Sulla pubblicità dei lavori:
Gelli Federico , Presidente ... 3
Audizione del Ministro della giustizia, Andrea Orlando:
Gelli Federico , Presidente ... 3
Orlando Andrea (PD) , Ministro della giustizia ... 4
Gelli Federico , Presidente ... 10
Rondini Marco (LNA) ... 10
Ravetto Laura (FI-PdL) ... 11
Brescia Giuseppe (M5S) ... 11
Carnevali Elena (PD) ... 12
Dambruoso Stefano (SCpI) ... 13
Gelli Federico , Presidente ... 13
Orlando Andrea (PD) , Ministro della giustizia ... 13
Gelli Federico , Presidente ... 14
Rondini Marco (LNA) ... 14
Orlando Andrea (PD) , Ministro della giustizia ... 14
Fontana Gregorio (FI-PdL) ... 14
Orlando Andrea (PD) , Ministro della giustizia ... 15
Gelli Federico , Presidente ... 15
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
FEDERICO GELLI
La seduta comincia alle 10.35.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Sulla pubblicità dei lavori.
PRESIDENTE. Avverto che della presente audizione sarà redatto un resoconto stenografico e, ove necessario, anche su richiesta di un commissario ovvero del soggetto audito, i lavori della Commissione potranno proseguire in seduta segreta.
Al riguardo, per assicurare la massima fluidità al dibattito pubblico, prego i colleghi di riservare eventuali quesiti da sviluppare in sede riservata alla parte finale della seduta.
Avverto, altresì, che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.
Non essendovi obiezioni, così rimane stabilito.
Dispongo pertanto l'attivazione dell'impianto.
Audizione del Ministro della giustizia, Andrea Orlando.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del Ministro della giustizia, Andrea Orlando, che ringrazio per aver accettato tempestivamente il nostro invito.
L'audizione odierna rappresenta un momento fondamentale per acquisire i necessari elementi di conoscenza per l'istruttoria che la Commissione intende svolgere sulle procedure di esame e di valutazione delle domande di protezione internazionale.
Signor Ministro, alla ripresa dell'attività della Commissione, su mandato della Camera, abbiamo suddiviso le nostre attività di indagine ispettiva in sette filoni, uno dei quali riguarda proprio l'esame e la valutazione delle domande di protezione internazionale, ambito in cui ha un ruolo fondamentale anche il Dicastero che lei presiede.
Tale argomento costituisce, infatti, uno degli oggetti dell'indagine esplicitati nella delibera parlamentare che ha prorogato la durata dell'organo d'inchiesta definendone in modo compiuto gli specifici ambiti. È intenzione della Commissione produrre su questo tema una specifica relazione già nelle prossime settimane da sottoporre all'attenzione dell'Aula parlamentare.
Gli aspetti di criticità su questo versante sono da tempo al centro delle riflessioni di questo organo parlamentare, risultando certamente necessario un intervento di riforma da mettere a regime in tempi rapidi. Secondo i dati che ci sono stati riferiti, il numero delle domande di protezione internazionale proposte dinanzi alle commissioni territoriali è cresciuto nel 2014 del 138 per cento, nel 2015 del 32 per cento e del 62,3 per cento nel primo trimestre del 2016 rispetto al corrispondente periodo del 2015.
Per far fronte a tale imponente incremento di lavoro sul fronte delle procedure amministrative, si è intervenuti sia sul numero che sull'organizzazione del lavoro delle commissioni territoriali, anche con l'istituzione di sezioni distaccate che adesso sono in grado di definire un numero di domande quasi pari a quelle introitate. Ovviamente la maggiore produttività delle Pag. 4commissioni, peraltro caratterizzata da un sensibile aumento dei provvedimenti di diniego – il 60 per cento nel 2016, contro il 48 nel 2015 –, ha un'immediata ricaduta sul carico di lavoro degli uffici giudiziari.
Sappiamo che le sezioni civili dei tribunali competenti per l'esame di tali ricorsi, già ingolfate dai procedimenti ordinari, si sono viste gravate nel 2015 da un incremento esponenziale dei ricorsi giurisdizionali avverso il rigetto delle domande di protezione internazionale. Sensibile e tale da mettere in difficoltà gli uffici del giudice tutelare è anche l'aumento dei procedimenti relativi alle tutele per i minori stranieri non accompagnati, un altro problema che rientra nei nostri filoni di attività.
