Finanziamento delle università

Il sistema di finanziamento

Il sistema di finanziamento delle università è stato complessivamente riformato dall’art. 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537[1], in base al quale le risorse statali sono ripartite in tre distinti fondi, identificati in rapporto agli oggetti e non alle categorie della spesa (come in precedenza) ed imputati ciascuno a un corrispondente capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'università e della ricerca. I fondi sono:

a) Fondo per il finanziamento ordinario delle università, che attiene al funzionamento degli atenei e comprende anche le spese per il personale docente e non docente e per la ricerca scientifica universitaria, nonché quelle per la manutenzione ordinaria[2];

b) Fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche, che comprende la quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti;

c) Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, che include le risorse destinate al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, ivi comprese le nuove iniziative didattiche[3].

Le manovre finanziarie della legislatura

Nel corso della XV legislatura si sono registrate due principali evoluzioni nelle scelte legate al finanziamento del sistema universitario.

Per un verso, le risorse stanziate sono state interessate dai processi di risparmio e di razionalizzazione della spesa che, più in generale, hanno caratterizzato l’intero periodo di riferimento. Per altro e distinto profilo, è stata avviata una riflessione sui criteri di finanziamento degli atenei (con particolare riguardo alla fonte di approvvigionamento più consistente, ossia il Fondo per il finanziamento ordinario delle università - FFO), che ha portato, nell’agosto 2007, all’impegno sottoscritto dal Ministro dell’università e dal Ministro dell’economia per un Patto per l’università e la ricerca, volto ad individuare le priorità strategiche da seguire per ridare slancio ai processi di efficacia ed efficienza del “sistema università”. Il nucleo principale degli impegni assunti dai due Ministri, che si sono basati su un documento di analisi e proposta curato dalla Commissione tecnica per la finanza pubblica (CTFP)[4], hanno riguardato in particolare la necessità di assicurare una programmazione di medio periodo delle dotazioni finanziarie, legata sia alla definizione chiara degli obiettivi, sia alla introduzione di incentivi per elevare la qualità della didattica e della ricerca.

In relazione al contenimento della spesa, occorre innanzitutto considerare che, nel quadro del conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, la l. finanziaria per il 2007[5] (art. 1, co. 637) ha stabilito la riduzione di un punto percentuale rispetto ai tre trienni precedenti (1998-2006) del tasso di crescita annuale del fabbisogno finanziario per il sistema universitario statale, determinato nella misura del 3 per cento. Tale fabbisogno è incrementato degli oneri contrattuali del personale riguardanti competenze arretrate (co. 642)[6].

In secondo luogo, merita ricordare che le risorse per l’università sono state interessate dalle manovre di carattere generale (accantonamenti e tagli lineari) disposte con la finalità di ridurre la spesa delle pubbliche amministrazioni. In particolare, l’art. 1, co. 507, della l. finanziaria per il 2007 ha disposto l’accantonamento – e conseguente indisponibilità - di una quota delle dotazioni delle unità previsionali di base relative a determinate categorie economiche. Ciò ha interessato principalmente il Fondo per l’edilizia universitaria e il Fondo per la programmazione (vedi infra)[7].

Per quanto riguarda la determinazione e la finalizzazione delle risorse a sostegno del sistema universitario, si riportano di seguito brevi sintesi sugli andamenti dei singoli Fondi, così come determinati dalle manovre finanziarie della legislatura.

Il Fondo di finanziamento ordinario delle università (FFO) è stato finanziato con la l. finanziaria per il 2007 (L. 296/2006) per risorse pari a 7.087,8 milioni di euro (con un incremento, in valore assoluto, di 170 milioni di euro sull’anno precedente). Nel corso dell’esercizio finanziario, tale dotazione è stata incrementata di 5 milioni di euro (art. 7, co. 1, d.l. n. 81/2007) ed, infine, di ulteriori 20 milioni di euro (art, 3. co. 1, d.l. n. 147/2007), da destinare esclusivamente al reclutamento straordinario di ricercatori nelle università, previsto dalla l. n. 296/2006 (vedi capitolo Docenti universitari)[8].

