Camera dei deputati

La controversia da cui ha origine la questione pregiudiale deriva da un'ispezione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), all'esito della quale l'istituto  ha ritenuto che 219 dipendenti della Ryanair, assegnati all'aeroporto di Orio al Serio presso Bergamo (Italia), esercitassero un'attività di lavoro dipendente sul territorio italiano e che, in applicazione del diritto italiano e del regolamento n. 1408/71, dovessero essere assicurati presso l'INPS per il periodo compreso tra il giugno 2006 e il febbraio 2010.

L'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) ha ritenuto altresì che, in forza del diritto italiano, gli stessi dipendenti dovessero essere assicurati presso l'INAIL, per il periodo compreso tra il 25 gennaio 2008 e il 25 gennaio 2013, per i rischi connessi al lavoro non aereo in quanto impiegati, secondo detto istituto, presso la base di servizio della Ryanair situata nell'aeroporto di Orio al Serio.

L'INPS e l'INAIL hanno chiesto pertanto alla Ryanair il pagamento dei contributi previdenziali e dei premi assicurativi relativi a tali periodi, circostanza che quest'ultima ha contestato dinanzi ai giudici italiani. Il giudice italiano d'appello ha esaminato i certificati E101 rilasciati dall'istituzione irlandese competente, attestanti che la legislazione previdenziale irlandese era applicabile ai dipendenti ivi indicati.

Questi certificati, tuttavia, non coprivano tutti i 219 dipendenti della Ryanair assegnati all'aeroporto di Orio al Serio per tutti i periodi interessati. Esso ne ha concluso che, per quanto riguarda i dipendenti per i quali non era accertata l'esistenza di un certificato E101, occorreva determinare la legislazione previdenziale applicabile. Poiché detto giudice ha ritenuto che la legislazione previdenziale italiana non fosse applicabile, l'INPS e l'INAIL hanno proposto ricorso in cassazione dinanzi alla Corte suprema di cassazione (Italia).

La Corte suprema di cassazione italiana ha quindi chiesto alla  Corte di giustizia dell'UE di accertare quale sia, conformemente alle disposizioni pertinenti del regolamento n. 1408/71 e del regolamento n. 883/2004, la normativa previdenziale applicabile al personale di volo di una compagnia aerea (stabilita in uno Stato membro) che non è coperto da certificati E101 e che lavora per un periodo di 45 minuti al giorno in un locale destinato ad accogliere l'equipaggio, denominato «crew room», di cui detta compagnia aerea dispone nel territorio di un altro Stato membro nel quale detto personale di volo risiede e che, per il resto del tempo lavorativo, si trova a bordo degli aeromobili di questa compagnia aerea. 

La Corte di giustizia dell'UE ricorda il principio secondo il quale una persona che fa parte del personale navigante di una compagnia aerea che effettua voli internazionali e che dipende da una succursale o da una rappresentanza permanente della compagnia in questione, nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale essa ha la propria sede, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio tale succursale o detta rappresentanza permanente si trova.

La Corte ritiene altresì che il locale destinato ad accogliere l'equipaggio della Ryanair («crew room»), situato presso l'aeroporto d'Orio al Serio, costituisca una succursale o una rappresentanza permanente in cui i dipendenti della Ryanair assegnati all'aeroporto d'Orio al Serio non coperti dai certificati E101 erano occupati durante i periodi considerati, di modo che questi ultimi sono soggetti, in forza del regolamento n. 1408/71, alla legislazione previdenziale italiana. 

La Corte ricorda, inoltre, il principio secondo il quale la persona che di norma esercita un'attività subordinata in due o più Stati membri è soggetta alla legislazione dello Stato membro di residenza, qualora essa eserciti una parte sostanziale della sua attività in tale Stato membro.

Di conseguenza, la Corte ritiene  che il locale destinato ad accogliere l'equipaggio della Ryanair di stanza presso l'aeroporto d'Orio al Serio costituisca una base di servizio, di modo che i dipendenti della Ryanair non coperti dai certificati E101 ivi assegnati sono soggetti, in forza del regolamento n. 883/2004, alla legislazione previdenziale italiana.

