Onorevoli Colleghi! - 1. Premessa.

      La riforma delle strutture pubbliche sociali operanti nel settore della navigazione marittima è un'esigenza avvertita da tempo da tutti i soggetti del comparto produttivo.
      La specificità del settore, infatti, difficilmente eludibile per motivi strutturali al settore stesso, è stata accompagnata nel tempo da una frammentazione delle competenze e dalla molteplicità delle strutture pubbliche che intervengono nell'azione amministrativa.
      Tutto ciò ha reso e rende estremamente difficoltoso il governo unitario di tale assetto organizzativo. La situazione, specie alla luce degli ultimi interventi legislativi in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, che richiedono indirizzi unitari e azioni rapide e incisive, pone in evidenza l'insufficienza dell'attuale modello organizzativo basato sulla molteplicità degli attori.
      La presente proposta di legge mira a superare tale assetto attraverso l'istituzione di un ente nel quale far confluire una parte degli apparati pubblici oggi operanti nel settore, semplificando lo scenario con l'obiettivo strategico di creare il nucleo principale intorno al quale far affluire nel tempo le altre competenze pubbliche che permangono presso le restanti organizzazioni amministrative non interessate da questo primo intervento normativo di riorganizzazione. Il perseguimento di tale obiettivo, inoltre, fa conseguire contemporaneamente dei risparmi di spesa, con un parallelo innalzamento qualitativo del livello dei servizi resi all'utenza.

 

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      In tale contesto appare di tutta evidenza per il settore della navigazione l'insufficienza di proposte alternative tendenti a far confluire in un soggetto pubblico non specialistico competenze, esperienze, problematiche e domande di servizi che, per la loro specificità, non possono essere uniformate a quelle del resto dei settori produttivi.
      La complessità del quadro organizzativo, in precedenza richiamata, deve, poi, essere attentamente valutata in relazione anche agli obiettivi di risparmio della spesa e di semplificazione della pubblica amministrazione, rispetto ai quali la proposta di unificare in un unico ente a vocazione generalista le esperienze specifiche del settore marittimo solleva maggiori perplessità.
      L'obiettivo della riduzione dei costi, infatti, è difficilmente raggiungibile attraverso il semplice accorpamento delle strutture esistenti, quando le entità da unificare hanno pochi punti comuni sui quali poter effettuare delle sinergie significative: l'Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA), ad esempio, ha scarsi terreni di interscambio con il restante mondo dell'organizzazione della previdenza pubblica. In questi casi, peraltro, l'esperienza insegna che, in presenza di realtà disomogenee, i processi di fusione sono sempre stati accompagnati da fenomeni di livellamento verso l'alto di tutti i fattori di spesa.
      Sotto il profilo organizzativo la semplificazione, poi, è solo apparente allorché si è in presenza di un ordinamento giuridico speciale. La confluenza, infatti, di una sola organizzazione, facente parte di un ordinamento, di settore, all'interno di strutture amministrative a vocazione generalista, lasciando inalterato il resto dell'assetto organizzativo e della normativa speciale di riferimento, crea, come primo risultato, problemi di conflitto tra l'ordinamento speciale e quello generale, a meno di non continuare a tenere completamente distinta la gestione connotata da forti elementi di caratterizzazione. Tale soluzione organizzativa, però, vanificherebbe quasi del tutto l'intento semplificativo e con esso quello dei risparmi di spesa.

2. Riforma del settore della navigazione.

      La riforma organizzativa proposta per il settore della navigazione, che nasce dall'esame delle problematiche illustrate, è quella dell'istituzione di un ente, l'Ente sociale italiano della navigazione (ESIN), risultante dell'accorpamento di diverse realtà pubbliche che attualmente operano nel settore marittimo e che condividono, oltre all'utenza, le fasi significative dei medesimi processi lavorativi (IPSEMA e servizi di assistenza sanitaria al personale navigante (SASN) del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali), nonché di quei soggetti (Centro internazionale radio medico - CIRM) non più in grado da soli di rispondere adeguatamente alle esigenze del settore.
      Tale operazione di semplificazione è accompagnata dalla ridefinizione delle competenze condivise con l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e con gli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera (USMAF).
      All'ESIN sono, pertanto, attribuite le competenze e le attività attualmente assegnate all'IPSEMA (assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali della gente di mare; erogazione delle prestazioni legate all'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e malattie professionali; indennità temporanea per inabilità al lavoro derivante da infortunio o da malattia professionale ovvero per inidoneità alla navigazione; indennizzi una tantum previsti dai contratti collettivi settoriali, erogabili in caso di morte del lavoratore per malattia, di inabilità permanente parziale o totale, di morte a seguito di infortunio e rischio in itinere; erogazione in regime di service delle indennità di maternità per il personale marittimo e aereo; erogazione in regime di service delle indennità di malattia, fondamentale e complementare, per il personale marittimo; competenza in materia