Questo è un primo aspetto che riteniamo meritevole di riflessione e su cui invitiamo il Ministro a riferire, eventualmente fornendo alla Commissione i dati più significativi su pendenze, sopravvenienze, definizione e relativi tempi ed esiti dei procedimenti in materia di status dei richiedenti asilo.
Strettamente connessa alla problematica dell'aumento dei ricorsi è quella dei tempi, decisamente lunghi, di definizione dei procedimenti giurisdizionali. Proprio ieri ho visitato un centro del mio territorio e alcuni dei ragazzi richiedenti asilo con i quali ho parlato aspettavano da due anni e mezzo una decisione definitiva. Sono tempi veramente lunghi.
La questione non riguarda solo il funzionamento degli organi giudiziari, ma incide sull'intero sistema dell'accoglienza. Basti pensare che la proposizione del ricorso giurisdizionale, di regola, determina la sospensione automatica dell'efficacia del provvedimento impugnato, con conseguente facoltà del ricorrente a rimanere sul territorio italiano per tutta la durata del giudizio. L'assenza di turnover nei centri di prima e seconda accoglienza inevitabilmente pregiudica l'efficacia e la capacità del sistema di accoglienza nazionale, oltre a comportare costi assai sostenuti.
Prima di dare la parola al Ministro voglio, però, anche dare atto che si sono compiuti negli ultimi mesi significativi interventi, che sicuramente vanno nella giusta direzione. Penso, ad esempio, al ricorso del piano straordinario di applicazioni extradistrettuali previsto con il decreto dello scorso agosto 2015, che tuttavia ci risulta non avere raggiunto del tutto i risultati sperati. Ancora, a mio avviso, è stata sicuramente opportuna la previsione, introdotta col decreto legislativo n. 142 del 2015, di un termine acceleratorio di sei mesi per la definizione dei giudizi, che tuttavia richiede azioni concrete per la realizzazione dell'obiettivo.
Resta, però, innegabile una criticità nella trattazione di queste tipologie di procedimenti giurisdizionali, peraltro evidenziata dall'Associazione nazionale magistrati (ANM), come anche dalle organizzazioni degli avvocati. Proprio nello spirito di vagliare ogni possibile soluzione al problema, la Commissione, tra le diverse opzioni, si è interrogata anche sulla possibilità di limitare o impedire – a certe condizioni – l'esperimento dell'appello per i suddetti procedimenti, possibilità su cui vorrei esprimesse una sua valutazione.
È notizia dei giorni scorsi che la prima sezione civile del Tribunale di Milano ha proposto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea in merito alla compatibilità con le norme comunitarie di una procedura semplificata di esame dei ricorsi avverso la decisione di diniego delle commissioni territoriali, che pure mi sembra meritevole di approfondimento.
Nel ringraziarla ancora per la sua disponibilità a contribuire ai nostri lavori, le cedo la parola affinché svolga la sua relazione.
ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Grazie, presidente. Signori onorevoli, vorrei ringraziare anzitutto per l'opportunità che mi viene offerta di fornire un contributo al vostro lavoro in ordine alla ricognizione dei molteplici aspetti del funzionamento degli organi giudiziari coinvolti nella regolamentazione del fenomeno dei flussi migratori.
La complessità dello scenario internazionale, acuita dalla dimensione imponente assunta dalla pressione migratoria, credo che imponga l'avvio di un dialogo proficuo e costante tra tutte le parti coinvolte per lo Pag. 5sviluppo di efficaci politiche di gestione e di accoglienza, che sono particolarmente urgenti e impegnative per le frontiere marittime.
Nel dare conto a questa Commissione dell'attività del Governo per le responsabilità che mi competono, vorrei sottolineare anzitutto lo sforzo teso a rafforzare il profilo comunitario dell'attività inquirente e giudiziaria. Una rafforzata cooperazione è, infatti, la premessa per la difesa di un solido quadro di garanzie.
Vorrei poi soffermarmi in particolare sull'impegno sostenuto nel deciso e forte contrasto alla criminalità, che dal dramma dei migranti purtroppo trae profitto, ma anche descrivere, come mi chiedeva il presidente, le politiche volte a semplificare le procedure di accoglienza, con l'obiettivo di una maggiore linearità e trasparenza.
