Immigrazione – contrasto dell’immigrazione clandestina

Uno dei princìpi cardine della vigente disciplina dell’immigrazione consiste nell’adozione di misure di contrasto di tutti i comportamenti illeciti collegati ai fenomeni migratori. Innanzitutto misure preventive, volte a impedire gli ingressi al di fuori delle modalità consentite (immigrazione clandestina). In secondo luogo, misure repressive che puniscono sia la presenza di stranieri entrati illegalmente, sia la violazione delle disposizioni amministrative che regolano la presenza legale, sia, infine, l’eventuale comportamento criminale dell’immigrato.

Nell’elaborazione delle misure e delle politiche di contrasto dell’immigrazione clandestina nel nostro Paese, un ruolo decisivo è stato assunto dal vincolo esterno rappresentato dall’adeguamento delle norme del diritto interno alle esigenze legate all’adesione degli accordi internazionali di Schengen che hanno portato all’abolizione dei controlli alle frontiere interne (v. oltre il paragrafo relativo all’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione).

Un articolato sistema di contrasto è definito dal testo unico del 1998[1], sul quale è intervenuta la L. 189/2002[2] che, pur mantendone inalterate le basi, vi ha apportato notevoli modifiche, volte principalmente a rendere complessivamente più stringenti gli obblighi previsti e più restrittivo l’apparato sanzionatorio (vedi il testo a fronte tra il D.Lgs. 286/1998 e le modifiche apportate dalla L. 189/2002).

Il respingimento e il controllo delle frontiere

Il primo strumento di contrasto all’immigrazione clandestina è costituito da un efficace controllo delle frontiere atto, da un lato, ad intercettare i flussi degli immigrati clandestini e ad impedirne l’ingresso nel territorio dello Stato, attraverso il loro respingimento, e, dall’altro, a individuare e punire coloro che favoriscono l’ingresso illegale di stranieri, spesso a scopo di lucro.

Il respingimento

Il respingimento è sostanzialmente una operazione di polizia volta ad impedire l’ingresso clandestino di immigrati.

Il testo unico prevede due diverse tipologie di respingimento:

§      il respingimento immediato (art. 10, co. 1, T.U.), effettuato direttamente dalla polizia di frontiera nei confronti di coloro che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti necessari per l’ingresso nel territorio nazionale[3];

§      il respingimento differito (art. 10, co. 2, T.U.), operato per ordine del questore, tramite accompagnamento alla frontiera, quando lo straniero, pur se intercettato ai valichi di frontiera senza i documenti richiesti per fare ingresso nello Stato, abbisogna di soccorso, oppure nel caso di ingresso attraverso l’elusione dei controlli di frontiera e conseguente fermo nelle sue vicinanze.

Il respingimento non viene effettuato nei casi previsti dalle disposizioni concernenti l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, la protezione temporanea degli stranieri per motivi umanitari (art. 10, co. 4, T.U.), oppure nei confronti dello straniero che possa essere oggetto di persecuzione nello Stato di provenienza (art. 19, co. 1, T.U.)

Il controllo delle frontiere

Il testo unico affida la funzione di controllo delle frontiere ai Ministeri dell’interno e degli affari esteri. Spetta ai titolari dei due dicasteri adottare, per la rispettiva competenza, un piano generale per il potenziamento e il perfezionamento delle misure di controllo delle frontiere (art. 11, co. 1, T.U.)

La L. 189/2002 è intervenuta riaffermando la funzione di coordinamento in materia di controlli delle frontiere da parte del Ministero dell’interno[4].

Il co. 1-bis dell’art. 11, introdotto dalla L. 189/2002, demanda al ministro dell’interno:

§      l’emanazione delle misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica[5];

§      la promozione di apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull’immigrazione e le autorità europee competenti nella stessa materia in base all’Accordo di Schengen.

 

Inoltre, la L. 189/2002 ha istituito in seno al Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, la Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, scorporando le competenze svolte in materia dalla Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell’immigrazione, la quale muta denominazione diventando Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, delle comunicazioni e per i reparti speciali della Polizia di Stato (art. 35 della L. 189/2002, non inserita come novella del testo unico).

In tal modo le funzioni di polizia dell’immigrazione trovano un centro specifico e dedicato di direzione a livello dell’amministrazione centrale dell’interno.

Alla nuova direzione sono affidate non solamente le funzioni polizia di frontiera e di contrasto all’immigrazione clandestina ma anche le attività gestionali proprie dell’autorità di pubblica sicurezza in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri.

 

A livello locale, il testo unico affida ai prefetti delle province di confine terrestre ed ai prefetti dei capoluoghi delle regioni interessate alla frontiera marittima il coordinamento dei controlli di frontiera e la vigilanza marittima e terrestre, nell’ambito delle direttive adottate dal ministro dell’interno; i prefetti, inoltre, sovrintendono all’attuazione delle direttive emanate in materia (art. 11, co. 3).

Sia il Ministero degli affari esteri, sia quello dell’interno possano promuovere intese con i Paesi di provenienza o di transito dei flussi irregolari finalizzate, in generale, alla collaborazione nel contrasto all’immigrazione clandestina, e, inoltre, volte ad accelerare l’espletamento degli accertamenti e il rilascio dei documenti relativi ai procedimenti previsti dal testo unico (quali ad esempio quelli relativi all’espulsione). Le intese di collaborazione possono prevedere anche la cessione a titolo gratuito di apparecchiature e mezzi, strumentali alla prevenzione dell’immigrazione clandestina (art. 11, co. 4).

In tale ambito, il D.L. 241/2004[6] ha previsto la possibilità che il Ministero dell’interno contribuisca, solo per il 2004 e il 2005, alla realizzazione, nei Paesi di provenienza, di apposite “strutture” destinate al contrasto dei flussi irregolari (art. 11, co. 5-bis, introdotto dall’art. 1-bis del decreto-legge). Allo scopo sono destinati 13,8 milioni di euro (art. 2, co. 1-quater).

 

In attuazione di quanto sopra il ministro dell’interno, con la direttiva del 7 dicembre 2004 ha dato mandato al Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione di provvedere alla realizzazione di strutture ricettivi utili per l’accoglienza e l’assistenza degli immigrati irregolari diretti verso il territorio italiano, situate all’estero, nel territorio degli Stati di provenienza[7].

In particolare, è prevista la costruzione di 3 centri in Libia per il trattenimento degli stranieri irregolari da rimpatriare. È in corso la realizzazione di uno di essi a Garyan, nei pressi di Tripoli, con una capacità ricettiva di 1.000 posti[8].

La repressione dei traffici legati all’immigrazione clandestina

Il testo unico dell’immigrazione (art. 12) contempla una serie di norme che costituiscono un completamento delle disposizioni relative ai controlli di frontiera.

Si tratta, innanzitutto, della previsione del reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, destinato a colpire coloro, come i cosiddetti “scafisti”, che a scopo di lucro conducono illegalmente nel territorio dello Stato cittadini provenienti da Paesi non comunitari (co. 1).

Si tratta di un reato grave per il quale è obbligatorio l’arresto in flagranza e la confisca del mezzo di trasporto.

La L. 189/2002 ha integrato la fattispecie incriminatrice considerando come illecito non solo il favoreggiamento all’ingresso, ma anche le attività dirette a favorire l’uscita dall’Italia e l’ingresso illegale in altro Stato (immigrazione clandestina di transito[9]), recependo in questo modo di fatto la direttiva comunitaria 2002/90 del 28 novembre 2002 relativa alla definizione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali.

Inoltre, la L. 189/2002 ha provveduto a rimodulare le sanzioni a seconda della presenza di circostanze aggravanti (quali l’avviamento alla prostituzione), sanzioni successivamente aumentate ad opera del D.L. 241/2004, prevedendo anche sconti di pena per chi collabora con la giustizia (art. 12, co. da 3 a 3-sexies).

Va inoltre ricordata, in proposito, la ridefinizione dei reati di riduzione in schiavitù e di tratta di persone operata nel corso della XIV legislatura dalla legge n. 228 del 2003[10], che ha adeguato al fenomeno migratorio alcune disposizioni del codice penale (v scheda Tratta di persone).

 

Un secondo gruppo di disposizioni disciplina le operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine. Il testo unico da la facoltà alle forze dell’ordine operanti nelle zone di confine e in mare di procedere al controllo, alle ispezioni e alle perquisizione dei mezzi di trasporto nel corso delle operazioni di contrasto dei traffici legati all’immigrazione clandestina, e, in caso di necessità, al sequestro di tali mezzi e degli altri beni eventualmente utilizzati (art. 11, co. 7 e 8).

 

Quanto alla destinazione dei beni sequestrati nel corso di operazioni di contrasto dei traffici di clandestini, il co. 8 ne prevede (qualora non ostino esigenze processuali) l’affidamento in custodia giudiziale:

§         agli organi di polizia che ne facciano richiesta per l’impiego in attività di polizia, ovvero

§         ad altri organi dello Stato o ad altri enti pubblici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale.

Gli oneri relativi alla gestione sono a carico di chi abbia l’utilizzo dei beni[11].

Una volta che i beni sequestrati sono definitivamente confiscati e acquisiti dallo Stato possono essere, a richiesta, assegnati all’amministrazione o trasferiti all’ente che ne abbiano avuto l’uso a titolo di custodia giudiziale ai sensi del co. 8, ovvero sono alienati (co. 8-quinques).

