio.

L’articolo 1, modificato nel corso dell’esame in Commissione, reca una delega al Governo, da esercitare nel termine di un anno, per l’emanazione di un codice della legislazione antimafia e delle misure di prevenzione. Il codice è diretto a realizzare un’esaustiva ricognizione delle norme antimafia di natura penale, processuale e amministrativa, la loro armonizzazione, nonché il coordinamento anche con la nuova disciplina dell’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati. I principi e criteri direttivi della delega sono riferiti specificamente alla complessa disciplina delle misure di prevenzione.

In proposito, il Comitato per la legislazione ha subordinato il suo parere favorevole all’esplicitazione dei principi e criteri direttivi relativamente al profilo della ricognizione, armonizzazione e coordinamento della normativa antimafia (anche alla luce di quanto affermato nella relazione illustrativa, in ordine al carattere non meramente compilativo del codice), atteso che i principi e criteri direttivi formulati al comma 3 riguardano esclusivamente le misure di prevenzione (cfr. seduta del 19 maggio).

Per la loro rilevanza o innovatività, si richiamano i seguenti principi e criteri direttivi: in relazione al procedimento applicativo della misura di prevenzione, la previsione del diritto del soggetto proposto ad essere audito in pubblica udienza; in relazione alla richiesta della confisca, la previsione di casi e modalità di sgombero degli immobili sequestrati e di termini certi per la perdita di efficacia del sequestro; l’introduzione dell’istituto della revocazione della confisca definitiva (in particolare, nei casi di difetto genetico dei presupposti) e, a seguito della medesima revocazione, la previsione della restituzione anche “per equivalente” dei beni confiscati, quando i medesimi sono stati assegnati per finalità istituzionali e la restituzione possa pregiudicare l’interesse pubblico; l’introduzione di una disciplina del rapporto tra sequestro penale e quello di prevenzione antimafia; una compiuta disciplina volta a tutelare adeguatamente i terzi di buona fede che vantino un diritto di proprietà, diritti reali o personali di godimento sui beni oggetto della misura nonché i titolari di diritti di credito; una disciplina dei rapporti tra procedimento di prevenzione e procedure concorsuali a fini di garanzia dei creditori; l’introduzione di una specifica disciplina del regime fiscale dei beni sequestrati. Sullo schema di decreto legislativo attuativo della delega le Commissioni parlamentari dovranno esprimere il parere nel termine di 45 giorni dalla trasmissione.

La Commissione ha aumentato da 30 a 45 giorni il termine per l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari; il Comitato per la legislazione in una specifica osservazione contenuta nel sopra richiamato parere aveva segnalato la necessità di valutare la congruità del termine originario di 30 giorni, anche in considerazione dell’ampiezza e del contenuto innovativo del codice.

L’articolo 2, modificato in Commissione,reca una norma di delega al Governo per la modifica e l’integrazione della disciplina delle certificazioni antimafia, anch’essa da esercitare nel termine di un anno, che mira: all’aggiornamento e alla semplificazione delle procedure di rilascio della documentazione antimafia, anche mediante la revisione dei casi in cui essa non è richiesta e dei limiti di valore degli appalti oltre i quali le P.A. devono richiedere informazioni al prefetto; all’aggiornamento degli effetti interdittivi derivanti dall’accertamento di cause di decadenza o di elementi di infiltrazione mafiosa dopo la stipula del contratto; all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione, anche attraverso l’istituzione di un’unica banca-dati nazionale della documentazione antimafia; al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività d’impresa, che si realizza anche attraverso l’individuazione, con decreto interministeriale, delle tipologie di attività d’impresa a maggior rischio d’infiltrazione mafiosa per le quali la documentazione antimafia è sempre obbligatoria e la previsione di un obbligo per i comuni, nei 5 anni successivi allo scioglimento per infiltrazione mafiosa, di acquisire l’informazione antimafia, nonché della facoltà per i medesimi enti locali (e per gli organi eletti in seguito allo scioglimento) di deliberare per un periodo determinato di avvalersi della Stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedura di evidenza pubblica di competenza dei medesimi enti. Anche sullo schema di decreto legislativo attuativo di tale delega le Commissioni parlamentari dovranno esprimere il parere nel termine di 45 giorni dalla trasmissioni.

L’articolo 3, anch’esso modificato in Commissione, introduce norme volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari nelle procedure relative a lavori, servizi e forniture pubbliche, applicabili anche ai concessionari di finanziamenti pubblici comunitari ed europei per la gestione dei relativi flussi finanziari.Si prevede in particolare che i contraenti debbano utilizzare – salvo eccezioni specificamente indicate – conti correnti dedicati alle pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, e di effettuare i pagamenti con modalità tracciabili (bonifico bancario o postale). La tracciabilità dei flussi finanziari è altresì tutelata mediante l’obbligo di indicare il Codice unico di progetto – CUP, assegnato a ciascun investimento pubblico sottostante alle commesse pubbliche, al momento del pagamento relativo a ciascuna transazione effettuata in seno ai relativi interventi.