In conclusione, la Corte dichiara che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, la legislazione previdenziale applicabile durante i periodi in questione ai dipendenti della Ryanair assegnati all'aeroporto d'Orio al Serio non coperti da certificati E101 è quella italiana.

La Corte ha stabilito che la direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa o a una prassi nazionale in forza della quale l'esecuzione di un appalto pubblico, aggiudicato inizialmente, senza gara, ad un ente «in house», sul quale l'amministrazione aggiudicatrice esercitava, congiuntamente, un controllo analogo a quello che esercita sui propri servizi, sia proseguita automaticamente dall'operatore economico che ha acquisito detto ente, al termine di una procedura di gara, qualora detta amministrazione aggiudicatrice non disponga di un simile controllo su tale operatore e non detenga alcuna partecipazione nel suo capitale.

La Corte ha statuito che la Repubblica italiana, non avendo provveduto affinché non fosse superato, in modo sistematico e continuato, il valore limite annuale fissato per il biossido di azoto (NO2),

– a partire dall'anno 2010 fino al 2018 incluso, nelle zone IT0118 (agglomerato di Torino); IT0306 (agglomerato di Milano); IT0307 (agglomerato di Bergamo); IT0308 (agglomerato di Brescia); IT0711 (Comune di Genova); IT0906 (agglomerato di Firenze) e IT1215 (agglomerato di Roma);

– a partire dall'anno 2010 fino al 2017 incluso, nella zona IT0309 (zona A – pianura ad elevata urbanizzazione);

– a partire dall'anno 2010 fino al 2012 e a partire dall'anno 2014 fino al 2018 incluso, nella zona IT1912 (agglomerato di Catania), nonché

– a partire dall'anno 2010 fino al 2012 e a partire dall'anno 2014 fino al 2017 incluso, nella zona IT1914 (zone industriali),

è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato disposto dell'articolo 13, paragrafo 1, e dell'allegato XI della direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa, e, non avendo adottato, a partire dall'11 giugno 2010, misure appropriate per garantire il rispetto del valore limite annuale fissato per il NO2 in tutte le suddette zone e, in particolare, non avendo provveduto affinché i piani per la qualità dell'aria prevedessero misure appropriate affinché il periodo di superamento di detto valore limite fosse il più breve possibile, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'articolo 23, paragrafo 1, di tale direttiva, letto da solo e in combinato disposto con l'allegato XV, punto A, di quest'ultima.

La Corte ha altesì condannato la Repubblica italiana alle spese.

La sentenza verte sull'interpretazione della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, in materia di appalti pubblici, alla luce del principio generale di proporzionalità. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata proposta dal Consiglio di Stato alla CGUE nell'ambito di una controversia tra, da un lato, la Rad Service Srl Unipersonale, la Cosmo Ambiente Srl e la Cosmo Scavi Srl, riunite in seno al raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) Rad Service (in prosieguo: l'«RTI Rad Service») e, dall'altro, la Del Debbio SpA, il Gruppo Sei Srl, la Ciclat Val di Cecina Soc. Coop. (in prosieguo: l'«RTI Del Debbio») nonché il raggruppamento temporaneo di imprese costituito dalla DAF Costruzioni Stradali Srl, la GARC SpA e l'Edil Moter Srl (in prosieguo: l'«RTI Daf»), in merito alla decisione dell'Azienda Unità Sanitaria Locale Toscana Centro (Italia) di escludere l'RTI Del Debbio da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di lavori.