Peraltro, i mezzi di trasporto non affidati, assegnati o trasferiti ai sensi dei co. 8 e 8-quinques, non possono comunque essere alienati; di essi si prevede, in ultima istanza, la distruzione.

 

Il D.L. 51/2002[12] integra il disposto di cui al co. 8 con riguardo ai mezzi sequestrati, consentendo l’immediata distruzione dei mezzi di trasporto utilizzati in connessione con i traffici clandestini con l’obiettivo “sia di fornire un forte segnale dissuasivo agli organizzatori di simili viaggi, sia di elidere le considerevoli spese connesse alla custodia di natanti privi dei più elementari requisiti di attitudine alla navigazione”[13].

Le modifiche introdotte dal decreto-legge prevedono che nell’ipotesi in cui nessuno presenti istanza di affidamento, i mezzi di trasporto sequestrati sono distrutti secondo le procedure utilizzate per i mezzi dei contrabbandieri, ai sensi dell’art. 301-bis, co. 3 del D.P.R. 43/1973[14] (art. 12, nuovo co. 8-bis, T.U.) Inoltre, la distruzione può essere disposta direttamente dal Presidente del Consiglio, o da autorità da lui delegata, con l’unica condizione del nullaosta dell’autorità giudiziaria (co. 8-ter).

 

In materia di operazioni di polizia contro il traffico di clandestini è intervenuta anche la L. 189/2002 disciplinando il trattamento riservato alle navi – ed, in quanto compatibile, agli aerei – che si ha fondato motivo di ritenere siano adibite o coinvolte nel traffico illecito di migranti (co. 9-bis e seguenti), in modo da prevenire gli sbarchi di clandestini.

Si danno due casi: quello che si verifica in acque territoriali (o nella zona contigua) e quello che si verifica al di fuori di esse.

Nel primo caso (co. 9-bis dell’art. 12 del testo unico), è la nave italiana in servizio di polizia che può fermare la nave sospetta, ispezionarla e, se sono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento in un traffico di migranti, sequestrarla, conducendola in un porto nazionale. Il successivo co. 9-ter, prevede che le navi della Marina militare (fermo restando l’assolvimento dei loro compiti istituzionali) possano concorrere alle attività di cui al co. 9-bis.

Nel secondo caso (intervento al di fuori delle acque territoriali, co. 9-quater) i medesimi poteri sono posti in capo sia alle navi della Marina militare, sia alle navi in servizio di polizia, e possono essere esercitati a prescindere dalla bandiera battuta dalla nave fermata, purché nei limiti consentiti dalla legge o dal diritto internazionale.

Le modalità di intervento delle navi militari e il raccordo tra le loro attività e quelle svolte dalle navi in servizio di polizia sono rimesse dal co. 9-quinquies a un decreto interministeriale adottato dai ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.

 

Tale disposizione è stata attuata con l’adozione del decreto del ministro dell’interno 14 luglio 2003, Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina, Il decreto affida le attività di vigilanza, prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina ai mezzi aereonavali della Marina militare, delle Forze di polizia e delle Capitanerie di porto. Alla Marina militare spettano in modo prevalente le attività in acque internazionali, mentre le attività nelle acque territoriali e nelle zone contigue sono attribuite principalmente alle Forze di Polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza, cui compete il coordinamento in caso di interventi di più corpi). Al Corpo delle capitanerie di porto sono affidati compiti soccorso, assistenza e salvataggio. Il coordinamento di tutte le attività è esercitato dalla Direzione centrale della polizia di frontiera del Ministero dell’interno, istituita dalla stessa L. 189/2002.

Successivamente, nel luglio 2004, Polizia di Stato, Marina militare, Guardia di finanza e Comando delle capitanerie di porto hanno sottoscritto l’Accordo tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare, che stabilisce le procedure da seguire in caso di rilevazioni di natanti sospetti, comprese quelle per determinare il necessario flusso informativo verso una unica sala operativa presso il Dipartimento della pubblica sicurezza[15].

La polizia europea di frontiera

L’abolizione delle frontiere interne dell’Unione europea a seguito degli accordi di Schengen ha comportato che i confini dei singoli Paesi membri con i Paesi extraeuropei sono diventati, in sostanza, i confini dell’Unione stessa. Pertanto, la maggior parte degli oneri conseguenti alla realizzazione dell’area Schengen (maggiori controlli alle frontiere, alimentazione della banca dati, monitoraggio dei flussi migratori) ricadono su quei Paesi che hanno una più vasta estensione delle frontiere “esterne” e sono più esposti ai tentativi di ingressi clandestini.

Questo spiega perché negli ultimi anni i Paesi dell’Unione europea affacciati sul Mediterraneo, come l’Italia, hanno promosso la realizzazione di forme di controllo coordinato delle frontiere, anche al fine di condividere gli oneri finanziari che questo comporta.

Un passo fondamentale in questa direzione è stato compiuto con l’istituzione dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex, dal francese Frontières extérieures) con il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004.

L’Agenzia è stata costituita nel 2005 con sede a Varsavia.

Fermo restando che i singoli Stati membri rimangono responsabili del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne, l’Agenzia dovrà semplificare l’applicazione delle misure comunitarie in materia di gestione delle frontiere coordinando le azioni degli Stati membri nell’attuazione di tali misure.

L’Agenzia ha il compito di coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri in materia di gestione delle frontiere esterne; assistere gli Stati membri nella formazione di guardie nazionali di confine, anche elaborando norme comuni in materia di formazione; preparare analisi dei rischi; seguire l’evoluzione delle ricerche in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne; aiutare gli Stati membri che devono affrontare circostanze tali da richiedere un’assistenza tecnica e operativa rafforzata alle frontiere esterne; fornire agli Stati membri il sostegno necessario per organizzare operazioni di rimpatrio congiunte.

Frontex opera in stretto collegamento con altri organismi comunitari e dell’Unione responsabili in materia di sicurezza alle frontiere esterne, come Europol, Cepol (l’accademia europea di polizia) e Olaf (l’ufficio europeo anti frodi), e di cooperazione nel settore delle dogane e dei controlli fitosanitari e veterinari, al fine di garantire la coerenza complessiva del sistema.

Tra gli atti preparatori che hanno fornito le basi di discussione per l’istituzione dell’Agenzia, una menzione particolare va fatta per lo Studio di fattibilità per una polizia europea, affidato dalla Commissione all’Italia e presentato a Roma nel maggio 2002.

L’espulsione:profili generali

Il testo unico sull’immigrazione contempla diversi tipi di espulsione del cittadino straniero riconducibili sostanzialmente a due categorie giuridiche: l’espulsione quale sanzione amministrativa, comminata, appunto, dall’autorità amministrativa (ministro o prefetto) in caso di violazione delle regole relative all’ingresso e al soggiorno e l’espulsione applicata dal giudice nell’ambito di un procedimento penale (l’espulsione a titolo di misura di sicurezza e l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa a sanzione penale).

Esse rispondono a due distinte finalità: la prima colpisce coloro che trasgrediscono le procedure fissate per l’ingresso e il soggiorno degli stranieri e costituiscono dunque una sanzione necessaria ai fini del loro rispetto.

La seconda colpisce il comportamento delinquenziale dello straniero a prescindere dalla regolarità della sua posizione amministrativa. Tuttavia, alcune forme di espulsione “giudiziaria” possono essere eseguite solo nei confronti degli stranieri passibili di espulsione amministrativa.

 

Il testo unico prevede poi una serie di situazioni per le quali è stabilito il divieto di espulsione (art. 19).

Innanzitutto, l’espulsione, ed anche il semplice respingimento, sono vietati se nello Stato verso cui lo straniero è estradato, egli può essere oggetto di persecuzione “per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali”[16].

Inoltre, è consentito il solo respingimento ma non l’espulsione nei seguenti casi:

§      minori, salvo il diritto di seguire il genitore espulso;

§      possessori di carta di soggiorno, a meno che non ricorrano gravi motivi di ordine pubblico, ai senzi dell’art. 9 T.U.;

§      conviventi con coniuge o con parenti entro il quarto grado di nazionalità italiana;

§      donne in stato di gravidanza o con figli minori di sei mesi[17].

È possibile espellere lo straniero anche nelle circostanze sopra indicate, nel caso di espulsione amministrativa operata da parte del ministro dell’interno per gravi motivi di ordine pubblico (art. 13, co. 1, T.U. vedi oltre).

L’espulsione amministrativa

L’art. 13 del testo unico disciplina l’espulsione amministrativa prevedendo due tipologie distinte di provvedimento:

§      l’espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato;

§      l’espulsione disposta dal prefetto nei seguenti casi:

-       quando lo straniero è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera (immigrato clandestino);

-       quando lo straniero si è trattenuto nel territorio dello Stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, oppure quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato o scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo (immigrato irregolare);

-       quando lo straniero sia un delinquente abituale o sia indiziato di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso.

Una terza ipotesi è costituita dall’espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo introdotta dall’art. 3, co. 1, del D.L. 144/2005 (il cosiddetto “decreto Pisanu”, emanato dopo gli attentati del 7 luglio a Londra).