Un punto su cui invito a considerare in maniera del tutto pragmatica e senza furori ideologici le difficoltà sinora incontrate riguarda in particolare il reato di immigrazione clandestina. Un ultimo tema su cui mi permetterò di insistere tocca la questione della protezione dei minori, soprattutto quelli privi di accompagnamento. Si discute spesso degli inciampi in cui sono incorse in questi anni le politiche nazionali e sovranazionali sul terreno comunitario europeo. I punti che ho elencato sono alcuni dei tratti di questa carta d'identità europea, senza la quale risalire la difficile china che viviamo sarà sempre più difficile.
Il fenomeno dei flussi migratori e il suo impatto sull'attività degli organi giurisdizionali deve essere letto in tutta la sua complessità, non solo, dunque, in chiave di contrasto alla criminalità ma anche in termini di accoglienza e di protezione internazionale dei richiedenti asilo. La Commissione europea ha illustrato lo scorso 7 giugno un piano per gestire le pressioni migratorie – definite «nuova normalità per l'Europa» – che convoglia entro il 2020 8 miliardi di euro su specifici accordi bilaterali con alcuni Paesi africani. La sfida sarà negoziarli e metterli in pratica.
Il denaro andrà usato in Paesi ritenuti prioritari, come Niger, Nigeria, Libano, Mali, Etiopia, Giordania e Senegal, a cui si aggiungono Paesi strategici per l'Italia quali la Tunisia e la Libia. La Commissione vuole sostenere l'economia nei Paesi di partenza e di transito, anche per dissuadere gli abitanti dal trasferirsi in Europa, con la finalità di spezzare il modello di business dei trafficanti di manodopera, creare rotte legali, promuovere lo sviluppo sociale.
Il Governo italiano è intervenuto di recente sulla materia del diritto d'asilo, garantito dalla Costituzione all'articolo 10, comma 3, con l'emanazione del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, così completando il recepimento delle principali direttive europee sul sistema comune di asilo. La normativa, che introduce semplificazioni procedurali, incide anche sulle funzioni demandate agli organi giurisdizionali, i quali hanno importanti poteri di controllo sui provvedimenti emessi dall'autorità amministrativa in tema di asilo e di riconoscimento dello status di rifugiato nonché un ruolo fondamentale nella tutela dei minori non accompagnati.
Nella prospettiva di fornire la più ampia comprensione del fenomeno, rimando ai dati relativi alle richieste di protezione internazionale rivolte alle commissioni amministrative territoriali negli anni 201-2016. Allegherò la tabella, la cui fonte è il Ministero dell'interno. L'esponenziale aumento delle domande di asilo dirette alle commissioni territoriali si è tradotto in un altrettanto esponenziale incremento del numero delle impugnazioni in sede giurisdizionale, come è verificabile dalla tabella che produco, basata sulle rilevazioni a campione dei principali tribunali italiani.
Sottolineo, in proposito, che, a far data dal 1° gennaio 2016, grazie all'implementazione del sistema informatico SICID applicato agli uffici giudiziari, è possibile tracciare automaticamente anche i ricorsi avverso i decreti di espulsione, il che consentirà a breve una più precisa ricostruzione statistica del fenomeno.
Per poter fronteggiare questi numeri sono state assunte diverse iniziative sia dal punto di vista normativo sia organizzativo. Dal punto di vista normativo, con il decreto legislativo n. 142/2015 già menzionato sono state introdotte importanti modifiche procedurali, Pag. 6 volte a semplificare le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale. Si è, infatti, a esse estesa l'applicazione del rito sommario previsto per la cognizione civile, che è un rito deformalizzato anche in fase istruttoria e che si chiude con ordinanza anziché con sentenza. Sono convinto che la semplificazione procedurale sia la strada più efficace da perseguire.
Sotto il profilo organizzativo, in accordo con il Consiglio superiore della magistratura, è stato avviato, in via emergenziale un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali di magistrati presso le sedi più gravate. La questione viene affrontata anche sul piano più strutturale nella revisione attualmente in corso delle piante organiche degli uffici giudiziari, prevedendo un adeguato potenziamento delle procure distrettuali a beneficio soprattutto di quelle più esposte.