L'esclusione dell'RTI Del Debbio è stata motivata dalla presentazione di una dichiarazione dell'impresa ausiliaria che non menzionava un patteggiamento, vale a dire una sentenza di applicazione della pena su richiesta congiunta delle parti, pronunciata nei confronti del titolare e rappresentante legale dell'impresa il 14 giugno 2013 e passata in giudicato l'11 settembre 2013. Il giudice del Lussemburgo ricorda che, in diritto italiano, il patteggiamento sarebbe espressamente equiparato, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, ad una sentenza di condanna relativa al reato di lesioni colpose, commesso in violazione delle norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro. L'amministrazione aggiudicatrice ha pertanto ritenuto che l'impresa ausiliaria avesse fornito una dichiarazione falsa e non veritiera alla domanda contenuta nel DGUE, diretta a stabilire se essa si fosse resa responsabile di gravi illeciti professionali, di cui all'articolo 80, comma 5, lettera c), del Codice dei contratti pubblici. Di conseguenza, l'amministrazione aggiudicatrice ha ritenuto che l'RTI Del Debbio dovesse essere automaticamente escluso dalla procedura, ai sensi dell'articolo 80, comma 5, lettera f-bis), e dell'articolo 89, comma 1, del medesimo Codice. Dopo che il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Italia) ha annullato, tramite due sentenze, l'esclusione dell'RTI Del Debbio e dell'RTI Daf, l'RTI RAD Service ha impugnato tali sentenze dinanzi al giudice del rinvio, ossia il Consiglio di Stato (Italia).

In tale contesto, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l'articolo 63 della direttiva 2014/24, in combinato disposto con l'articolo 57, paragrafo 4, lettera h), e paragrafo 6, di tale direttiva e alla luce del principio di proporzionalità, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale l'amministrazione aggiudicatrice deve automaticamente escludere un offerente da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico qualora un'impresa ausiliaria, sulla cui capacità esso intende fare affidamento, abbia reso una dichiarazione non veritiera quanto all'esistenza di condanne penali passate in giudicato, senza poter imporre o, quantomeno, senza poter permettere, in siffatta ipotesi, a tale offerente di sostituire detto soggetto, contrariamente a quanto previsto nelle altre ipotesi in cui i soggetti sulle cui capacità si affida l'offerente non soddisfano un criterio pertinente di selezione o nei confronti dei quali sussistono motivi di esclusione obbligatori.

Secondo la Corte, anzitutto, ai sensi dell'articolo 63, paragrafo 1, secondo comma, terza frase, della direttiva 2014/24, l'amministrazione aggiudicatrice può imporre o essere obbligata dallo Stato membro cui appartiene a imporre che l'operatore economico interessato sostituisca il soggetto sulla cui capacità esso intende fare affidamento, ma nei confronti del quale sussistono motivi di esclusione non obbligatori. Dalla formulazione di quest'ultima frase emerge quindi che, sebbene gli Stati membri possano prevedere che, in un'ipotesi del genere, l'amministrazione aggiudicatrice sia tenuta ad imporre una siffatta sostituzione a tale operatore economico, essi non possono, per contro, privare detta amministrazione aggiudicatrice della facoltà di esigere, di propria iniziativa, una siffatta sostituzione. Gli Stati membri dispongono infatti solo della possibilità di sostituire tale facoltà con un obbligo, per l'amministrazione aggiudicatrice, di procedere a una siffatta sostituzione. La Corte ritiene che una tale interpretazione contribuisce a garantire il rispetto del principio di proporzionalità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, in forza del quale le norme stabilite dagli Stati membri o dalle amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito dell'attuazione delle disposizioni di detta direttiva non devono andare oltre quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi previsti da quest'ultima.

La Corte aggiunge che conformemente all'articolo 57, paragrafo 6, quarto comma, della direttiva 2014/24, un operatore economico escluso con sentenza definitiva dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti o di attribuzione di concessioni non è certamente autorizzato, nel corso del periodo di esclusione fissato da tale sentenza negli Stati membri in cui la sentenza produce i suoi effetti, ad avvalersi delle misure correttive da esso adottate a seguito di tale sentenza e, di conseguenza, a evitare l'esclusione se tali prove sono giudicate sufficienti; tuttavia, quando una sentenza definitiva esclude dalla partecipazione a procedure di aggiudicazione di appalti o di attribuzione di concessioni un soggetto sulle cui capacità l'offerente intende fare affidamento, l'offerente deve poter, in tal caso, essere autorizzato dall'amministrazione aggiudicatrice a procedere alla sostituzione di tale soggetto.