Per quanto concerne l’esercizio finanziario 2008, il Fondo ha subito un parziale decremento. Complessivamente, infatti, la legge n. 244/2007[9] reca un’autorizzazione di spesa pari a circa 6.865,7 milioni di euro. Nell’ambito di tale stanziamento, alcune risorse presentano uno specifico vincolo di destinazione. In particolare, si tratta di: 5 milioni di euro per l’anno 2008 (art. 2, co. 432) a titolo di contributo straordinario alle Università che hanno avviato la procedura di statizzazione a seguito di apposito decreto ministeriale emanato nell’ultimo triennio[10]; e di 40 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2008-2010, destinati ad aumentare l’assegno di dottorato di ricerca (art. 2, co. 430).

Da ultimo, le risorse del Fondo sono state integrate per 16 milioni di euro ai sensi dell’articolo 13-bis del D.L. n. 248/2007 (c.d. milleproroghe)[11], nonché per ulteriori 6,6 milioni, finalizzati all’integrazione degli emolumenti spettanti ai titolari degli assegni e dei contratti di ricerca (art. 1, co. 75, l. n. 247/2007[12]).

Tuttavia, occorre rilevare che, parallelamente alla diminuzione dello stanziamento diretto in favore del FFO, la l. finanziaria per il 2008 (art. 2, co. 428-429) ha istituito un nuovo Fondo, con una dotazione pari a 550 milioni di euro per il triennio 2008-2009, destinato ad incrementare le disponibilità del FFO per sostenere in via prioritaria le spese derivanti dagli adeguamenti retributivi del personale docente e dai rinnovi contrattuali del personale non docente degli atenei. Recependo parte delle indicazioni espresse nel documento della CTFP (vedi supra), tali disposizioni prevedono che l’assegnazione delle risorse aggiuntive sia subordinata all’adozione (entro gennaio 2008) di un piano programmatico, approvato con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, il quale, però, al termine della legislatura non risulta ancora adottato. Tra gli obiettivi del Piano sono compresi il contenimento delle spese per il personale (garantendo il rispetto effettivo del limite del 90 per cento sul FFO[13]), il riequilibrio finanziario degli atenei e la ridefinizione del vincolo dell’indebitamento[14].

Per quanto riguarda il Fondo per l’edilizia universitaria si è registrata una complessiva diminuzione delle risorse a disposizione, secondo una tendenza già evidenziata nell’anno precedente all’inizio della legislatura.

Infatti, con la manovra finanziaria per il 2007, le risorse iscritte a bilancio erano pari a 50 milioni di euro, pari alla metà della dotazione prevista per l’anno 2006. Inoltre, la disponibilità è stata ridotta a meno di 35 milioni, in conseguenza degli accantonamenti disposti in attuazione di quanto previsto ai commi 507 e 758 della legge finanziaria 2007. In occasione del riparto del Fondo, disposto con decreto del Ministro sottoposto al parere delle Camere, la Commissione Cultura, considerata l’insufficienza delle risorse per far fronte agli oneri derivanti dagli accordi di programma già stipulati dal Ministero con gli atenei, ha richiamato la necessità di prevedere stanziamenti adeguati per la realizzazione di strutture e impianti universitari idonei al settore[15]. Di fatto, con la manovra di metà anno, è stata disposta un’integrazione di risorse per l’edilizia universitaria per il 2007 pari a 75 milioni di euro (artt. 6, co. 8 e 7, co. 1 del d.l. n. 81/2007).

Da ultimo, con la seconda legge finanziaria della legislatura, l’ammontare del Fondo per l’edilizia per il 2008 è sceso a 15 milioni di euro.

Anche in relazione al Fondo per la programmazione si registra nel corso della legislatura una diminuzione, in termini assoluti, degli stanziamenti di bilancio. Per l’anno 2007 è stata autorizzata una spesa pari a circa 117 milioni di euro[16]. Per l’anno 2008, l’autorizzazione di spesa è scesa a 92,3 milioni di euro.