Questa ultima forma di espulsione amministrativa è sottoposta in parte ad un regime diverso da quello previsto dal testo unico come modificato dalla L. 189/2002 (sul D.L. 144/2005 v. scheda Antiterrorismo – Il decreto-legge n. 144 del 2005).

Lo stesso D.L. 144/2005 (art. 3, co. 3) ha inoltre introdotto la possibilità, in precedenza non prevista, che il prefetto possa omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione:

§      quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi (istituito dallo stesso D.L., art. 2);

§      quando sia necessario per l’acquisizione di notizie concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti commessi con finalità di terrorismo.

Il prefetto è tenuto ad informare preventivamente il ministro dell’interno.

L’espulsione amministrativa (sia di iniziativa del ministro dell’interno, sia quella prefettizia) è disposta con decreto motivato ed è eseguita dal questore (co. 3). La L. 189/2002 è intervenuta sul punto in senso restrittivo specificando che il decreto è immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato e, inoltre, stabilendo che l’espulsione viene di norma eseguita con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (co. 4, vedi oltre).

 

Da ricordare in questa sede, che il D.L. 272/2006[18], nell’ambito di una ampia riforma del testo unico sulla droga, allart. 4-ter sostituisce l’art. 75 del D.P.R. 309/1990, inserendo al co. 8 la previsione per cui lo straniero che incorre in condotte integranti illeciti amministrativi (ossia acquista o detiene sostanze stupefacenti al di sotto dei limiti quantitativi per i quali scatta la sanzione penale) è segnalato dalla polizia al questore per le valutazioni di competenza in sede di rinnovo di permesso.

Il nulla osta dell’autorità giudiziaria

Qualora lo straniero sia sottoposto a procedimento penale, l’esecuzione del provvedimento di espulsione è eseguita previo nulla osta dell’autorità giudiziaria che può essere negato in presenza di inderogabili esigenze processuali. Nel caso di arresto in flagranza o di fermo il giudice rilascia il nulla osta al momento della convalida.

La L. 189/2002 ha aggiunto a queste disposizioni sintetiche alcune norme volte a disciplinare in dettaglio nel modalità di rilascio del nulla osta:

§      non si dà luogo all’espulsione se lo straniero sottoposto a procedimento penale si trova in stato di custodia cautelare in carcere; una volta estinta o revocata la misura di custodia il giudice rilascia il nulla osta (co. 3 e 3-ter);

§      viene chiarito in che cosa consistano le “inderogabili esigenze processuali”: esse vanno valutate in relazione all’accertamento di responsabilità di eventuali concorrenti nel reato e all’interesse della persona offesa (co. 3);

§      una volta disposta l’espulsione in pendenza di giudizio, il giudice è tenuto a pronunciare sentenza di non luogo a procedere (co. 3-quater);

§      la sentenza di non luogo a procedere non impedisce l’esercizio dell’azione penale per il medesimo fatto a carico dello straniero espulso, qualora questi rientri illegalmente, ai sensi dell’art. 345 del codice di procedura penale (co. 3-sexies).

La L. 189/2002 aveva, inoltre, aggiunto una ulteriore causa ostativa al rilascio del nulla osta: quando il procedimento penale in questione riguardasse delitti particolarmente gravi indicati dall’art. 407, co. 2, lett. p), del codice di procedura penale (terrorismo, associazione mafiosa, omicidio, etc.) o i delitti legati al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina indicati dall’art. 12 del testo unico (co. 3-sexies). Tale condizione è stata rimossa dal D.L. 144/2005, che, come si è accennato, ha introdotto la nuova fattispecie di espulsione amministrativa ai fini di prevenzione di terrorismo.

L’esecuzione dell’espulsione

La L. 189/2002 ha modificato la disciplina del testo unico concernenti le procedure di espulsione.

L’articolo 13 del testo unico prevedeva che l’espulsione fosse eseguita di regola mediante l’intimazione a lasciare il territorio dello Stato o, esclusivamente in presenza di precisa circostanze, tramite accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica.

 

Questa seconda forma di espulsione era prevista nei seguenti casi:

§         espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico;

§         in caso di inadempimento all’intimidazione a lasciare lo Stato;

§         espulsione disposta dal prefetto nei confronti dello straniero entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera (immigrato clandestino);

§         espulsione disposta dal prefetto nei confronti di un delinquente abituale o indiziato di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso.

In questi due ultimi casi la scelta di procedere all’espulsione con accompagnamento coatto o meno era di natura discrezionale e il prefetto decideva in base al concreto pericolo che l’interessato si sottraesse all’intimazione a lasciare il territorio dello Stato.

Praticamente, la modalità “normale” di espulsione, cioè con intimazione a lasciare il territorio dello Stato, riguardava la maggioranza dei casi, ossia coloro che non avessero fatto richiesta del permesso di soggiorno o fossero in possesso di permesso scaduto o non valido (immigrati irregolari). Peraltro, anche in questo caso, se il prefetto avesse ravvisato il pericolo di sottrazione al provvedimento di intimazione, avrebbe potuto disporre l’allontanamento coattivo.

 

La L. 189/2002 ha capovolto tale impostazione, prevedendo che l’espulsione è di norma eseguita dal questore mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica[19].

La modalità di espulsione con intimazione a lasciare il territorio dello Stato è indicato unicamente per gli immigrati irregolari il cui permesso di soggiorno è scaduto da oltre 60 giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo. È previsto però l’allontanamento forzato in presenza di sospetti sulla effettiva volontà del soggetto ad ottemperare all’ordine.

Per le altre ipotesi di mancanza di un titolo di soggiorno valido – permesso non richiesto o revocato o annullato – si dispone sempre l’allontanamento forzato.

Di fatto, nonostante il rovesciamento di impostazione, l’effetto della norma è simile a quella previgente, pur con due significative differenze:

§      viene eliminato lo spazio di discrezionalità del prefetto nella scelta della forma di espulsione nei confronti dei clandestini e dei delinquenti abituali, per i quali è ora unicamente percorribile l’espulsione con accompagnamento alla frontiera;

§      è ristretta alla sola ipotesi di permesso scaduto (e non anche revocato, annullato o non richiesto) la modalità di espulsione per intimazione.

La L. 189/2002 ha introdotto, inoltre, una nuova fattispecie di espulsione tramite intimazione a lasciare il territorio dello Stato non prevista in origine dal testo unico. Essa è disposta dal questore quando non è possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza temporanea, oppure sono trascorsi i termini massimi di trattenimento in tali centri (art. 14, co. 5-bis, vedi oltre).

La convalida del provvedimento di espulsione

L’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento da parte della forza pubblica è sottoposta alla sua convalida da parte dell’autorità giudiziaria (art. 13, co. 5-bis, T.U.)

Il testo unico del 1998 nella sua formulazione originale era privo di un sindacato giurisdizionale nei confronti del provvedimento di allontanamento. La convalida da parte dell’autorità giudiziaria dei provvedimenti di accompagnamento alla frontiera è stata introdotta dal D.L. 51/2002[20] (di poco anteriore alla approvazione della L. 189/2002) al fine di assicurare loro le garanzie previste dall’articolo 13 della Costituzione[21].

 

In questo modo si è adeguato l’ordinamento giuridico all’orientamento della Corte costituzionale, espresso da ultimo con la sentenza n. 105 del 2001, nella quale si ritiene contrario alla Costituzione il fatto che l’immigrato clandestino sia allontanato dal territorio nazionale in virtù di un semplice provvedimento amministrativo, emanato dal questore senza il vaglio della magistratura[22].

In particolare, la Corte costituzionale ha dichiarato la non fondatezza della questione assunta come più rilevante, ossia la lamentata violazione del principio della riserva della giurisdizione da parte del testo unico nella parte in cui non prevede espressamente che la decisione del giudice di convalida del provvedimento di trattenimento nel centro di permanenza temporanea coinvolga anche il provvedimento prefettizio di espulsione con accompagnamento alla frontiera, provvedimento a monte della decisione del trattenimento. La Corte ha affermato che il controllo del giudice non si limita alla verifica della sussistenza o meno dei presupposti che hanno portato alla decisione del trattenimento, ma investe anche l’espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente nell’accompagnamento alla frontiera.

In realtà, come la Consulta non ha mancato di rilevare, i giudici rimettenti ponevano anche la questione di legittimità costituzionale del provvedimento di accompagnamento in sé, a prescindere se ad esso segua o meno il trattenimento, in quanto la legge non prevede la convalida di tale provvedimento da parte dell’autorità giudiziaria. Il giudice costituzionale non ha considerato rilevante questa parte: tuttavia, ha affermato decisamente che l’accompagnamento alla frontiera “inerisce alla materia regolata dall’art. 13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione”. Tale posizione è stata da più parti interpretata nel senso che, se le parti rimettenti avessero posto come principale la questione, la Corte non avrebbe potuto esimersi dal dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 4 e 5, del testo unico nella parte in cui non prevede l’intervento del giudice a convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera.

La pronuncia avrebbe dunque inciso su uno degli strumenti principali di esecuzione dell’espulsione, tanto più se si considera che la riforma del testo unico sull’immigrazione operata con la L. 189/2002, allora all’esame del Parlamento, prevede, come si è visto, un più ampio ricorso all’accompagnamento alla frontiera.