Infine la Corte rammenta il considerando 101 della direttiva citata, ai sensi del quale, nell'applicare motivi di esclusione facoltativi, le amministrazioni aggiudicatrici devono prestare particolare attenzione al principio di proporzionalità; tale attenzione deve essere ancora più elevata qualora l'esclusione prevista dalla normativa nazionale colpisca l'offerente non per una violazione ad esso imputabile, bensì per una violazione commessa da un soggetto sulle cui capacità egli intende fare affidamento e nei confronti del quale non dispone di alcun potere di controllo.

La Corte precisa che, nel caso di specie, se il giudice del rinvio confermasse l'affermazione dell'RTI Del Debbio secondo cui la condanna penale del dirigente dell'impresa ausiliaria sulle cui capacità esso aveva inteso fare affidamento non figurava nell'estratto del casellario giudiziale consultabile dai soggetti privati, cosicché la normativa italiana non consentiva all'RTI Del Debbio di venire a conoscenza di tale condanna, non gli si potrebbe addebitare una mancanza di diligenza; di conseguenza, in tali circostanze, sarebbe contrario al principio di proporzionalità, enunciato all'articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, impedire la sostituzione del soggetto interessato da una causa di esclusione.

In definitiva la Corte ha risposto alla questione sollevata dichiarando che l'articolo 63 della direttiva 2014/24, in combinato disposto con l'articolo 57, paragrafo 4, lettera h), di tale direttiva e alla luce del principio di proporzionalità, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale l'amministrazione aggiudicatrice deve automaticamente escludere un offerente da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico qualora un'impresa ausiliaria, sulle cui capacità esso intende fare affidamento, abbia reso una dichiarazione non veritiera quanto all'esistenza di condanne penali passate in giudicato, senza poter imporre o quantomeno permettere, in siffatta ipotesi, a tale offerente di sostituire detto soggetto.

La domanda di pronuncia pregiudiziale, che verte sull'interpretazione degli articoli 107 e 108 del TFUE, è stata presentata con ordinanza dalla Corte suprema di cassazione italiana il 14 novembre 2018 nell'ambito della controversia tra l'Azienda provinciale sanitaria di Catania e l'Assessorato della Salute della Regione Siciliana in merito a una domanda di condanna della prima al pagamento di un'indennità a favore di un allevatore costretto ad abbattere animali affetti da malattie infettive.

L'allevatore aveva presentato dinanzi al Tribunale di Catania una domanda diretta ad ottenere la condanna dell'Azienda provinciale sanitaria a versargli una somma (11.930,08 euro) a titolo di indennità, come previsto dall'articolo 1 della legge regionale n.12/1989. Tale indennità è finanziata dall'articolo 25, comma 16, della legge regionale n.19/2005, a favore degli operatori del settore zootecnico costretti ad abbattere bestiame affetto da malattie infettive.

Il Tribunale di Catania ha accolto tale domanda con decreto ingiuntivo n. 81/08. L'azienda sanitaria ne ha quindi chiesto e ottenuto l'annullamento.

Successivamente l'allevatore ha presentato ulteriore ricorso, a seguito del quale la Corte d'appello di Catania ha riformato la sentenza di annullamento respingendo l'argomento dell'Azienda sanitaria secondo cui la misura prevista dalla legge regionale costituiva un aiuto di Stato a cui non poteva essere data esecuzione fino a quando la Commissione non l'avesse dichiarato compatibile con il mercato interno. La Corte d'appello di Catania rilevava che la Commissione europea aveva autorizzato (con decisione C(2002)4786 dell'11 dicembre 2002)  le disposizioni delle leggi regionali che, fino al 1997, avevano finanziato l'indennità di cui al procedimento principale  in quanto misura di aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, ovvero l'articolo 11 della legge regionale n. 40/1997 e l'articolo 7 della legge regionale n. 22/1999. La Corte d'appello di Catania considerava che l'accertamento di compatibilità con il mercato interno delle misure del 1997 e del 1999, effettuato dalla Commissione nella decisione del 2002, si estendeva alla misura del 2005, che finanziava tale indennità.