La riforma della riscossione

L'articolo 3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha disposto la riforma del sistema nazionale di riscossione dei tributi, con la soppressione del sistema di affidamento in concessione a privati e l'attribuzione del servizio ad una società di nuova costituzione comunque a maggioranza pubblica.

 

La legge n. 337 del 1998 aveva conferito al Governo delega legislativa per il riordino della disciplina relativa alla riscossione in base ai seguenti princìpi:

§      limitazione dell'attività dei concessionari, quanto ai tributi erariali, alla riscossione mediante ruolo, correlativamente alla previsione di ampliamento della facoltà di ricorso ai servizi dei concessionari da parte degli enti locali;

§      affidamento della riscossione mediante ruolo delle entrate proprie dello Stato, degli enti territoriali minori e degli enti pubblici, anche previdenziali, ai concessionari; fissazione della durata massima delle concessioni in dieci anni, e previsione dell’esercizio dell’attività mediante società per azioni aventi specifici requisiti di professionalità, tecnici e finanziari;

§      riconoscimento alle predette società, in via parallela o collaterale al servizio di riscossione, della facoltà di svolgere ulteriori attività economiche, quali il supporto delle attività tributarie e di gestione patrimoniale degli enti diversi dallo Stato;

§      previsione della possibilità, per le società concessionarie, di esercitare l'attività di recupero crediti secondo le ordinarie procedure civilistiche;

§      facoltà di versamento diretto dei tributi da parte dei contribuenti anche mediante delega ai concessionari, al fine di aumentare i canali di riscossione per favorire gli adempimenti degli stessi contribuenti;

§      possibilità, per gli enti diversi dallo Stato, di affidare ai concessionari la riscossione di tutte le proprie entrate, anche di natura non tributaria, mediante procedure ad evidenza pubblica;

§      abrogazione dell'istituto del cosiddetto «obbligo del non riscosso per riscosso», al fine di evitare di far gravare sui concessionari gli oneri finanziari connessi all'obbligo di anticipazione;

§      ridefinizione degli ambiti territoriali da affidare alla competenza dei singoli concessionari, secondo il criterio dell'estensione almeno provinciale;

§      nuova regolamentazione dei meccanismi di retribuzione del servizio di riscossione, in base a criteri definiti, come il collegamento del corrispettivo a parametri definiti;

§      introduzione di un meccanismo di salvaguardia del risultato economico delle singole gestioni dell'ultimo biennio precedente, tenendo conto dei maggiori ricavi della riscossione mediante ruolo e dei minori costi di gestione derivanti dall'applicazione della nuova disciplina della riscossione;

§      obbligo, per i concessionari, di utilizzare sistemi informativi collegati fra loro e con quelli dell'amministrazione finanziaria e procedure informatiche uniformi per l'espletamento degli adempimenti amministrativo-contabili contemplati dalla legge;

§      revisione delle sanzioni amministrative a carico dei concessionari, anche al fine di potenziarne l'efficacia deterrente per le violazioni diverse dagli omessi o tardivi versamenti.

La delega è stata attuata con i seguenti decreti legislativi:

§      il D.Lgs. 22 febbraio 1999, n. 37, ha introdotto i versamenti mediante delega al concessionario ed eliminato l’obbligo del non riscosso per riscosso;

§      il D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, novellando il decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, ha provveduto al riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, tra l'altro sostituendo la qualifica di «esattore» con quella di «concessionario»;

§      il D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, ha provveduto al riordino complessivo del servizio nazionale della riscossione, prevedendo altresì, all'articolo 57[1], che il servizio della riscossione rimanesse affidato fino al 31 dicembre 2004 (termine prorogato al 31 dicembre 2006 dal comma 427 dell'articolo 1 della legge n. 311 del 2004) ai soggetti che alla data del 1° luglio 1999 lo gestivano in qualità di commissari governativi.

I decreti legislativi n. 326 del 1999 e n. 193 del 2001 hanno dettato disposizioni integrative e correttive.

In materia di compensi ai concessionari della riscossione, l'articolo 17 del D.Lgs. n. 112 del 1999 aveva stabilito che essi fossero determinati in base ad una percentuale (aggio) da applicare alle somme iscritte a ruolo ed effettivamente riscosse. L’importo complessivo dell’aggio doveva essere ripartito tra il debitore e l’ente creditore, in modo che la quota a carico del contribuente non fosse superiore al 4,65 per cento della somma iscritta a ruolo. La definizione della misura dell’aggio e delle modalità di erogazione per i ruoli emessi da uffici statali era rimessa a decreti del Ministro dell’economia e delle finanze[2] dovevano essere definiti la misura dell'aggio e le modalità della sua erogazione per i ruoli emessi da uffici statali (mentre per gli altri ruoli l'aggio viene trattenuto dal concessionario all'atto del riversamento delle somme riscosse all'ente impositore).