 

La norma introdotta dal D.L. 51 (art. 2) prevede – in caso di espulsione dello straniero – la comunicazione immediata (e, comunque, entro 48 ore) da parte del questore al tribunale monocratico competente, del provvedimento che dispone l’accompagnamento alla frontiera. Da questo momento il provvedimento è immediatamente esecutivo. Nelle successive 48 ore dalla comunicazione, il tribunale verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento.

Tuttavia, la Corte costituzionale è intervenuta nuovamente sul punto con la sentenza 222 del 2004, sanzionando la possibilità per il questore di disporre l’accompagnamento alla frontiera prima di un controllo ai fini della convalida da parte dell’autorità giudiziaria.

 

La Corte ha ritenuto che tale norma privi lo straniero di una effettiva tutela giurisdizionale poiché risulta eliminato l’effettivo controllo del giudice sul provvedimento concernente la libertà personale: lo straniero viene espulso, infatti, prima che il giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della libertà personale, così vanificando la garanzia di cui all’art. 13, terzo comma, Cost.

La disposizione è stata ritenuta illegittima anche in quanto non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio e con le garanzie delle difesa. Il procedimento infatti non contempla alcuna contestazione o audizione dell’interessato, né qualsivoglia forma di contraddittorio o difesa, così da riservare al giudice un controllo puramente formale sul decreto. Inoltre il medesimo provvedimento del questore – fa notare la Corte – è immediatamente esecutivo e non è prevista alcuna forma di opposizione avverso lo stesso, né alcuna possibilità di sospensione da parte dell’autorità giudiziaria.

 

Si è reso così necessario un nuovo intervento normativo realizzato con il D.L. 241/2004[23] che ha stabilito la sospensione dell’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento fino alla sua convalida. Inoltre, la competenza passa dal giudice monocratico al giudice di pace (art. 1, co. 1 del D.L. 241/2004 che modifica l’art. 13, co. 5-bis del T.U. e aggiunge il co. 5-ter)[24].

L’udienza per la convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore. La convalida è disposta con decreto motivato entro le 48 ore successive, verificando il rispetto dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dallo stesso art. 13 del T.U. per l’espulsione e sentito l’interessato. In attesa della decisione del giudice, lo straniero è trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea e di assistenza, a meno che si possa procedere al giudizio nell’immediatezza, senza dover ricorrere all’invio nei centri. Il provvedimento del questore diviene esecutivo se la convalida è concessa ma perde ogni effetto sia in caso di convalida negata dal giudice, sia in caso di mancata decisione del giudice nel termine previsto.

Contro il decreto del giudice che dispone la convalida è esperibile ricorso per Cassazione; tuttavia il ricorso non determina ulteriori effetti sospensivi sul provvedimento di allontanamento: lo straniero colpito dal provvedimento di allontanamento può dunque essere allontanato subito dopo la convalida, ferma la possibilità di proporre il ricorso dopo che il provvedimento restrittivo è stato eseguito.

Il ricorso avverso il provvedimento di espulsione

La generalizzazione del ricorso all’allontanamento forzato, congiuntamente alla immediata esecutività del relativo provvedimento, anche in caso di impugnativa, ha implicato una nuova formulazione della disciplina della tutela giurisdizionale contenuta nel co. 8 dell’art. 12 del testo unico.

Avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al giudice di pace[25] del luogo in cui ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione.

Il ricorso può essere presentato anche all’estero presso la rappresentanza diplomatica o consolare nel Paese di destinazione dello straniero espulso.

La L. 189/2002 è intervenuta in materia eliminando (con la soppressione del co. 9 dell’art. 13) l’obbligo di sentire l’interessato prima di decidere sul ricorso (condizione che vanificherebbe l’immediata esecutività del provvedimento di espulsione disposta dalla stessa L. 189/2002). D’altro canto sono stati ampliati i termini del procedimento di impugnativa: il termine di presentazione del ricorso passa da 30 a 60 giorni dalla comunicazione all’interessato. Ugualmente dilatati – da 10 a 20 giorni dal deposito del ricorso – i termini perché il giudice decida sul ricorso stesso.

Contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio (art. 13, co. 11, T.U.).

Le sanzioni alle violazioni delle disposizioni in materia di espulsione

All’espulsione si accompagna il divieto di rientrare nel territorio dello Stato, salva speciale autorizzazione del ministro dell’interno, per un periodo che di norma è pari a dieci anni[26], ma che può essere di misura inferiore, sino a un minimo di cinque anni. L’eventuale termine più breve può essere previsto nel decreto di espulsione (art. 13, co. 14, T.U.).

L’interdizione al regresso può diventare perpetua: infatti la L. 189/2002 ha introdotto quali condizioni ostative all’ottenimento del visto di ingresso la condanna ad uno di una serie di gravi reati indicati dall’art. 4, co., 3, come modificato dalla legge189.

La trasgressione del divieto di reingresso è sanzionata penalmente.

Il reingresso nel territorio dello Stato prima del termine consentito era punito dal T.U. nel testo previgente con l’arresto da due a sei mesi e con l’immediato accompagnamento alla frontiera.

La L. 189/2002 ha provveduto, oltre a inasprire tale pena, ad articolare compiutamente il sistema sanzionatorio volto a punire una pluralità di fattispecie di reati collegati con l’immigrazione clandestina (art. 13, co. 13, 13-bis, 13-ter, e art. 14, co. 5-bis, 5-ter, 5-quater e 5-qunques).

Sul sistema delineato dalla L. 189/2002 è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza 223/2004 (coeva della sentenza 222 che ha ritenuto incostituzionale l’esecuzione dell’espulsione prima della convalida giudiziaria). Successivamente il D.L. 241/2004 ha provveduto ad adeguare le disposizioni del testo unico alla pronuncia della Consulta.

 

Il meccanismo sanzionatorio previsto dalla L. 189/2002 e modificato dal D.L. 241 si articola come segue:

§      permane la fattispecie generale di reato di reingresso nel territorio dello Stato prima della scadenza del divieto; la pena, da 2 a 6 mesi nel testo unico previgente, è stata elevata prima a 6 mesi e un anno dalla L. 189/2002 e poi a 1 e 4 anni dal D.L. 241/2004 (art. 13, co. 13, T.U.);

§      la L. 189/2002 individua una specifica ipotesi di trasgressione alle norme sul reingresso sanzionata con una pena maggiore: nel caso di espulsione disposta da giudice la pena per il reingresso è da 1 a 4 anni, portati a 1 e 5 anni dal DL 241 (art. 13, co. 13-bis, primo periodo);

§      un aggravio della pena è previsto anche per lo straniero recidivo che già denunciato per il reato di reingresso prima della scadenza del divieto e nuovamente espulso è rientrato illegalmente per la seconda volta nel territorio nazionale. In questo caso la pena è la stessa della fattispecie precedente (minimo 1 anno, massimo 4 anni, poi portati a 5 dal DL 241 (co. 13-bis, secondo periodo);

§      è prevista l’ipotesi di espulsione tramite intimazione del questore a lasciare il territorio nazionale per lo straniero che non sia stato possibile trattenere in un centro di permanenza temporanea, ovvero per il quale sono scaduti i termini di permanenza nel centro (art. 14, co. 5-bis, T.U. introdotto dalla L. 189/2002). In caso di inadempienza all’ordine di allontanamento, la L. 189/2002 prevedeva l’arresto da 6 mesi a 1 anno e l’espulsione con accompagnamento alla frontiera. Il D.L. 241 ha differenziato il trattamento a seconda se la violazione è compiuta da clandestini o irregolari (vedi oltre);

§      se lo straniero espulso ai sensi del punto precedente fa nuovamente ingresso nel territorio dello Stato la pena non configura più una semplice contravvenzione (arresto da 6 mesi a un anno), bensì un delitto, prevedendo la reclusione da 1 a 4 anni (art. 14, co. 5-quater introdotto dalla L. 189/2002; il termine massimo è stato poi elevato a 5 anni dal DL 241);

§      infine, per entrambi reati indicati nei due punti precedenti, cioè l’inottemperanza all’ordine di allontanamento (co. 5-ter) e il reingresso dopo l’espulsione a seguito di inottemperanza (co. 5-quater), la L. 189/2002 ha previsto l’arresto obbligatorio e il procedimento con rito direttissimo (art. 14, co. 5-quinques).

 

Ed è proprio la previsione dell’arresto per il primo dei due reati (inottemperanza all’ordine di allontanamento previsto dal co. 5-ter introdotto dalla L. 189/2002) è stata giudicata incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 223 del 2004.