La Commissione ha introdotto i nuovi articoli 4 e 5, volti rispettivamente a rendere facilmente individuabile la proprietà degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali per l’attività dei cantieri ed a favorire l’identificazione degli addetti nei cantieri.

L’articolo 6, modificato in Commissione, prevede sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione degli obblighi in materia di tracciabilità dei flussi finanziari introdotti dal precedente articolo 3.

L’articolo 7, anch’esso modificato in Commissione,  novella alcune disposizioni della legge n. 646 del 1982 (articoli 25, 30 e 31) in materia di accertamenti fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati. Le novelle in particolare ampliano la platea dei soggetti sottoposti alle verifiche e tenuti all’obbligo di comunicare le variazioni nell’entità e nella composizione del patrimonio concernenti elementi di valore superiori ad una determinata soglia e intervengono in senso estensivo sull’ambito e sulle finalità degli accertamenti, prevedendo che essi riguardino la verifica, oltre che della posizione fiscale, anche della posizione economica e patrimoniale del soggetto e abbiano la finalità dell’accertamento di illeciti valutari e societarie comunque in materia economica e finanziaria.

L’articolo 8, non modificato in Commissione, interviene in materia di “operazioni sottocopertura”, con la finalità, da un lato, di ampliarne l’ambito operativo, dall’altro di delineare una disciplina unitaria e superare le normative di settore in materia, che vengono conseguentemente abrogate o modificate. La disciplina quadro in materia, delineata dall’articolo 9 della legge 146 del 2006 (che prevede la non punibilità degli ufficiali di polizia giudiziaria in relazione alla commissione di illeciti penali nel corso di tali operazioni), viene in particolare estesa alle indagini per i reati di estorsione (art. 629 c.p.), usura (art. 644 c.p.), sequestro di persona a scopo di estorsione (art. 630 c.p.), favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, anche nelle ipotesi non aggravate, attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, reati in materia di stupefacenti e sostanze psicotrope di cui al TU stupefacenti (in tale ultimo caso si prevede un coinvolgimento della Direzione centrale per i servizi antidroga che può anche direttamente disporre le operazioni sottocopertura). Tra le novità più significative si richiamano l’estensione della causa di non punibilità alle interposte persone (delle quali possono avvalersi gli ufficiali di polizia giudiziaria) e l’ampliamento della fattispecie di reato di rivelazione o divulgazione indebita dei nomi del personale di polizia giudiziaria impegnati in operazioni sottocopertura (che può trovare applicazione anche al di fuori dei ristretti limiti temporali attualmente previsti relativi allo svolgimento delle suddette operazioni di polizia). Il medesimo articolo 6 novella il codice di procedura penale (art. 497) e le relative disposizioni di attuazione (artt. 115 e 147-bis) con la finalità di garantire l’anonimato dei soggetti impegnati in attività sottocopertura; si prevede, in particolare, che tali soggetti, chiamati a testimoniare nei relativi processi penali, indichino le stesse generalità di copertura e si estende ai medesimi l’applicazione dell’esame dibattimentale a distanza, previsto per i collaboratori di giustizia. 

L’articolo 9, modificato in Commissione, inasprisce il regime sanzionatorio per il reato di Turbata libertà degli incanti attraverso una novella all’articolo 353, primo comma, c.p.

Rispetto al testo originario del disegno di legge la Commissione ha ulteriormente innalzato il limite massimo di pena (da quattro a cinque anni), approvando tre emendamenti identici (uno dei quali del relatore) dei quali il Governo aveva chiesto il ritiro.

L’articolo 10, aggiunto dalla Commissione, introduce il reato di Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, che ricorre nella condotta di chi, con violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della P.A.

L’articolo 11, non modificato in Commissione, al comma 1, novellando l’articolo 51, comma 3-bis, c.p.p, integra con il reato di Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti(art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006) la lista dei procedimenti per i reati di grave allarme sociale rispetto ai quali le funzioni di P.M. sono attribuite all'ufficio del P.M. presso il tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente e la cui trattazione rientra nelle funzioni della Direzione distrettuale antimafia.

Il comma 2, attraverso la novella dell’art. 147-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del c.p.p., prevede l’esame dibattimentale a distanza per i collaboratori di giustizia ammessi al programma provvisorio di protezione o a speciali misure di protezione.