Specifici interventi di finanziamento

Nel corso della legislatura sono state stanziate per il triennio 2007-2008 risorse pari a 500.000 euro per le spese di funzionamento della Fondazione Collegio europeo di Parma[17] (art. 1, co. 654, l. n. 296/2006) ed a 2,8 milioni di euro, per le spese di funzionamento e per la costruzione della nuova sede della Scuola europea di Parma (art. 1, co. 1342, l. n. 296/2006).

Nei confronti della Scuola di ateneo per la formazione europea Jean Monnet (Facoltà della Seconda Università degli studi di Napoli[18]) è stata prevista nel 2007 una riduzione del finanziamento statale per 1,5 milioni di euro (v. tabella E, l. n. 296/2006), successivamente ripristinato a decorrere dal 2008 (art. 2, co. 557, l. n. 244/2008).

Nel quadro degli interventi finalizzati a sostenere gli studi post-lauream, il d.l n. 81/2007 (art. 7, co. 1) ha incrementato di 10 milioni di euro per il 2007 le risorse destinate alle borse di studio post lauream, ossia per la formazione di corsi di dottorato di ricerca, di perfezionamento e di specializzazione presso università italiane e straniere a favore dei laureati.

Infine, la legge finanziaria per il 2008 ha disposto uno stanziamento di 11 milioni di euro annui per il triennio 2008-2010, a favore delle Scuole superiori ad ordinamento speciale e alla Scuola IMT (istituzioni, mercati, tecnologie) Alti Studi di Lucca, istituto di istruzione universitaria di alta formazione dottorale con ordinamento speciale (art. 2, co. 431)[19].

 

Da ultimo, merita ricordare l’adozione di alcune misure di natura fiscale, poste a beneficio di studenti, docenti ed università.

In tale ambito, la l. finanziaria per il 2007 (art. 1, co. 603 e 604) equipara ai collegi universitari legalmente riconosciuti tutti i collegi universitari privati, gestiti da fondazioni, enti morali nonché enti ecclesiastici che abbiano le finalità richieste dalla legge e siano iscritti nei registri delle prefetture. Da ciò deriva innanzitutto l’esenzione dal pagamento dell’IVA. L’equiparazione consente inoltre ai collegi privati di accedere ai finanziamenti pubblici per alloggi e residenze universitarie.

I commi 296 e 297 hanno riconosciuto ai docenti delle università statali, per l’anno 2007, una detrazione dall’imposta lorda del 19% delle spese documentate, fino a un importo massimo di 1.000 euro, per l’acquisto di un personal computer nuovo.

Per migliorare le condizioni degli studenti fuori sede, l’articolo 1, comma 208, della l. finanziaria per il 2008 concede una detrazione d’imposta sui canoni di locazione relativi ai contratti di ospitalità, nonché agli atti di assegnazione in godimento o locazione, stipulati con gli Enti per il diritto allo studio, Università, Collegi universitari legalmente riconosciuti, enti senza fine di lucro e cooperative. La detrazione massima fruibile è di 500 euro annui.

 



[1]     “Interventi correttivi di finanza pubblica”. L’articolo 5 ha dato sostanziale attuazione alla riforma del sistema di trasferimento delle risorse finanziarie alle università, già delineata dall'articolo 7, comma 2, della l. 9 maggio 1989, n. 168 (Istituzione del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica) e differita dall'articolo 16, comma 6, della medesima legge alla data di entrata in vigore della legge di attuazione dei principi di autonomia universitaria.

[2]     Non è invece inclusa nel fondo, e continua quindi ad essere erogata a parte, la quota delle spese per la ricerca scientifica universitaria destinata ai progetti di ricerca di interesse nazionale di cui all'articolo 65 del D.P.R. n. 382 del 1982 (che ora sono confluite – ai sensi dell’art. 1, co. 870, della legge 296/2006 – nel Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica - FIRST) nonché la spesa per l'attività sportiva universitaria.

[3]     L’ammontare di tutti e tre i fondi è determinato annualmente dalla tabella C della legge finanziaria.