Il Ministero della giustizia ha anche intrapreso un progetto di collaborazione con il Presidente della Commissione nazionale per il diritto di asilo finalizzato al censimento delle commissioni nel registro delle pubbliche amministrazioni, come previsto dall'articolo 16 comma 12 del DL n. 179/2012, e nel registro generale degli indirizzi, come previsto dal DM n. 44/2011. Questo permetterà, già nel brevissimo periodo, lo scambio di atti, comunicazioni e notificazioni tra commissioni e uffici giudiziari utilizzando la piattaforma del processo civile telematico, con ricadute positive sulla celerità del procedimento e il corretto esercizio del diritto di difesa.
All'esito delle necessarie attività sperimentali in corso di ultimazione, verranno impartite specifiche istruzioni agli uffici giudiziari al fine di rendere omogeneo il procedimento su tutto il territorio nazionale. Segnalo, infine, che anche i numerosi procedimenti del giudice di pace in materia di immigrazione beneficeranno a breve della piattaforma del processo civile e penale telematico, con i conseguenti miglioramenti sulla tempistica e sulla speditezza.
Il Ministero della giustizia ha infine assunto l'iniziativa di presentare ulteriori interventi normativi per una gestione più efficiente del fenomeno e una riduzione del tempo di esame delle domande di asilo attraverso un disegno di legge delega attualmente al vaglio del Governo.
Con questa proposta viene prevista l'istituzione di sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, composte da magistrati esperti o che abbiano ricevuto una formazione specifica con il coinvolgimento della Scuola superiore della magistratura.
In particolare, sono individuati dodici tribunali distrettuali – Roma, Bari, Catanzaro, Catania, Palermo, Milano, Venezia, Firenze, Salerno, Bologna, Torino e Cagliari – scelti sulla base dei dati relativi al numero delle domande di protezione internazionale esaminate negli anni 2015-2016 da ciascuna commissione territoriale o sezione distaccata. Alle sezioni specializzate non potranno essere assegnati affari diversi da quelli attratti dalla loro competenza. Per i giudici che le compongono sono previsti meccanismi di stabilizzazione.
Al fine di garantire l'uniformità degli orientamenti giurisprudenziali e organizzativi, si prevede che, con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, siano determinate le modalità con cui è assicurato, con cadenza almeno biennale, lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi applicative tra i presidenti delle sezioni specializzate, ma soprattutto, rimeditando la scelta compiuta dal legislatore del 2011 con l'articolo 19 del decreto legislativo n. 150, si prevede che le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale siano regolate dal rito camerale (articolo 737 e seguenti del codice di procedura civile), anziché da rito sommario di cognizione.
La modifica del rito applicabile si giustifica sulla base delle evidenze statistiche, che registrano una durata dei procedimenti in materia non ancora in linea con gli standard europei e comunque non compatibili con le ragioni di urgenza che sottendono questa materia. Si è cercato, pertanto, di contenere i tempi del procedimento, valorizzando l'istruttoria svolta nella fase amministrativa e concependo un rito processuale Pag. 7 più snello e celere, a contraddittorio scritto e a udienza solo eventuale.
Tale processo si presenta conforme al modello internazionale di giusto processo, che rinviene i propri principi fondamentali nelle norme parametro di cui agli articoli 5 e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché all'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nel quale rientrano, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, i procedimenti relativi alle richieste d'asilo.
Le esigenze di economia processuale e di effettività della tutela giustificano la rinuncia di regola all'udienza orale e delineano un modello processuale che si conclude con una decisione assunta in base agli atti e ai documenti scritti prodotti dalle parti. L'udienza orale dovrà invece essere assicurata laddove sia necessario audire l'interessato, richiedere oralmente chiarimenti alle parti oppure quando dovesse occorrere ai fini dell'attività di raccolta e di apprezzamento delle prove.
Il contraddittorio tra le parti si declina per iscritto anche nel sub procedimento per la sospensione del provvedimento impugnato, nel quale si procede alla fissazione dell'udienza quando ricorrono i presupposti già descritti. È onere della commissione territoriale valutare, caso per caso, se procedere al deposito della memoria difensiva con una tempistica compatibile con il termine assegnato al giudice per l'adozione del provvedimento che concede o nega la sospensione.