 

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di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro per il settore marittimo, con particolare riferimento alla formazione, all'informazione, al sostegno riabilitativo del lavoratore marittimo al fine del suo reinserimento nel mondo del lavoro, e al finanziamento, nei limiti delle risorse disponibili, di progetti di investimento e di formazione in materia di salute e sicurezza), ai SASN (prestazioni medico-generiche; prestazioni medico-specialistiche; prestazioni diagnostiche; prestazioni medico-legali al personale marittimo e aeronavigante: visite preventive di imbarco, visite biennali, visite psico-attitudinali al volo, visite per l'accertamento dell'idoneità al lavoro, prestazioni specialistiche e strumentali necessarie per l'espletamento delle funzioni mediche legali), all'USMAF (limitatamente ad alcune funzioni: funzioni medico-legali relative al lavoro marittimo, nonché alle verifiche delle condizioni di igiene, abitabilità e sicurezza a bordo delle navi), al CIRM (assistenza e consulenza sanitaria con sistemi di telecomunicazione) e all'INAIL (limitatamente alle competenze del lavoro in mare: piccola pesca, ai sensi della legge n. 250 del 1958; navigazione lagunare, lacuale e fluviale, acquacoltura e itticoltura; piloti, ormeggiatori e barcaioli; sommozzatori, palombari e operatori subacquei; lavoro a bordo delle piattaforme marittime) ed è vigilato dal Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
      La missione attribuita alla nuova struttura amministrativa, derivante dalla confluenza delle competenze e delle attività richiamate, supera quella settoriale oggi affidata alle singole realtà che in essa confluiscono, per assumere quella generale della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori addetti alla navigazione.
      Nel panorama organizzativo della pubblica amministrazione il nuovo ente costituisce, inoltre, un unicum in quanto, per la specialità dell'ordinamento in cui si inserisce, accorpando in sé tendenzialmente tutte le competenze in materia di welfare, offre un valore aggiunto in termini di governo efficace delle politiche di settore.
      L'ESIN, con una struttura articolata sul territorio, avrà una platea di circa 130.000/150.000 assistiti e di 25.000 imprese e si rivolgerà a un settore produttivo che da solo rappresenta circa il 4 per cento del prodotto interno lordo.
      La struttura disporrà, inoltre, di una dotazione di personale amministrativo di ruolo e di professionisti medici convenzionati (in Italia e all'estero) per le attività legate principalmente all'assistenza sanitaria.
      Gli uffici dell'ESIN, infine, in buona parte troveranno la loro sistemazione logistica in immobili di proprietà dell'IPSEMA.

3. Obiettivi della riforma.

      Gli obiettivi che la presente proposta di legge persegue, oltre alla strategia riorganizzativa ricordata, sono molteplici e possono essere schematicamente così illustrati:

          a) miglioramento dei servizi all'utenza, in termini di maggiori qualità e rapidità nella soddisfazione della domanda. L'accorpamento dei SASN e di parte delle competenze degli USMAF in capo all'ESIN, con la creazione di una nuova realtà amministrativa, ha molteplici effetti positivi. L'utenza marittima, anzitutto, dimezza, per effetto dell'accorpamento, i propri adempimenti burocratici nei confronti della pubblica amministrazione per l'ottenimento delle forme di assistenza sanitaria e di sostegno al reddito in caso di inidoneità o di inabilità al lavoro anche temporanea. Attualmente, infatti, è necessario sottoporsi agli accertamenti medico-legali presso il competente SASN e poi ai controlli presso l'IPSEMA, per l'erogazione delle prestazioni, con conseguenti oneri, anche economici, a carico degli assistiti e dei datori di lavoro. Inoltre, vengono semplificati i processi amministrativi, resi più semplici i controlli, eliminate le duplicazioni e, conseguentemente, liberate risorse per altre attività;

          b) risparmi di gestione. La realizzazione della riforma fa conseguire nel breve-medio

 

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periodo risparmi di spesa quantificabili in circa 15 milioni di euro annui. I fattori sui quali si interviene, per effetto dell'accorpamento, al fine di conseguire tali risparmi sono principalmente i seguenti:

          I) spese di funzionamento;

          II) eliminazione delle duplicazioni;