Occorre in proposito premettere che l’art. 380 del codice di procedura penale prevede l’arresto obbligatorio in flagranza (quale misura precautelare) per delitto non colposo per il quale la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni. La L. 189/2002 rendendo obbligatorio l’arresto per un reato contravvenzionale punito con l’arresto (inteso qui nell’accezione di pena) da 6 mesi ad un anno, assai inferiore ai 5 anni di cui all’art. 380, introduceva una deroga alla procedura penale, senza però nulla prevedere riguardo alle eventuali misure coercitive (di cui agli art. 280 e seguenti del codice di procedura penale) imposte in sede di convalida dell’arresto da parte dell’autorità giudiziaria. Infatti, come ha rilevato la Corte costituzionale “secondo l’ordinamento processuale le misure coercitive possono essere applicate solo quando si procede per un delitto e, in particolare, ai sensi dell’art. 280 cod. proc. pen., per delitti per i quali la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a tre anni ovvero, nel caso in cui sia applicata la misura della custodia cautelare in carcere, non inferiore nel massimo a quattro anni.” Non possono, quindi, essere applicate misure coercitive nel caso in questione in quanto si prevede l’arresto obbligatorio per un reato contravvenzionale, per di più sanzionato con una pena detentiva, l’arresto da sei mesi a un anno, di gran lunga inferiore a quella per cui il codice ammette la possibilità di disporre misure coercitive. Di conseguenza “il giudice chiamato a pronunciarsi sulla convalida dell’arresto per il reato di cui all’art. 14, co. 5-ter, del decreto legislativo n. 286 del 1998 deve comunque disporre l’immediata liberazione dell’arrestato (…) posto che per tale reato la legge gli preclude di disporre la custodia cautelare in carcere e, più in generale, qualsiasi misura coercitiva”. Conclude la Corte: “L’arresto obbligatorio previsto dall’art. 14, co. 5-quinquies, è dunque privo di qualsiasi sbocco sul terreno processuale, è una misura fine a se stessa, che non potrà mai trasformarsi nella custodia cautelare in carcere, né in qualsiasi altra misura coercitiva, e non trova alcuna copertura costituzionale. In particolare, a norma dell’art. 13, terzo co., Cost., all’autorità di polizia è consentito adottare provvedimenti provvisori restrittivi della libertà personale solo quando abbiano natura servente rispetto alla tutela di esigenze previste dalla Costituzione, tra cui in primo luogo quelle connesse al perseguimento delle finalità del processo penale, tali da giustificare, nel bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela, il temporaneo sacrificio della libertà personale in vista dell’intervento dell’autorità giudiziaria”.

 

A seguito della decisione della Corte il D.L. 241/2004 ha riformulato la norma ritenuta illegittima prevedendo due ipotesi distinte:

§      se la violazione è compiuta da coloro che erano stati espulsi in quanto clandestini, delinquenti abituali o con permesso di soggiorno scaduto, annullato o non rinnovato senza valido motivo, la pena è fissata nella reclusione da 1 a 4 anni: l’aggravamento della pena modifica la natura del reato (da contravvenzione a delitto) consentendo quindi l’eventuale l’imposizione delle misure coercitive e, pertanto, di superare i rilievi della Corte;

§      se, invece, lo straniero era stato espulso semplicemente per la scadenza da più di 60 giorni del permesso di soggiorno rimane la pena dell’arresto da 6 mesi ad un anno, ma viene eliminato, per questa ipotesi, l’obbligo di arresto.

I centri di permanenza temporanea e accoglienza

Nel quadro delle misure sanzionatorie disposte per la violazione delle norme sull’immigrazione il testo unico ha previsto l’istituzione di appositi centri di permanenza temporanea e accoglienza (CPTA) da costituire con decreto del ministro dell’interno (art. 14 T.U.).

Il centro costituisce lo strumento per trattenere lo straniero quando non è possibile, per motivi contingenti, eseguire immediatamente il respingimento alla frontiera o l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera. Il testo unico indica tassativamente i motivi che consentono il trattenimento:

§      necessità di prestare soccorso;

§      accertamento dell’identità o nazionalità dello straniero;

§      acquisizione dei documenti per il viaggio;

§      indisponibilità di un mezzo di trasporto idoneo per l’espulsione.

Il D.L. 241/2004 ha aggiunto una ulteriore ipotesi: lo straniero in attesa della definizione del procedimento di convalida deve essere trattenuto in uno dei centri, a meno che, come si è visto sopra, non si possa procedere immediatamente alla convalida (art. 13, co. 5-bis, come modificato dal D.L. 241, art. 1, co. 1).

Il trattenimento è disposto con provvedimento del questore per un periodo di 30 giorni, prorogabile, su richiesta del questore e solo in presenza di gravi difficoltà, di altri 30 giorni[27].

Anche questo atto, in quanto incidente sulla libertà di circolazione del cittadino straniero, è sottoposto a verifica giurisdizionale (convalida), come il provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera (di cui all’art. 12, co. 5-bis, vedi sopra).

Il questore è tenuto, perciò, a trasmettere immediatamente e comunque entro 48 copia degli atti all’autorità giudiziaria (giudice di pace) ai fini della sua convalida.

Il D.L. 241 ha dettato una nuova disciplina dell’udienza di convalida del provvedimento del questore (art. 14, co. 4, del T.U. come modificato dall’art. 1, co. 5 del DL 241). Vengono estese a tale fattispecie le stesse garanzie previste per la convalida dell’espulsione (disposte dallo stesso D.L. 241, vedi sopra). Si prevede che l’udienza si svolga in camera di consiglio con la presenza necessaria di un difensore e che l’interessato, tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza, se comparso, sia sentito. La decisione deve essere assunta dal giudice nelle 48 ore successive, con decreto motivato, verificato il rispetto dei termini e la sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 13 e 14 del Testo Unico.

Il provvedimento del questore cessa di avere effetto se la convalida viene negata o se il giudice non decide nel termine summenzionato di 48 ore.

La disposizione prevede infine la possibilità che la convalida in questione sia disposta contestualmente alla convalida del decreto di accompagnamento alla frontiera o in sede di esame del ricorso avverso il decreto di espulsione.

 

Attualmente sono operativi 14 centri di permanenza temporanea e assistenza localizzati a Torino, Milano, Bologna, Modena, Roma, Brindisi, Lecce, Lametia Terme, Crotone, Caltanissetta, Agrigento, Lampedusa, Ragusa, Trapani[28].

L’espulsione dello straniero per motivi di prevenzione del terrorismo

All’indomani dei tragici attentati del 7 luglio 2005 a Londra, il Governo italiano ha adottato il già citato D.L. 144/2005 (convertito in brevissimo tempo) contenente una serie di misure approntate per prevenire e contrastare il terrorismo internazionale. (v. scheda Antiterrorismo – Il decreto-legge n. 144 del 2005).

Tra queste l’introduzione di una terza ipotesi di espulsione amministrativa, ulteriore a quella disposta dal prefetto per violazione amministrativa delle norme sull’immigrazione e da quella per motivi di ordine pubblico effettuata su impulso dal ministro dell’interno: l’espulsione per motivi di prevenzione di terrorismo (art. 3, DL 144).

Essa può essere disposta dal ministro dell’interno, o, su sua delega, dal prefetto nei confronti dello straniero qualora ricorra una delle seguenti condizioni:

§         il destinatario appartenga ad una delle categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[29];

§         vi siano fondati motivi di ritenere che la permanenza del destinatario nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali.

 

Le categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[30] comprendono coloro che:

§         operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei delitti elencati dal citato art. 18[31], nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale;

§         abbiano fatto parte di associazioni politiche disciolte ai sensi della L. 645/1952[32] (concernente la riorganizzazione del disciolto partito fascista) e nei confronti dei quali debba ritenersi, per il comportamento successivo, che continuino a svolgere una attività analoga a quella precedente;

§         compiano atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti alla ricostituzione del partito fascista ai sensi dell’art. 1 della citata L. 645/1952, in particolare con l’esaltazione o la pratica della violenza;

§         fuori dei casi sin qui indicati, siano stati condannati per uno dei delitti in materia di armi previsti nella L. 895/1967[33] e negli artt. 8 e seguenti della L. 497/1974[34], quando debba ritenersi, per il loro comportamento successivo, che siano proclivi a commettere un reato della stessa specie col fine indicato nel precedente n. 1.

Agli appartenenti alle categorie sin qui illustrate sono equiparati i relativi istigatori, mandanti e finanziatori (è definito finanziatore colui il quale fornisce somme di denaro o altri beni, conoscendo lo scopo a cui sono destinati).

 

Questa forma di espulsione amministrativa è sottoposta in parte ad un regime diverso da quello previsto dal testo unico come modificato dalla L. 189/2002, con l’obiettivo, nel complesso, di dare più celerità e immediatezza all’esecuzione dell’espulsione.

Innanzitutto, anche contro i decreti di espulsione per motivi di terrorismo è ammesso ricorso al tribunale amministrativo competente per territorio, così come per l’espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato di cui all’art. 13, co. 1. Ma è espressamente escluso che il ricorso giurisdizionale sospenda l’esecuzione del provvedimento di espulsione (art. 3, co. 4, DL 144) o che in sede giurisdizionale (sia dinanzi al TAR, sia dinanzi al Consiglio di Stato) possa comunque disporsi la sospensione dell’esecuzione in via cautelare (così il co. 4-bis).

Viene qui riprodotto quanto già stabilito in via generale dall’art. 13, co. 3, del testo unico, come modificato dalla L. 189/2002, che stabilisce l’immediata esecutività del decreto di espulsione anche se sottoposto a impugnativa.

Decisamente innovative, e particolarmente stringenti, due altre disposizioni del D.L. 144 che però hanno una durata limitata in quanto si applicano solamente fino al 31 dicembre 2007.