Il procedimento camerale è definito con decreto entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso. Il decreto è sempre comunicato dalla cancelleria e, sempre per esigenze di celerità e stabilità, non è reclamabile, ma esclusivamente ricorribile per Cassazione, tenendosi conto che l'eliminazione del secondo grado di merito è pienamente compatibile con la Costituzione e con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea.
È previsto espressamente che la sospensione dei termini processuali del periodo feriale non operi per i procedimenti in materia di riconoscimento della protezione internazionale.
L'articolo 14 del decreto legislativo n. 28/2005 è novellato stabilendo un obbligo espresso di videoregistrazione del colloquio personale del richiedente innanzi alla commissione territoriale. La partecipazione dell'interessato ai procedimenti di convalida dei provvedimenti di trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) è assicurata di regola a distanza, mediante collegamento audiovisivo. Un'analoga disposizione è introdotta per la convalida dei procedimenti di allontanamento adottati dagli articoli 20 e 20-bis del decreto legislativo n. 30/2007.
Sotto il profilo organizzativo, si delineano modalità di impiego dei giudici onorari di tribunale per la trattazione delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, secondo il modello della delega di compiti e funzioni. In particolare, è previsto che il giudice togato possa delegare la trattazione e la decisione dei procedimenti in materia di protezione internazionale quando ciò sia necessario ai fini del rispetto dei termini legali previsti per la definizione dei predetti procedimenti.
I giudici onorari di tribunale delegati devono assolvere specifici obblighi formativi, che consistono nella frequenza di corsi a loro specificamente dedicati e organizzati con cadenza almeno semestrale in sede decentrata sulla base di programmi indicati dalla Scuola superiore della magistratura, in collaborazione con l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo e con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati.
Sono poi tenuti a partecipare a riunioni trimestrali organizzate dai presidenti delle sezioni specializzate per l'esame delle questioni giuridiche più rilevanti o ricorrenti, per la discussione delle soluzioni adottate e per lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi applicative. È previsto espressamente che nel corso di tali riunioni, a cui partecipano anche i giudici professionali della sezione, si concordino orientamenti e prassi uniformi, ai quali i giudici onorari devono attenersi. Pag. 8
È previsto, infine, un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali di magistrati negli uffici sede delle sezioni specializzate di nuova istituzione, fino a un massimo di venti unità, diretto a fronteggiare l'incremento del numero di procedimenti connessi alle richieste di accesso al regime di protezione internazionale e umanitaria da parte dei migranti presenti sul territorio nazionale nonché ulteriori procedimenti giudiziari connessi ai fenomeni dell'immigrazione.
Con riferimento alle tematiche dell'accoglienza e della tutela dei diritti, merita particolare attenzione la tutela dei minori stranieri, specie di quelli non accompagnati. Per questi ultimi ancora più concreti si prospettano i rischi di sfruttamento illegale. I dati parlano di un numero crescente, nell'ordine di decine di migliaia all'anno, che fanno ingresso e che transitano nel territorio italiano. Nella tabella 3 sono riportati i numeri relativi alla presenza dei minori non accompagnati sul territorio, le loro caratteristiche e la loro distribuzione territoriale.
Come si potrà vedere, il numero dei minori stranieri non accompagnati presenti in Italia a fine 2015 era di circa 12.000 unità, maggiore di più di mille unità rispetto al 2014, con una variazione percentuale di circa il 13 per cento. Tra il 2013 e il 2014 si è registrata un'impennata di più di 4.000 unità, pari a oltre il 60 per cento. Europol ha denunciato l'esistenza di una sofisticata infrastruttura criminale europea che prende di mira i migranti minori a fini di sfruttamento.
Di molti migranti minorenni si perdono le tracce all'arrivo in Europa. Al 31 dicembre 2015 sono stati registrati in Italia ben 6.135 minori non accompagnati che risultano irreperibili. Il più alto tasso di irreperibilità si registra per i minori di origine eritrea e in generale per i minori provenienti dai Paesi africani.
Il flusso migratorio dei minori non accompagnati che accedono al sistema di accoglienza appare in prevalenza composto da ragazzi prossimi al compimento della maggiore età. Circa l'81,2 per cento del totale nel 2015 aveva un'età compresa tra i 16 e i 17 anni.