[4]     “Misure per il risanamento finanziario e l’incentivazione dell’efficacia e dell’efficienza del sistema universitario”, pubblicato il 31 luglio 2007 dal Ministero dell’economia e delle finanze. Le osservazioni critiche sul sistema universitario ivi contenute sono state in parte raccolte nel Libro Verde sulla spesa pubblica (paragrafo 2.3), presentato il 6 settembre 2007.

[5]     L. 27 dicembre 2006, n. 296.

[6]     Il comma 637 ha demandato, inoltre, al Ministro dell’università e della ricerca la determinazione annuale del fabbisogno per ciascun ateneo, previo parere della Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI).

[7]     L’accantonamento è stato poi revocato - per alcuni capitoli dello stato di previsione del ministero - dall’art. 7, comma 2, del D.L. 81/2007, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 127/2007.

[8]     I criteri per la ripartizione tra le università della dotazione assegnata sono stati stabiliti con D.M. 9 ottobre 2007 (prot. n. 486/2007).

[9]     L. 24 dicembre 2007, n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008).

[10]    Si tratta, in particolare, dell’Università di Urbino «Carlo Bo».

[11]    D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della l. 28 febbraio 2008, n. 31.

[12]    L. 24 dicembre 2007, n. 247, Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitività per favorire l'equità e la crescita sostenibili, nonchè ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale. La disposizione citata autorizza una spesa pari a 8 milioni, di cui 6,6 destinati alle università e la restante parte agli enti di ricerca.

[13]    Si ricorda che l’art. 51, co. 4, della l. 449/1997 prevede che il livello massimo di spesa per il personale di ruolo delle università statali sul totale dei trasferimenti statali disposti annualmente attraverso il FFO non possa eccedere il 90 per cento. Il mancato rispetto del limite comporta che le università interessate non possono procedere a nuove assunzioni, se non nel limite del 35 per cento del risparmio determinato dalle cessazioni dell’anno precedente.

[14]    Nonostante l’approvazione di tale norma, il successivo d.l. n. 248/2007 (art. 12, co. 1) ha prorogato fino al 31 dicembre 2008 la disposizione di cui all’art. 5, d.l. n. 97/2004, in base alla quale gli atenei possono, al fine di evitare che le spese fisse ed obbligatorie superino il 90% dei trasferimenti statali, non tener conto degli aumenti retributivi del personale docente e delle spese per il personale universitario chiamato a svolgere la propria attività presso il Servizio sanitario nazionale.

[15]    Cfr. Atto del governo n. 86, su cui la Commissione Cultura ha reso il parere in data 17 maggio 2007.

[16]    Una parte di queste risorse (pari a 15,3 milioni) è stata accantonata e resa indisponibile ai sensi dell’art. 1, comma 507, della l. n. 296/2006. Successivamente, in virtù dell’art. 7, co. 2, d.l. n. 81/2007, le risorse sono state completamente sbloccate.

[17]    La Fondazione Collegio europeo di Parma è una fondazione di diritto privato senza scopo di lucro – istituita nel 2004 con il subentro al Consorzio Collegio Europeo di Parma fondato nel 1988, cui partecipano, tra gli altri, la Regione Emilia Romagna e il Comune e la Provincia di Parma – finalizzata a favorire l’alta formazione di esperti nelle materie relative al processo di integrazione europea e a svolgere attività di formazione, informazione, ricerca e divulgazione scientifica e didattica sull’Unione europea. La Fondazione rilascia titoli di studio non aventi valore legale.

[18]    Si ricorda che l’art. 1, co. 278, della l. 30 novembre 2004, n. 311 (l. finanziaria 2005) ha disposto la trasformazione della Scuola in Facoltà di studi politici Jean Monnet ed autorizzato la spesa annua di 2 milioni di euro a decorrere dal 2005.

[19]    Si tratta di risorse vincolate nell’ambito del Fondo integrativo del FFO previsto dall’art. 2, comma 428, della medesima legge finanziaria (vedi supra).