          III) valorizzazione del patrimonio immobiliare strumentale dell'IPSEMA, con conseguente eliminazione di buona parte degli oneri di locazione attualmente sostenuti dagli altri uffici oggetto di accorpamento;

          IV) riduzione della governance;

          V) risparmi legati all'attività di controllo diretto dell'attività medico-legale in materia di erogazione delle indennità di sostegno del reddito (malattia eccetera);

          VI) risparmi indotti sull'utenza marittima e aerea (lavoratori e datori di lavoro) in termini di adempimenti burocratici per effetto della riduzione degli apparati amministrativi;

          c) potenziamento delle attività in materia di prevenzione e di salute. L'IPSEMA, con l'articolo 9 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, è stato riconosciuto quale ente pubblico nazionale «con competenze in materia di salute e sicurezza sul lavoro» per la gente di mare.
      L'espletamento pieno di tale funzione, anche in relazione alle attese dell'utenza, presuppone però la disponibilità di risorse professionali specialistiche, attualmente carenti presso l'Istituto, ma che diventano in buona parte immediatamente disponibili dalla fusione degli enti e degli uffici in oggetto.
      Tale operazione, infatti, consente di valorizzare il ruolo delle professionalità, in particolare mediche, presenti nei vari uffici oggetto dell'accorpamento, potenziando le capacità di intervento in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
      L'accorpamento dell'IPSEMA, dei SASN e di parte delle competenze degli USMAF in un unico ente concentra, inoltre, tendenzialmente attorno a un solo soggetto, la gestione delle politiche in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, superando le difficoltà odierne legate alla necessità del coordinamento di più soggetti e che attualmente costituisce uno dei limiti dell'organizzazione amministrativa italiana;

          d) razionalizzazione delle competenze assicurative. La riorganizzazione del settore è accompagnata da una rivisitazione dell'attuale assetto delle competenze tra l'IPSEMA e l'INAIL al fine di evitare sovrapposizioni o conflitti di attribuzioni tra gli Istituti assicuratori, attribuendo al nuovo ente una competenza generale per le attività lavorative comunque svolte in mare.
      L'incoerenza dell'attuale riparto delle competenze è evidente, poi, soprattutto sotto il profilo del rischio assicurato. In presenza, infatti, di fattori di rischio similari, legati alle modalità di svolgimento dell'attività lavorativa, mal si comprende il diverso trattamento delle fattispecie affini, non solo dal punto di vista dei soggetti istituzionalmente competenti alla trattazione dei casi, ma anche sotto l'aspetto delle prestazioni erogate ai lavoratori.
      La situazione è evidente, ad esempio, per la cosiddetta «piccola pesca», la cui assimilazione all'agricoltura la fa rientrare tra le lavorazioni soggette all'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali gestita dall'INAIL, ma che presenta fattori di rischio riconducibili all'attività di pesca in genere, la cui competenza è invece attribuita all'IPSEMA. Le stesse considerazioni valgono per le altre categorie di soggetti assicurati indicati nella proposta di legge: addetti all'ormeggio, al trasporto lagunare, all'attività subacquea, alle piattaforme petrolifere eccetera.
      Si prevede una razionalizzazione del settore con la quale si dà certezza all'utenza nell'ambito dell'obiettivo generale di semplificazione del quadro organizzativo pubblico di riferimento.
      La platea dei soggetti interessati dall'intervento di razionalizzazione (circa 20.000 addetti) è marginale quantitativamente rispetto al resto dei lavoratori marittimi;

 

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          e) valorizzazione della specificità. Il settore della navigazione marittima è regolato da un complesso di norme specifiche, in Italia, a livello comunitario e internazionale, che ne fanno un ordinamento giuridico speciale. La specialità riguarda la regolazione dell'attività economica d'impresa, il rapporto di lavoro, il collocamento dei lavoratori marittimi, l'assistenza sanitaria e la tutela della salute, la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro e quella della navigazione, il regime previdenziale, le prestazioni di sostegno al reddito in caso di malattia eccetera. Ugualmente specifici sono i soggetti collettivi portatori degli interessi di categoria: Confederazione italiana armatori, Federazione nazionale imprese di pesca, Associazione italiana dell'armamento di linea, Associazione nazionale delle cooperative di pesca, organizzazioni sindacali di categoria dei lavoratori, enti bilaterali (Ebipesca) eccetera.
      La proposta di legge consente di valorizzare le specificità del settore, inserendosi nella tradizione secolare italiana che ha visto nascere le prime organizzazioni specifiche per la tutela del lavoro marittimo con le Repubbliche marinare e in tempi più recenti con le casse invalidi della Marina Mercantile contemporanee alla costituzione del Regno d'Italia.
      Un valore aggiunto, quest'ultimo, che le altre ipotesi di riorganizzazione degli enti previdenziali non sono in grado di garantire, con gli inevitabili risvolti negativi nei confronti dell'utenza.
      La valorizzazione, peraltro, della specificità del settore marittimo e della navigazione in genere si colloca in un contesto comunitario e internazionale contrassegnato, per i Paesi a vocazione marittima e non (Spagna, Grecia, Francia, Germania, eccetera), dalla presenza di strutture pubbliche sociali dedicate al lavoro marittimo. Allo stesso principio della valorizzazione della specificità, inoltre, si stanno ispirando le stesse istituzioni comunitarie (da ultimo l'istituzione dell'Agenzia europea per la sicurezza marittima a Lisbona - EMSA);