Le criticità riscontrate nel raccordo fra procedimento amministrativo di competenza dell'autorità di polizia e delle prefetture e procedimento giurisdizionale per il riconoscimento dei diritti dei minorenni sono già state in parte fronteggiate con le buone prassi applicate sul territorio e diffuse dal Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della giustizia, attraverso linee guida e accordi assunti a livello centrale.
Il citato decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 all'articolo 19 disciplina la procedura di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, cioè, secondo la definizione testuale, «cittadini stranieri di età inferiore agli anni 18 che si trovano, per qualsiasi causa, nel territorio nazionale privi di assistenza e di rappresentanza legale».
Il nuovo testo, ai soli fini dell'accoglienza, ha equiparato tutti i minori stranieri non accompagnati a prescindere dal fatto che abbiano o meno richiesto asilo o protezione internazionale, con la previsione di una fase di prima accoglienza in strutture governative ad alta specializzazione che non può superare i 60 giorni; un'accoglienza di secondo livello, nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, dedicato a tali minori e adeguatamente potenziato.
È stata esclusa la possibilità che il minore non accompagnato possa essere trattenuto in un centro di identificazione ed espulsione o in una struttura di accoglienza non specializzata. Permangono tuttavia, anche nella nuova normativa, competenze concorrenti e frammentate fra organi amministrativi e giudiziari, che producono rallentamenti e farraginosità. Per una migliore comprensione è opportuno ricordare brevemente le fasi del procedimento relativo alla tutela del minore non accompagnato, a qualsiasi titolo presente sul territorio nazionale.
La notizia della presenza del minore viene immediatamente comunicata dall'autorità di pubblica sicurezza sia al giudice tutelare, per l'apertura della tutela e per la nomina di un tutore, sia al procuratore Pag. 9della Repubblica presso il tribunale per i minorenni e al Tribunale per i minorenni, per la ratifica delle misure di accoglienza predisposte, oltre che al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, per assicurare il censimento e il monitoraggio della presenza dei minori non accompagnati.
Terminate le operazioni di identificazione e di collocamento nella struttura di prima accoglienza, il procuratore della Repubblica per i minorenni richiede al tribunale la convalida del provvedimento di collocamento provvisorio e assume le iniziative per ulteriori statuizioni a tutela del minore, tra cui, ove ne sussistano le condizioni, l'apertura di una procedura di adozione.
Gli aspetti più delicati del procedimento giurisdizionale riguardano l'accertamento dell'età del soggetto e la nomina del tutore in assenza di documenti autentici del minore o di dubbi sulla sua età anagrafica. Tale eventualità può richiedere una complessa istruttoria, che deve avvalersi dell'opera di mediatori culturali, psicologi e pediatri o di un esame auxologico del soggetto da identificare. Ove non sia possibile risalire all'età esatta del soggetto, si applica la presunzione della minore età. Tali passaggi possono rallentare la procedura di nomina del tutore e l'esercizio conseguente di diritti e facoltà del minore.
Il Ministero della giustizia ha inoltrato, già dall'aprile 2015, alla Presidenza del consiglio dei Ministri la bozza del DPCM, previsto dall'articolo 4 del decreto legislativo n. 24/2014, che disciplina le modalità di determinazione dell'età dei minori non accompagnati e vittime di tratta nella direzione di una maggiore snellezza e semplificazione delle procedure. Il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero sul piano operativo sta invece recependo un accordo per l'applicazione della procedura per l'identificazione e l'accertamento dell'età dei minori stranieri non accompagnati redatta dal tavolo interregionale «Immigrati e servizi sanitari», allo scopo di rendere più agevole l'accertamento preliminare dell'età effettiva e conseguentemente velocizzare i tempi di nomina del tutore.
Il decreto legislativo n. 142/2015 ha ribadito, infine, che non possono essere nominati tutori individui e organizzazioni i cui interessi sono in contrasto anche potenziale con quelli del minore. La prassi attualmente seguita dai tribunali è nominare avvocati specializzati in diritto minorile. I consigli degli ordini locali provvedono a fornire periodicamente elenchi aggiornati di iscritti disponibili a ricoprire l'incarico di tutore e curatore speciale dei minori stranieri non accompagnati.