La prima di esse prevede che l’espulsione venga eseguita immediatamente, salvo che si tratti di persona detenuta, anche in deroga a quanto previsto dall’art. 13, co. 3 e 5-bis, del testo unico, prescindendo cioè sia dal nulla osta dell’autorità giudiziaria richiesto per l’esecuzione dell’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale, sia dal procedimento giurisdizionale di convalida (di competenza del giudice di pace) al quale è di norma condizionata l’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento alla frontiera[35]. La disciplina testé illustrata si applica anche nei casi in cui l’espulsione è disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art. 3, co. 2).

Il co. 5 prevede, inoltre, la sospensione del procedimento dinanzi al TAR quando la decisione dipenda dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto d’indagine o il segreto di Stato; la sospensione dura fino a quando l’atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo. Se la sospensione si protrae per più di due anni, il TAR può tuttavia fissare un termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il termine, il TAR decide allo stato degli atti.

La medesima procedura è estesa – sempre in via temporanea fino alla fine del 2007 – al giudizio amministrativo dinanzi al TAR del Lazio su ricorso contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato.

Inoltre, l’art. 3 del D.L. contiene altre due disposizioni che non riguardano l’espulsione per motivi di terrorismo, bensì il regime generale delle espulsioni.

Il co. 3 consente al prefetto di omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione previsto in caso di ingresso o permanenza irregolare dello straniero nel territorio nazionale e nelle altre fattispecie di cui all’art. 13, co. 2, del T.U.

§      quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi, di cui all’art. 2 del medesimo DL 144 (v. scheda Immigrazione – Permesso di soggiorno);

§      quando sia necessario per l’acquisizione di notizie concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti commessi con finalità di terrorismo.

Infine, il co. 7 dell’articolo 3, sopprime il co. 3-sexies dell’art. 13 del T.U. sull’immigrazione, ai sensi del quale il nulla osta all’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale non può essere concesso qualora si proceda per delitti previsti dall’art. 407, co. 2, lett. a), del codice di procedura penale[36], nonché per i delitti concernenti le immigrazioni clandestine di cui all’art. 12 del T.U. medesimo.

L’espulsione disposta dal giudice

L’ordinamento considera diverse ipotesi di espulsione disposta dall’autorità giudiziaria.

Il codice penale prevede l’espulsione a titolo di misura di sicurezza – ossia da eseguire dopo l’esecuzione della pena[37] – in due casi:

§      condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni (art. 235 del codice penale);

§      condanna a una pena restrittiva della libertà personale per uno dei delitti contro la personalità dello Stato (art. 312 del codice penale).

Il testo unico, in questo punto non modificato dalla L. 189/2002, ha ampliato la possibilità di applicare allo straniero l’espulsione quale misura di sicurezza a tutti reati per i quali è previsto l’arresto, anche facoltativo, in caso di flagranza indicati dagli art. 380 e 381 del codice di procedura penale[38] (art. 15 del testo unico). Il giudice può applicare tale misura, che è facoltativa, solo previo accertamento della pericolosità sociale dell’individuo.

L’espulsione quale misura di sicurezza è prevista, inoltre, in caso di condanna per uno dei delitti legati al traffico di stupefacenti (art. 86 del testo unico in materia di stupefacenti[39]).

La L. 189/2002, ha aggiunto un co. ulteriore all’art. 15 (co. 1-bis), contenenti disposizioni relative all’esecuzione dell’espulsione, che si applicano però non solamente all’espulsione – misura di sicurezza, oggetto del co. 1, ma a tutte le espulsioni. Infatti, obiettivo di tali disposizioni è la semplificazione del procedimento di esecuzione dell’espulsione ogni qual volta essa è conseguente ad un processo penale o alla conclusione di un periodo di custodia cautelare.

In particolare, la disposizione prevede l’obbligo di tempestiva comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria al questore a alla autorità consolare sia della emissione del provvedimento di custodia cautelare sia della sentenza definitiva di condanna ad una pena detentiva nei confronti dello straniero, al fine di procedere alla sua identificazione e di consentire l’espulsione.

 

A differenza dell’espulsione quale misura di sicurezza, che si applica dopo l’esecuzione della pena, di cui costituisce un inasprimento, l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa, si applica in luogo della pena.

Quanto all’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva delle detenzione, l’art. 16 del testo unico sull’immigrazione dispone che il giudice, al momento della sentenza di condanna per reato non colposo, quando ritiene di dover irrogare una pena detentiva contenuta entro i due anni, può decidere di sostituire la pena medesima con l’espulsione per un periodo di almeno cinque anni. È, dunque, anch’essa una misura facoltativa, la cui adozione spetta al giudice, e può essere applicata anche in caso di sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. (il cosiddetto “patteggiamento”).

 

La disposizione ricalca da vicino la disciplina generale delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi introdotte nell’ordinamento penale italiano dalla L. 689/1981[40] che ha dato la facoltà al giudice, nel pronunciare la sentenza di condanna, di sostituire pene brevi di due anni, un anno e sei mesi, rispettivamente con la semidetenzione, la libertà controllata e la pena pecuniaria (art. 53).

 

L’ambito di applicazione dalla misura sostitutiva non comprende gli stranieri extracomunitari legittimamente presenti sul territorio dello Stato, bensì unicamente quelli che si trovano in una delle situazioni passibili di espulsione amministrativa da parte del prefetto ai sensi dell’art. 13, co. 2: irregolari, clandestini e delinquenti abituali.

Non può, inoltre, essere applicata qualora non ricorrano le condizioni per la concessione della sospensione condizionale della pena (ai sensi dell’art. 163 c.p.) o nel caso sia impossibile eseguire immediatamente l’espulsione per le stesse cause (di cui all’art. 14, co. 1) che obbligano il trattenimento nei centri di permanenza (mancanza di documenti, indisponibilità di mezzi di trasporto ecc.).

La L. 189/2002 ha aggiunto due nuove cause ostative all’adozione della misura sostitutiva che ne restringono ulteriormente la possibilità di applicazione, si tratta di:

§      condanna di delitti particolarmente gravi (di cui all’art. 407, co. 2, lett. b) c.p.p.);

§      condanna per uno dei delitti previsti dal testo unico.

La sanzione sostitutiva è revocata nel caso di reingresso illegale prima del termine di 10 anni previsto in linea generale dall’art. 13, co. 14.

 

L’espulsione a titolo di sanzione alternativa della detenzione costituisce una nuova figura di espulsione giudiziaria istituita ex novo dalla L. 189/2002.

A differenza dell’espulsione sostitutiva, applicata discrezionalmente dal giudice, anche su richiesta delle parti, al momento della pronuncia della sentenza di condanna, l’espulsione quale sanzione alternativa è automatica e si applica dopo la condanna, nel caso dello straniero detenuto che deve scontare una pena, anche residua, non superiore ai due anni.

Sono escluse le condanne per i reati particolarmente gravi, come per la sanzione sostitutiva, e quelle per tutti i reati in materia di immigrazione previsti dal testo unico.

Anche l’espulsione a titolo di sanzione alternativa non riguarda gli stranieri legittimamente presente nel territorio italiano, bensì gli immigrati clandestini e gli irregolari.

La revoca del permesso di soggiorno per la violazione delle norme sul diritto d’autore

La L. 189/2002 ha introdotto una ulteriore forma di sanzione, non direttamente assimilabile né a quelle di tipo amministrativo, né a quelle di competenza dell’autorità giudiziaria, che si sono descritte sopra.

Si tratta della revoca del permesso di soggiorno e nella conseguente espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, nei confronti dello straniero che è stato condannato con provvedimento irrevocabile per uno dei reati previsti dalle norme sul diritto di autore (art. 26, co. 7-bis, del testo unico, introdotto dalla L. 189/2002/2002).

 

In particolare, i reati in questione sono:

§         la contraffazione, alterazione o uso di segni distintivi di opere dell’ingegno o di prodotti industriali, punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa fino a quattro milioni di lire (art. 473 c.p.);

§         l’introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi, punito con la reclusione fino a due anni e con la multa fino a quattro milioni di lire (art. 474, c.p.).

§         i reati previsti dalla legge sul diritto d’autore, relativi prevalentemente alla duplicazione e commercializzazione abusiva di opere dell’ingegno (artt. 171 e seguenti della legge 633/1941)[41].

Da rilevare che i limiti massimi delle pene previste per i delitti di cui sopra sono generalmente più bassi di quelli visto sopra per il quale scatta l’espulsione quale misura di sicurezza.

 

Premesso che questo è l’unico caso in cui è prevista la revoca del permesso di soggiorno, tale misura, e la conseguente espulsione coatta, si configurano non quali misure di sicurezza, la cui applicazione coinvolge la pericolosità sociale del reo, ma sono piuttosto assimibilabili alle pene accessorie[42], automaticamente applicabili in conseguenza della condanna penale.

L’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione

In virtù della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen[43], il provvedimento di espulsione comporta l’inserimento  del nome dello straniero nel Sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione nell’area Schengen.

Il Sistema d’informazione Schengen (SIS) è un sistema comune di informazione automatizzato gestito dai paesi aderenti all’accordo di Schengen per la libera circolazione dei cittadini nei Paesi dell’Unione europea. Obiettivo del SIS è di consentire alle autorità di controllo di disporre di segnalazioni di persone, in occasione dei controlli di frontiera (art. 92).