L’articolo 12, non modificato in Commissione,  demanda a specifici protocolli d’intesa tra Ministro dell’interno, Ministro della giustizia e Procuratore nazionale antimafia, la costituzione di coordinamentiinterforze provinciali presso le direzioni distrettuali antimafia e la definizione delle procedure e delle modalità operative per favorire lo scambio informativo e razionalizzare l’azione investigativa per l‘applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale.

L’articolo 13,non modificato in Commissione,prevede l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante (Sua) al fine di garantire trasparenza, regolarità ed economicità nella gestione degli appalti pubblici di lavori e servizi e prevenire, in tal modo, le infiltrazioni di natura malavitosa.

L’articolo 14,non modificato in Commissione, modifica il decreto-legge n. 8 del 1991, in particolare in materia di collaboratori di giustizia e di testimoni di giustizia. Il comma 1 interviene sui ricorsi giurisdizionali avverso i provvedimenti della Commissione centrale di modifica o revoca delle speciali misure di protezione dei collaboratori di giustizia. La novella conferma la sospensione dell’esecuzione del provvedimento nel termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale, ma ne limita l’operatività al periodo di pendenza della decisione relativa all’eventuale richiesta di sospensione ai sensi degli articoli 21 della legge TAR e 36 del R.D. n. 642 del 1907, piuttosto che, come nel testo attuale, nel periodo di pendenza del ricorso. Il comma 2 interviene in materia di elargizioni a titolo di mancato guadagno a favore dei testimoni di giustizia, prevedendo l’estensione dell’applicazione dell’articolo 13 della legge n. 44 del 1999 (che reca modalità e termini per la presentazione della domanda per la concessione dell’elargizione a favore delle vittime di richieste estorsive) e la surroga del Dipartimento della pubblica sicurezza nei diritti verso i responsabili dei danni.

L’articolo 15,non modificato in Commissione, interviene sulla composizione del Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata, in particolare inserendo nel medesimo organismo il direttore della DIA.

L’articolo 16 reca infine la clausola di invarianza finanziaria.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

Tra i temi emersi nel dibattito in Commissione, anche a seguito delle questioni evidenziate nel corso di alcune audizioni, si segnalano le seguenti:

§         l’opportunità di esplicitare i principi e criteri direttivi della delega per l’adozione del Codice delle leggi antimafia.

Il Governo, preso atto di tali indicazioni nonché del sopra richiamato parere del Comitato per la legislazione, si è impegnato ad un approfondimento della questione.

§         In materia di misure di prevenzione, l’opportunità di un coordinamento del criterio della delega relativo ai limiti alle confische da eseguire all’estero con le decisioni quadro comunitarie in materia.

La necessità del coordinamento è stata posta anche in una specifica condizione non recepita contenuta nel parere reso dalla XIV Commissione il 25 maggio, nonché in un’osservazione posta dal Comitato per la legislazione.

§         In materia di certificazioni antimafia, l’ulteriore potenziamento dell’istituenda banca dati nazionale (con possibilità di accedere alla medesima anche da parte del Procuratore nazionale antimafia e della DNA).

§         La previsione di sanzioni anche di natura penale per la violazione dell’obbligo introdotto a carico dei legali rappresentanti degli organismi societari di comunicare tempestivamente alla prefettura che ha rilasciato l’informazione antimafia la modificazione dell’assetto societario e gestionale delle imprese.

Su un emendamento che esplicitava tali sanzioni, respinto dalla Commissione, il Governo si era rimesso alla Commissione.

§         in relazione alla tracciabilità finanziaria degli appalti pubblici, l’opportunità di mantenere la previsione di conti correnti dedicati nei quali registrare le relative operazioni, ritenuta penalizzante per le piccole imprese.

Su tale profilo, il Governo si è riservato un approfondimento per l’Assemblea. La Commissione finanze, nel parere del 25 maggio, in una specifica osservazione ha invitato la Commissione di merito a valutare l’opportunità di introdurre un tetto oltre il quale si applica tale obbligo al fine di evitare eccessivi appesantimenti burocratici in danno delle piccole e medie imprese per i contratti di minore entità. Anche la Commissione bilancio ha formulato un’osservazione in tal senso.

§         l’ulteriore inasprimento del trattamento sanzionatorio per il reato di turbata libertà degli incanti e l’introduzione di una nuova fattispecie di reato (Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente) volta a colpire condotte che intervengono già nella fase della determinazione del contenuto del bando, con la finalità di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della P.A.

La Commissione ha inoltre discusso e respinto un articolo aggiuntivo presentato dall’opposizione che prevedeva un’ulteriore delega al Governo per l’adozione di una disciplina in materia di incandidabilità alle elezioni nazionali, regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e di decadenza dal mandato per soggetti condannati per reati di tipo mafioso e per taluni delitti del pubblico ufficiale nei confronti della P.A.