          f) problematiche occupazionali. Il settore produttivo dell'attività marittima vive da alcuni anni una situazione di estrema vivacità con risultati positivi sotto l'aspetto della crescita economica, anche se alquanto modesta è stata la ricaduta per l'occupazione dei lavoratori italiani o comunque assicurati in Italia. Gli equipaggi del naviglio italiano, specie se iscritto nel Registro internazionale, sono sempre più contrassegnati dalla presenza di lavoratori extracomunitari che, per la normativa di settore, rimangono estranei al sistema previdenziale e assicurativo italiano. La questione merita un approfondimento ai fini della verifica della tenuta nel lungo periodo dell'equilibrio economico-finanziario delle gestioni previdenziali del settore.
      Un equilibrio che troverebbe nell'istituzione di un ente specifico, attento alle dinamiche del settore, la garanzia più sicura della sua conservazione. In questo contesto si colloca la previsione, in una visione più moderna dell'agire degli apparati pubblici, di consentire al nuovo ente l'esplicazione anche in regime di libero mercato dell'attività assicurativa in materia di infortuni sul lavoro e di malattie professionali per quei soggetti per i quali non vige attualmente l'obbligatorietà dell'assicurazione presso l'ordinamento italiano;

          g) problematiche costituzionali. La proposta di legge risolve, infine, le problematiche di costituzionalità dell'assetto organizzativo finora adottato per i SASN inseriti nell'ambito dell'Amministrazione centrale dello Stato, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione.
      L'introduzione di un ente pubblico, con una missione interamente riconducibile alla tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, coerente al nuovo assetto ordinamentale voluto dal citato decreto legislativo n. 81 del 2008, che ha riconosciuto la specificità del settore marittimo attraverso l'IPSEMA, supera le problematiche costituzionali ricordate, dando una portata diversa all'attività di assistenza

 

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sanitaria finora erogata dai SASN. Problema, quest'ultimo difficilmente risolvibile in chiave diversa, in quanto il lavoratore marittimo non è iscritto, in ragione del luogo in cui presta la propria attività, a nessuna azienda sanitaria locale.

4. Illustrazione della proposta di legge.

      La proposta di legge si compone di quattordici articoli.
      Gli articoli 1 e 2 sono dedicati all'istituzione del nuovo ente denominato, in relazione alla missione affidatagli «Ente sociale italiano della navigazione» e alla contemporanea soppressione degli enti e degli uffici che in esso confluiscono: IPSEMA, SANS e CIRM. Le disposizioni regolano la successione dell'ESIN nelle funzioni, nei rapporti attivi e passivi e nei patrimoni degli enti disciolti, nonché stabiliscono la natura dell'Ente e l'Amministrazione dello Stato cui è affidata la vigilanza (Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali). L'articolo 1 individua, inoltre, le competenze degli USMAF che vengono trasferite da questi all'ESIN.
      Gli articoli 3 e 4 disegnano le competenze dell'ESIN.
      L'articolo 3, in particolare, oltre a disporre l'attribuzione integrale all'ESIN delle competenze degli enti e degli uffici soppressi e di quelle degli USMAF, limitatamente alle competenze medico-legali relative al lavoro marittimo e di verifica delle condizioni di igiene, abitabilità e sicurezza nei luoghi di lavoro, assegna ad esso l'erogazione delle prestazioni legate agli ammortizzatori sociali del settore, in regime di convenzione con l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), e la possibilità di svolgere attività assicurativa, in regime di libera concorrenza, per i soggetti per i quali non vige l'obbligatorietà dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.
      L'articolo 4 definisce le competenze dell'ESIN in materia assicurativa rispetto a quelle dell'INAIL, trasferendo da quest'ultimo allo stesso Ente quei settori produttivi che presentano, dal punto di vista dei fattori del rischio assicurativo, più attinenza al lavoro marittimo che a quello terrestre.
      La norma è volta ad attribuire all'ESIN la competenza generale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali per tutte le attività lavorative comunque svolte in mare. Le disposizioni modificano, pertanto, l'attuale riparto delle attribuzioni tra INAIL e IPSEMA, caratterizzato per la presenza in capo al primo Istituto della competenza assicurativa su alcuni soggetti, quantitativamente marginali, che vengono ora più organicamente riportati nell'ambito dell'ente specifico della navigazione.
      Gli articoli 5, 6 e 7 sono dedicati all'ordinamento dell'ESIN e alle competenze degli organi individuati per il suo funzionamento.
      Le disposizioni previste costituiscono un contributo al dibattito in corso sul ridisegno della governance degli enti previdenziali. Le scelte contenute nella proposta di legge si ispirano ai seguenti princìpi:

          a) riduzione del numero degli organi e dei relativi costi;

          b) potenziamento della capacità decisionale;

          c) attribuzione di un ruolo più incisivo alle parti sociali.

      Gli organi individuati sono il presidente, il consiglio di gestione e il collegio dei sindaci. Al presidente, la cui nomina è regolata dalla legge 24 gennaio 1978, n. 14, con la procedura di cui all'articolo 3 della legge 23 agosto 1988, n. 400, è attribuita la funzione di rappresentante legale insieme a quella riconducibile sostanzialmente ai poteri di un amministratore delegato.
      Il consiglio di gestione è fondamentalmente costituito dai rappresentanti delle parti sociali e ad esso è attribuita la funzione di approvazione dei bilanci nonché dei regolamenti e degli atti generali di indirizzo dell'ESIN. Nell'ambito del consiglio

 

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di gestione è prevista la presenza di un rappresentante dell'amministrazione vigilante e di uno del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La presenza di questi ultimi membri è giustificata dall'attuale riparto, per il settore marittimo, delle competenze in materia di lavoro, salute e sicurezza tra le amministrazioni centrali dello Stato e dalla necessità di creare un raccordo istituzionale tra le attività del nuovo Ente e le predette strutture.
      Il collegio dei sindaci, infine, esercita le funzioni previste dagli articoli 2403 e seguenti del codice civile ed è composto da rappresentanti del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali e del Ministero dell'economia e delle finanze. La funzione di controllo, infine, viene potenziata attraverso la previsione del controllo continuativo della Corte dei conti sulla gestione tramite la presenza costante del magistrato, mentre la gestione finanziaria è soggetta alla disciplina della tesoreria unica (tabella B allegata alla legge 29 ottobre 1984, n. 720, come dispone l'articolo 8 della proposta di legge).
      L'articolo 9 contiene le disposizioni che regolano il trasferimento del personale degli enti e degli uffici soppressi all'ESIN e la pianta organica provvisoria.
      Le disposizioni prevedono la possibilità per tutto il personale di passare alle dipendenze del nuovo Ente nel rispetto della qualifica e delle professionalità maturate nell'amministrazione di origine.
      Disposizioni particolari sono dettate per il personale del CIRM, per il quale è prevista una procedura concorsuale riservata, data la natura di fondazione dell'ente di appartenenza, per il personale medico convenzionato. Per quest'ultimo è prevista la successione dell'ESIN nei rapporti convenzionali.
      L'articolo 10 fissa le linee fondamentali dell'organizzazione dell'ESIN che verrà disciplinata successivamente dal regolamento di organizzazione e funzionamento, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Nell'articolo è prevista, inoltre, la figura del direttore generale, al quale sono demandati la funzione di attuazione di quanto deliberato dagli organi e il compito di assicurare l'unità operativa e di indirizzo tecnico-amministrativo dell'Ente.
      L'articolo 11, tenendo conto della mancanza di professionalità nel settore informatico negli enti oggetto di accorpamento, prevede la possibilità per l'ESIN di avvalersi direttamente di specifiche e comprovate figure professionali per la gestione del sistema informativo.
      L'articolo 12, in relazione alle molteplici funzioni assegnate all'ESIN, prescrive che le gestioni assicurative devono avere patrimonio separato e gestione autonoma al fine di garantirne l'equilibrio tecnico-finanziario.
      Gli articoli 13 e 14 sono dedicati alle disposizioni transitorie e finali.
 

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