Nella banca dati SIS sono inseriti anche i dati relativi agli stranieri che sono stati espulsi, respinti o allontanati (art. 96).

Sono, inoltre, segnalati:

§      gli stranieri colpevoli di reati per cui è prevista una pena privativa di libertà di almeno un anno;

§      gli stranieri sospettati di gravi reati, incluso il traffico di stupefacenti.

Le segnalazioni sono utilizzate ai fini della procedura di rilascio dei visti e dei documenti di soggiorno e ad esse consegue la non ammissione nell’area Schengen (art. 25).

Il sistema comporta l’efficacia in tutti gli Stati aderenti delle decisioni di espulsione adottato da uno di essi, e costituisce una delle condizioni indispensabili per la creazione di un effettivo spazio di libera circolazione. Tuttavia, la varietà delle disposizioni nazionali relative alle modalità e ai criteri delle espulsioni hanno reso necessario l’adozione di disposizioni comuni in materia di allontanamento dei cittadini non comunitari in modo da consentire il riconoscimento reciproco dei provvedimenti di espulsione.

Tali disposizioni sono contenute della direttiva 2001/40/CE recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12[44] che, in pratica, introduce una nuova tipologia di allontanamento nell’ordinamento interno: l’espulsione a seguito di misura di allontanamento presa da un altro Paese dell’area Schenghen.

Il D.Lgs. 12/2005 individua nel prefetto l’autorità italiana cui compete l’adozione del provvedimento di espulsione per attuare la decisione di allontanamento adottata da un altro Stato membro. Mentre all’esecuzione materiale dell’espulsione provvede il questore.

Per quanto riguarda le procedure di adozione del provvedimento prefettizio e dell’esecuzione dell’espulsione, il D.Lgs. 12/2005 fa riferimento essenzialmente a quelle del testo unico con alcune particolarità. Il prefetto può acquisire i documenti dallo Stato autore della decisione relativi alla medesima decisione. Il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è tenuto ad effettuare ulteriori accertamenti sulla situazione dello straniero da espellere, avvalendosi del Servizio per la cooperazione internazionale. Lo stesso Ministero dell’interno provvede anche a comunicare allo Stato autore della decisione l’avvenuta esecuzione dell’espulsione.

Contro il provvedimento di esecuzione è prevista la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria secondo le modalità previste per l’espulsione ai sensi del testo unico (art. 13, co. 8).

 

I principali provvedimenti dell’Unione europea (adottati o in itinere) in materia di immigrazione clandestina

 

Argomento

Atto

Data

Sistema “Eurodac” per il confronto dei dati sulle impronte digitali

Regolamento (CE) n. 2725/2000

11 dicembre 2000

Riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento

Direttiva 2001/40/CE recepita con D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12

28 maggio 2001

Politica comune in materia di immigrazione illegale

Comunicazione COM(2001)672

15 novembre 2002

Definizione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali

Direttiva 2002/90/CE[45]

28 novembre 2002

Rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali

Decisione quadro

28 novembre 2002

Politica comune in materia di immigrazione illegale

Comunicazione COM(2003)323

3 giugno 2003

Assistenza durante il transito nei provvedimenti di espulsione per via aerea

Direttiva 2003/110/CE[46]

25 novembre 2003

Titolo di soggiorno per le vittime dell’immigrazione illegale che collaborano

Direttiva 2004/81/CE[47]

29 aprile 2004

Norme comuni per il rimpatrio dei clandestini

Proposta di direttiva COM(2005)391

1° settembre 2005

 

Gli accordi di riammissione e la “politica estera” dell’immigrazione

Uno degli strumenti che hanno reso possibile una efficace azione di contrasto all’immigrazione clandestina è stato la stipulazione, da parte del Governo italiano, di una serie di accordi bilaterali in materia di immigrazione.

Si tratta, innanzitutto, degli accordi di riammissione degli stranieri irregolari, previsti dal testo unico sull’immigrazione (art. 11, co. 4), volti ad ottenere la collaborazione delle autorità del Paese straniero nelle operazioni di rimpatrio dei migranti non regolari, espulsi dall’Italia o respinti al momento dell’attraversamento della frontiera.

Con alcuni Paesi, e specificamente con quelli a più alta pressione migratoria, sono stati perfezionati pacchetti di intese di portata più ampia che prevedono non soltanto accordi di riammissione, ma anche intese di cooperazione di polizia, nonché accordi in materia di lavoro. Nei decreti annuali sui flussi di ingresso del lavoratori extracomunitari sono previste quote riservate per gli stranieri provenienti da Paesi che hanno stretto tali accordi globali di cooperazione.

 

L’Italia ha al momento sottoscritto 27 intese bilaterali in tema di riammissione, di cui 5 conclusi nella scorsa legislatura. Contatti sono in corso con altri 17 Paesi[48].

 

Si richiama, infine, la citata L. 228/2003 contro la tratta di persone, che affida al ministro degli affari esteri il compito di definire le politiche di cooperazione nei confronti dei Paesi interessati da tale reato tenendo conto della collaborazione da essi prestata e dell’attenzione riservata dai medesimi alle problematiche della tutela dei diritti umani e provvede ad organizzare, d’intesa  con il ministro per le pari opportunità, incontri internazionali e campagne di informazione anche all’interno dei Paesi di provenienza delle vittime del traffico di persone (art. 14, co. 1).



[1]     D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[2]     Legge 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[3]     Tali requisiti sono indicati essenzialmente nell’art. 4 del testo unico e consistono principalmente nel passaporto (o altro documento valido per l’espatrio) e nel visto d’ingresso (ove richiesto): v. scheda Immigrazione – Permesso di soggiorno. Sono inoltre respinti gli stranieri espulsi che rientrano prima della scadenza del periodo di divieto di 10 anni e coloro che sono stati espulsi da un altro Paese dell’area Schenghen (art. 4, co. 6, T.U.).

[4]     Si ricorda che già ai sensi dell’art. 1 della L. 1 aprile 1981 n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, il Ministero dell’interno è responsabile dell’ordine e della sicurezza pubblica ed è autorità nazionale di pubblica sicurezza. Ha l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e coordina in materia i compiti e le attività delle forze di polizia.

[5]     Il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica è un organo ausiliario di consulenza del ministro dell’interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il Comitato, disciplinato dagli artt.18 e 19 della legge 1° aprile 1981, n. 121, esamina ogni questione di carattere generale relativa alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e all’ordinamento ed organizzazione delle forze di polizia. E’ presieduto dal ministro dell’interno ed è composto da un Sottosegretario di Stato per l’interno, designato dal ministro. dal capo della polizia, dal comandante generale dell’Arma dei carabinieri, dal comandante generale del Corpo della guardia di finanza, dal direttore generale dell’Amministrazione penitenziaria e dal dirigente generale capo del Corpo forestale dello Stato Dato l’interesse degli argomenti posti all’ordine del giorno, il ministro dell’interno può chiamare a partecipare alle riunioni del Comitato, dirigenti generali del Ministero, l’ispettore generale del Corpo delle capitanerie di porto, altri rappresentanti dell’amministrazione dello Stato e delle forze armate.

[6]     D.L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. L. 12 novembre 2004, n. 271).

[7]     Corte dei conti, Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina, Programma di controllo 2004, 11 marzo 2005, p. 103.

[8]     Ministero dell’interno. Lo stato della sicurezza in Italia, 15 agosto 2005, pag. 43; Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al parlamento  ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004, riportata in allegato alla Relazione al Parlamento sull’attività delle Forze di Polizia, sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica e sulla criminalità. Relazione per l’anno 2004 (trasmessa alle Camere il 1° dicembre 2005, annunciata il 13 dicembre 2005, (doc. CCXII, n. 2).

[9]     Viene così colmata una lacuna nell’ordinamento previgente come rilevato dalla Cassazione (Cass. pen. Sez. VI, sentenza 22 novembre 2000. n. 4060). In base a tale pronuncia, non costituisce reato la condotta di chi, senza essere concorso nell’attività illecita diretta a favorire l’ingresso degli stranieri nel territorio dello Stato, ovvero senza favorirne la permanenza, si adoperi per favorire l’uscita dal territorio nazionale di stranieri clandestini, atteso che l’art. 10 della legge n. 40 del 1998 (confluita nel D.lgs. 286/1998) non prevede come reato – a differenza dell’art. 12 della L. n. 143 del 1986, abrogata – l’attività di intermediazione di movimenti illeciti, o comunque clandestini, di lavoratori migranti, che non si risolvono nel favorire materialmente il loro ingresso o la loro permanenza nello Stato”.

[10]    L. 11 agosto 2003, n. 228, Misure contro la tratta di persone. Si veda anche il regolamento di attuazione adottato con il D.P.R. 19 settembre 2005, n. 237, Regolamento di attuazione dell’articolo 13 della legge 11 agosto 2003, n. 228, recante misure contro la tratta di persone.

[11]    Così dispone l’art. 100, co. 3, del testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti (D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), al quale il testo in commento fa rinvio. Il co. 2 dello stesso art. 100 prevede che, se i beni appartengono a terzi, i proprietari sono convocati dall’autorità giudiziaria procedente per svolgere, anche con l’assistenza di un difensore, le loro deduzioni e per chiedere l’acquisizione di elementi utili ai fini della restituzione, secondo le norme del codice di procedura penale in quanto compatibili.