Tuttavia, accanto a questa disciplina hanno trovato attuazione disposizioni transitorie specificamente previste per ciascuno degli anni interessati.

In particolare, l’articolo 3 del decreto-legge n. 138 del 2002 ha previsto una disciplina transitoria per gli anni 2002 e 2003 (la quale abrogava e sostituiva una disciplina transitoria precedentemente disciplinata dal decreto-legge n. 452 del 2001), stabilendo che, per il biennio 2002-2003, la remunerazione spettante ai concessionari fosse composta da un’indennità fissa (370 milioni di euro per il 2002 e a 335 milioni di euro per il 2003), e da un’indennità variabile, in misura correlata al conseguimento di obiettivi minimi, consistenti in una maggiore riscossione rispetto al 2001 pari a 520 milioni di euro nel 2002 e a 1.040 milioni di euro nel 2003; il mancato conseguimento comportava una penalizzazione. Successivamente l’articolo 3 del decreto-legge n. 143 del 2003 ha introdotto un’ulteriore disposizione transitoria, determinando la nuova misura dei compensi per l’anno 2003 in 550 milioni di euro, in sostituzione sia delle suddette indennità fisse e variabili, sia dell’aggio previsto in caso di definizione agevolata dei carichi di ruolo a norma dell’articolo 12, comma 2, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Infine, l'articolo 4, comma 118, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004) ha previsto la remunerazione forfetaria dei concessionari e dei commissari della riscossione per l’anno 2004 (poi estesa agli anni 2005 e 2006 dall’art. 3, co. 37, del D.L. n. 203 del 2005), destinandovi un importo pari a 470 milioni di euro, in luogo dell'aggio per i ruoli emessi da uffici statali e di quello dovuto per la definizione agevolata dei carichi di ruolo.

 

La riforma delineata dall’articolo 3 del decreto-legge n. 203 del 2005 origina da una valutazione complessivamente negativa circa l’efficienza dell’esistente sistema di riscossione, che – secondo le stime ministeriali – avrebbe realizzato nel triennio 2000-2002 la riscossione effettiva di importi pari al 7,5 per cento dell’ammontare netto riscuotibile dei ruoli (3 miliardi di euro su 40 miliardi), a fronte di una spesa annua di circa 600 milioni di euro[3].

La nuova disciplina prevede la soppressione del vigente sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione dei tributi, a decorrere dal 1° ottobre 2006 e l'attribuzione delle funzioni relative alla riscossione nazionale all'Agenzia delle entrate, che le esercita tramite una nuova società, denominata "Riscossione Spa"[4], costituita dall'Agenzia predetta unitamente all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con un capitale di 150 milioni di euro[5]; la partecipazione pubblica al capitale, anche dopo l’ingresso di soci privati secondo quanto esposto di seguito, non potrà mai essere inferiore al 51 per cento; la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione dovrà essere costituita da dirigenti di vertice dei due soggetti pubblici istitutori, mentre il presidente del collegio sindacale sarà scelto tra i magistrati della Corte dei conti. L’Agenzia esercita altresì il controllo sull’efficacia e sull’efficienza del servizio.

La società Riscossione Spa potrà esercitare – senza obbligo di cauzione – l'attività di riscossione mediante ruolo e di quella di riscossione delle entrate prevista dall'articolo 4 del D.Lgs. n. 237 del 1997 (concernente tributi, sanzioni e altre somme già riscosse dai servizi autonomi di cassa degli uffici dipendenti dal Dipartimento delle entrate), nonché ulteriori attività – quali la riscossione spontanea, la liquidazione e l’accertamento delle entrate degli enti pubblici, anche territoriali, e delle società da essi partecipate – da assegnarsi mediante procedure di gara ad evidenza pubblica. Attraverso la stipulazione di appositi contratti di servizio, essa potrà svolgere altresì attività strumentali a quelle dell'Agenzia delle entrate, potendo in tale ipotesi assumere finanziamenti e svolgere le connesse operazioni finanziarie.