Attività istruttoria in sede consultiva

Il disegno di legge era assegnato per il parere alle Commissioni Affari Costituzionali, Affari esteri, Bilancio, Attività produttive, Affari sociali, Politiche dell'Unione europea e alla Commissione parlamentare per le questioni regionali; era previsto inoltre il parere rinforzato (ex articolo 73, comma 1-bis, del regolamento) delle Commissioni Finanze ed Ambiente. Tutte le Commissioni, riunitesi il 25 maggio, hanno espresso parere favorevole.

La V Commissione ha subordinato tale parere ad alcune condizioni volte a precisare la non onerosità per la finanza pubblica di talune disposizioni recate dal disegno di legge e a prevedere il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari sul Codice della legislazione antimafia. Tali condizioni non sono state recepite direttamente dalla Commissione di merito ma saranno oggetto di esame in Assemblea.

La XIV Commissione ha posto la sopra illustrata condizione, non recepita, relativa al coordinamento del criterio della delega relativo ai limiti alle confische da eseguire all’estero con le decisioni quadro comunitarie in materia.

La Commissione finanze e la Commissione ambiente hanno invece formulato alcune osservazioni, anch’esse non recepite (anche se su alcune questioni è emersa la necessità di un approfondimento in Assemblea). In particolare, in materia di tracciabilità dei flussi finanziari relativi ad appalti pubblici, la Commissione finanze¸ oltre all’osservazione sopra richiamata relativa ai conti correnti dedicati alle pubbliche commesse, ha invitato la Commissione di merito a valutare l’opportunità di differenziare - in funzione dell’importo complessivo del contratto - il limite dei 500 euro al di sotto del quale, in base all’articolo 3, comma 3, le spese giornaliere possono essere effettuate con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale. La medesima Commissione ha inoltre osservato che dovrebbe valutarsi la congruità della multa prevista per il nuovo reato di turbata libertà di scelta del contraente, in rapporto alla pena detentiva prevista.

Le tre osservazioni formulate dalla Commissione ambiente riguardano: l’istituenda banca dati della documentazione antimafia (l’osservazione è relativa all’opportunità di esplicitare nell’articolo 2, comma 1, lett. d), il riferimento ai codici di progetto relativi ai servizi pubblici oltre che ai lavori e forniture pubblici); l’opportunità di un aggiornamento periodico del regolamento recante l’individuazione delle diverse tipologie di attività suscettibili di infiltrazione mafiosa nell’attività d’impresa (art. 2, comma 1, lett. f); più in generale, l’opportunità di rivisitare l’attuale sistema di qualificazione per la dimostrazione dei requisiti delle imprese nell’affidamento degli appalti pubblici e di individuare criteri di qualificazione che possano costituire strumenti di verifica delle capacità tecnico-organizzative e dell’affidabilità degli operatori.

Il Comitato per la legislazione, infine, ha espresso sul testo originario del disegno di legge parere favorevole con la sopra richiamata condizione, non recepita, relativa all’esplicitazione dei principi e criteri direttivi della delega per l’adozione del Codice delle leggi antimafia e sei osservazioni. È stata recepita invece l’osservazione relativa all’aumento del termine per l’espressione del parere parlamentare sul Codice delle leggi antimafia (su cui sopra) e risulta superata l’osservazione relativa al criterio della delega in materia di misure di prevenzione avente ad oggetto il compito dell’amministratore giudiziario di coadiuvare il tribunale nel procedimento di tutela dei diritti dei terzi (la relativa disposizione è stata soppressa in Commissione). Il Comitato per la legislazione, con ulteriori osservazioni non recepite, aveva espresso la necessità di verificare l'esigenza di differenziare il termine di scadenza delle due deleghe di cui agli articoli 1 e 2; aveva posto la questione sopra richiamata della compatibilità dell’articolo 1, comma 3, con le decisioni quadro comunitarie in materia di confisca; con riferimento alla delega in materia di documentazione antimafia, aveva espresso la necessità di verificare la possibilità di autorizzare l'Esecutivo ad utilizzare anche strumenti normativi di rango secondario a carattere delegificatorio (atteso che la disciplina quadro della materia è contenuta nel regolamento per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia); infine, all'articolo 1, comma 3, aveva segnalato l’opportunità di inserire  un riferimento alla confisca anche nell'alinea della lettera e) di tale comma, posto che i criteri direttivi enunciati nella medesima lettera si riferiscono, oltre che al sequestro, anche alla confisca.


 

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File: GI0370b.doc