[12]    D.L. 4 aprile 2002, n. 51, Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera, (convertito L. 7 giugno 2002, n. 106).

[13]    Così la relazione del disegno di legge di conversione del D.L. 51/2002 (A.C. 2608).

[14]    D.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43, Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale.

[15]    Vedi Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al Parlamento  ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004 (doc. CCXII, n. 2), p. 13.

[16]    In proposito occorre rilevare che la giurisprudenza di merito ha interpretato in senso restrittivo tale disposizione. L’accertamento dell’esistenza delle cause ostative all’espulsione non possono basarsi sulle dichiarazioni dell’interessato bensì su dati oggettivi quali la vigenza del provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale vengono fissate misure straordinarie di accoglienza per esigenze umanitarie ai sensi dell’art. 20 T.U. (Cass. civ. Sez. I, sent. 25 febbraio 2004, n. 3732) ovvero il riconoscimento dello status di rifugiato da parte dell’apposita Commissione (Cass. pen. Sez. I, sent. del 17 dicembre 2004, n. 2239).

[17]    La Corte costituzionale, sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376 ha dichiarato l’illegittimità di questa disposizione nella parte in cui non estende il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

[18]    D.L. 30 dicembre 2005, n. 272 (conv. con mod. in L. 21 febbraio 2006, n. 49), Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi.

[19]    Il cambiamento di impostazione della disciplina dell’espulsione – secondo la relazione illustrativa del disegno di legge “Bossi-Fini” (A.S. 795) – è dovuto al fatto che l’effettuazione mediante intimazione e, solo in determinati casi, con l’accompagnamento alla frontiera ha  avuto “la conseguenza che la maggior parte degli intimati in realtà non ottempera all’ordine di lasciare il territorio nazionale”.

[20]    D.L.. 4 aprile 2002, n. 51, Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera (conv. con mod. in L. 7 giugno 2002, n. 106).

[21]    In particolare, il secondo co. dell’art. 13 Cost. vieta qualsiasi restrizione della libertà personale “se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.

[22]    Tale motivazione si legge nel Comunicato della Presidenza del Consiglio relativo al Consiglio dei ministri che ha approvato il decreto-legge (28 marzo 2002) ed è ribadita nella relazione illustrativa del d.d.l. di conversione A.C. 2608.

[23]    L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. con mod. in L. 12 novembre 2004, n. 271).

[24]    Secondo quanto sostenuto nella relazione illustrativa del d.d.l di conversione (A.S. 3107), il significativo aggravio del carico di lavoro determinato dalla introduzione della udienza di convalida dell’accompagnamento alla frontiera ha indotto il Governo a una complessiva rimeditazione della competenza sulla convalida e ad optare per la scelta di sollevare il Tribunale da tale incombenza, attribuendo l’intera materia al giudice di pace (anche con riguardo alla convalida del trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed al ricorso avverso il decreto di espulsione, su cui si v. infra).

[25]    La competenza a decidere del ricorso al giudice di pace, in luogo del tribunale in composizione monocratica, è stata disposta dal decreto legge 241/2004 (art. 1, co. 2).

[26]    Il termine originariamente previsto dal testo unico era di 5 ani ed è stato elevato a 10 dalla L. 189/2002.

[27]    I termini di trattenimento, che nel testo unico previgente erano di 20 giorni, prorogabili di altri 10 giorni, sono stati elevati dalla L. 189/2002.

[28]    Ministero dell’interno, Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, Relazione annuale al parlamento  ex art. 3 D.Lgs. 286/1998. Anno 2004, cit., p. 12.

[29]    Legge 22 maggio 1975, n. 152, Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico.

[30]    Il citato art. 18 della L. 152/1975 ha esteso a tali categorie di soggetti la disciplina di cui alla L. 575/1965, recante disposizioni contro la mafia.

[31]    Si tratta dei reati previsti dal capo I, titolo VI, del libro II (delitti di comune pericolo mediante violenza) e dagli artt. 284 (Insurrezione armata contro i poteri dello Stato), 285 (Devastazione, saccheggio e strage), 286 (Guerra civile), 306 (Banda armata: formazione e partecipazione), 438 (Epidemia), 439 (Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 605 (Sequestro di persona) e 630 (Sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione) del codice penale.

[32]    L. 20 giugno 1952, n. 645, Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale (co. primo) della Costituzione.

[33]    L. 2 ottobre 1967, n. 895, Disposizioni per il controllo delle armi.

[34]    L. 14 ottobre 1974, n. 497, Nuove norme contro la criminalità.

[35]    Si ricorda a proposito del giudizio di convalida la citata sentenza della Corte costituzionale 222/2004 (vedi sopra).

[36]    Si tratta delle seguenti fattispecie:

      1) delitti di cui agli artt. 285, 286, 416-bis e 422 c.p.;

      2) delitti consumati o tentati di cui agli artt. 575, 628, terzo co., 629, secondo co., e 630 c.p.;

      3) delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416-bis c.p. ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo;

      4) delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni o nel massimo a dieci anni, nonché delitti di cui agli artt. 270, terzo co. e 306, secondo co., c.p.;

      5) delitti di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, messa in vendita, cessione, detenzione e porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo guerra o parti di esse, di esplosivi, di armi clandestine nonché di più armi comuni da sparo escluse quelle previste dall’art. 2, co. terzo, della L. 110/1975;

      6) delitti di cui agli artt. 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell’art. 80, co. 2, e 74 del T.U. sugli stupefacenti (D.P.R. 309/1990), e successive modificazioni;

      7) delitto di cui all’art. 416 c.p. nei casi in cui è obbligatorio l’arresto in flagranza;

      7-bis) delitti previsti dagli artt. 600, 600-bis, co. 1, 600-ter, co. 1, 601, 602, 609-bis nelle ipotesi aggravate previste dall’art. 609-ter, 609-quater, 609-octies c.p..

[37]    L’art. 211 c.p. stabilisce che le misure di sicurezza sono aggiuntive alla pena: se la pena è detentiva sono eseguite dopo che la pena è scontata o in ogni caso estinta; se la pena non è detentiva, le misure di sicurezza sono eseguite dopo che la sentenza di condanna è diventata irrevocabile.

[38]    L’art. 380 c.p.p. prevede l’arresto obbligatorio di chiunque è colto in flagranza di un delitto non colposo, consumato o tentato, per il quale la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni. L’arresto in flagranza è facoltativo (art. 381 c.p.p.) per i delitti non colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a tre anni ovvero di delitti colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni.

[39]    D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza.

[40]    L. 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale.

[41]    L. 22 aprile 1941, n. 633, Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio.

[42]    In questo senso Corte costituzionale, ordinanza n. 189/2005. Si ricorda che le pene accessorie, (individuate dall’art. 19 c.p.) conseguono di diritto alla condanna, come effetti penali di essa, a differenza dalla pene principali che sono inflitte dal giudice con la sentenza di condanna, ai sensi dell’art. 20 c.p.

[43]    Ratificato dall’Italia con la L. 30 settembre 1993, n. 388, Ratifica ed esecuzione: a) del protocollo di adesione del Governo della Repubblica italiana all’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i Governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, con due dichiarazioni comuni; b) dell’accordo di adesione della Repubblica italiana alla convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione del summenzionato accordo di Schengen, con allegate due dichiarazioni unilaterali dell’Italia e della Francia, nonché la convenzione, il relativo atto finale, con annessi l’atto finale, il processo verbale e la dichiarazione comune dei ministri e Segretari di Stato firmati in occasione della firma della citata convenzione del 1990, e la dichiarazione comune relativa agli articoli 2 e 3 dell’accordo di adesione summenzionato; c) dell’accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo agli articoli 2 e 3 dell’accordo di cui alla lettera b); tutti atti firmati a Parigi il 27 novembre 1990.

[44]    D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12, Attuazione della direttiva 2001/40/CE relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di Paesi terzi, emanato in attuazione della delega recata nella L. 31 ottobre 2003, n. 306, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003 (Allegato A). L’attuazione della direttiva è avvenuto con ritardo. Il termine per il recepimento era, infatti, fissato, al 2 dicembre 2002. Il 6 marzo 2003 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora per il mancato recepimento della direttiva 2001/40/CE. La direttiva 2001/40/CE figurava nell’allegato A della legge comunitaria per il 2001 (L. 1° marzo 2002, n. 39).

[45]    Termine di recepimento: 5 dicembre 2004. Recepimento previsto dalla L. 306/2003 (L. comunitaria 2003). Di fatto, i contenuti della direttiva sono stati recepiti con le modifiche all’art. 13 del D.Lgs. 286/98 da parte della L. 189/2002.

[46]    Termine di recepimento: 6 dicembre 2005. Recepimento previsto dalla L. 62/2005 (L. comunitaria 2004).

[47]    Termine di recepimento: 6 agosto 2006. Recepimento previsto dalla L. 29/2006 (Legge comunitaria 2005.)

[48]    L’elenco degli accordi stipulati nel DPR 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006, a cui si rinvia per una ampia disamina della politiche internazionale dell’immigrazione (si veda in particolare il capitolo 3).