È statuita una specifica disciplina per il passaggio dei carichi dai precedenti concessionari al nuovo soggetto. Per agevolare tale passaggio, è stata prevista inoltre la possibilità che Riscossione Spa acquisti quote non inferiori al 51 per cento del capitale delle società concessionarie (ovvero il ramo d’azienda delle banche che hanno gestito direttamente l'attività di riscossione), a condizione che il cedente acquisti a sua volta una partecipazione al capitale sociale di essa[6]. Tuttavia, entro il 31 dicembre 2010 i soci pubblici dovranno riacquistare tali partecipazioni, nonché le azioni eventualmente ancora detenute da soggetti privati nelle società ex concessionarie non interamente partecipate. Successivamente, le azioni di Riscossione Spa possedute dai soci pubblici potranno essere cedute a soci privati, scelti secondo regole di evidenza pubblica, comunque entro la misura massima del 49 per cento del capitale.

Per le proprie attività, la società potrà avvalersi anche di personale dell'Agenzia delle entrate e dell'INPS e fare ricorso alle società per azioni da essa eventualmente partecipate ex concessionarie. Potranno essere inoltre instaurate forme di cooperazione tra Riscossione Spa e il Corpo della Guardia di finanza.

È confermato l’obbligo di presentazione di una relazione annuale del Ministro dell'economia e delle finanze al Parlamento sullo stato della riscossione.

Infine, dal 1° ottobre 2006 il Consorzio nazionale concessionari (CNC) è trasformato in società per azioni.

La nuova società deve adempiere i suoi compiti senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Essa è anzi tenuta ad adottare idonee iniziative dirette al contenimento degli oneri relativi all'attività di riscossione coattiva. Tuttavia, a garanzia dell’occupazione, è stabilito che i dipendenti delle società concessionarie non partecipate da Riscossione Spa, già in servizio alla data del 31 dicembre 2004 con contratto a tempo indeterminato e ancora in servizio alla data del 1° ottobre 2006, siano trasferiti a quest’ultima in base alla valutazione delle sue esigenze operative, con garanzia di mantenimento della posizione giuridica, economica e previdenziale maturata e con riconoscimento dei benefìci economici previsti dal rinnovo contrattuale in corso per il settore del credito. La stessa garanzia è conferita ai dipendenti delle società acquistate da Riscossione Spa nonché al personale in servizio presso l’associazione nazionale fra i concessionari del servizio di riscossione o il consorzio o le società da esso partecipate, che è trasferito presso la Riscossione Spa ovvero presso il costituendo Consorzio nazionale concessionari Spa Inoltre, sino al 31 dicembre 2010 non è ammesso trasferimento senza consenso in altra sede posta fuori dalla provincia.

Per la remunerazione dell’attività svolta da Riscossione Spa e dalle società da essa partecipate si applicherà, nel biennio 2007-2008, il sistema previsto dall’articolo 4, commi 118 e 119, della legge n. 350 del 2003 (per i ruoli emessi da uffici statali, remunerazione secondo importo forfetario; per gli altri ruoli, aggio sulle somme riscosse). Dal 2009 Riscossione Spa sarà invece remunerata integralmente ad aggio ai sensi dell'articolo 17 del D.Lgs. n. 112 del 1999.

 



[1]    Poi modificato dai decreti-legge n. 138 del 2002, art. 3, e n. 209 del 2002, art. 4.

[2]    La misura del rimborso delle spese relative alle procedure esecutive è stata stabilita con D.M. 21 novembre 2000 (Gazzetta ufficiale 6 febbraio 2001, n. 30); la misura della remunerazione del servizio di riscossione tramite ruolo è stata stabilita con D.M. 4 agosto 2000 (Gazzetta ufficiale 29 agosto 2000, n. 201).

[3]    Relazione sullo stato del servizio di riscossione dei tributi - Anno 2003 (Doc. CLXIX, n. 3), pp. 16-17. Si veda anche la relazione governativa al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 203 del 2005 (A.S. 3617).

[4]    Nel territorio della Regione siciliana, con riguardo alle entrate non spettanti a quest’ultima, le funzioni relative alla riscossione saranno svolte dall’Agenzia delle entrate mediante Riscossione S.p.A. ovvero altra società per azioni a maggioranza pubblica.

[5]    La società Riscossione SpA, con sede legale in Roma, via M. Carucci 85, è stata costituita il 27 ottobre 2005 e iscritta nel registro delle imprese il successivo 31 ottobre. Con l’atto costitutivo è stato adottato lo statuto che ne specifica l’organizzazione.

[6]    Sulle procedure in corso per la valutazione e l’acquisto delle quote, nonché sulla consistenza del personale, ha dato ragguaglio il direttore dell'Agenzia delle entrate nell’audizione svoltasi presso la Commissione finanze della Camera nella seduta del 25 gennaio 2006.