Non è a tutt'oggi garantita, tuttavia, l'uniformità di trattamento e di intervento sul territorio nazionale e l'effettiva specializzazione dei tutori. Sulla materia è in corso di esame in Commissione alla Camera dei deputati la proposta di legge n. 1658, di iniziativa dell'onorevole Zampa e altri, per la modifica del Testo unico di cui al decreto legislativo n. 286/1998 e altre disposizioni concernenti misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati.
La proposta, che auspichiamo possa procedere rapidamente verso l'approvazione, oltre a contenere disposizioni già in parte attuate dal decreto legislativo n. 142/2015, mira proprio all'istituzione di un elenco dei tutori volontari, cui potranno iscriversi privati cittadini, selezionati e adeguatamente formati, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori quando la tutela riguardi fratelli o sorelle.
Altro passo fondamentale nella direzione della tutela dei diritti dei minori è quello di consentire la regolarizzazione del permesso di soggiorno attraverso adeguati strumenti di informazione e di conoscenza. A questo scopo, tutte le direzioni dei centri di giustizia minorile territoriali sono state dotate di un opuscolo informativo («Welcome kit: passaporto dei diritti per i minori stranieri»), realizzato dall'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, che fornisce in varie lingue informazioni e indicazioni su: la possibilità di richiedere asilo e altre forme di protezione sociale; il diritto a non essere rimpatriato senza l'avallo di un giudice; il diritto ad avere un tutore o l'assistenza di un avvocato e a scegliere di continuare il viaggio in altri Paesi e ricongiungersi Pag. 10 con i propri familiari, nonché altri diritti riconosciuti di identità, accertamento dell'età, salute, studio, lavoro, etc.
Sempre in base al decreto legislativo n. 142/2015, al fine di garantire il diritto all'unità familiare, è tempestivamente avviata ogni attività per l'individuazione dei familiari del minore non accompagnato richiedente protezione internazionale. Per quanto riguarda la richiesta di protezione internazionale da parte dei minori, nel corso del 2015 sono state presentate 3.959 nuove domande riferite a minori non accompagnati. Rispetto al 2014, quando le richieste presentate erano state 2.557, il dato è in forte crescita, con un incremento nel biennio del 54 per cento e un'incidenza preponderante di minori proveniente dall'Africa: 3.327 nel 2915, pari all'80 per cento del totale.
Come detto, la normativa vigente assicura una speciale protezione a ogni minore che, per qualsiasi ragione, venga a trovarsi nel territorio dello Stato italiano per il solo ed esclusivo fatto di tale presenza e a prescindere da ogni considerazione di cittadinanza, sesso, tipologie comportamentali, condizioni sociali e condizioni di salute. Tale speciale protezione si sostanzia nel garantire al minore quei diritti fondamentali senza i quali gli sarebbe impedito di crescere, primo fra tutti il diritto all'educazione in una famiglia o comunque in un ambiente di tipo familiare.
Dai dati emerge un unico aspetto certamente positivo, dal momento che risulta con chiarezza come i minori che approdano in Italia sono inseriti in un percorso non solo di assistenza, ma anche di tutela e di garanzia che assicura il pieno dispiegamento dei loro di diritti costituzionalmente garantiti.
Vi ringrazio.
PRESIDENTE. Ringrazio il signor Ministro per l'esaustiva relazione che ci ha fornito, anche preannunciando importanti elementi innovativi di semplificazione e di risposta ai quesiti posti nella mia introduzione.
Al fine di dare ordine al nostro dibattito, darò la parola a un commissario per gruppo e successivamente agli altri componenti della Commissione che chiederanno di intervenire.
MARCO RONDINI. Nell'audizione dell'8 giugno scorso, il prefetto Trovato ci ha ha riferito che dal 1° gennaio al 3 giugno di quest'anno sono state esaminate dalle commissioni territoriali 40.699 richieste di protezione. È stato riconosciuto lo status di rifugiato al 4 per cento di esse, la protezione sussidiaria al 13 per cento, la protezione umanitaria al 18 per cento, mentre il diniego ha riguardato il 60 per cento dei casi. Non avendoli a disposizione, non ci ha però fornito dati precisi sul contenzioso.
Chiedo, quindi, al Ministro quanti ricorsi sono stati presentati in caso di diniego, quali sono state le decisioni della magistratura, quale è la durata media di un ricorso, in quanti casi viene confermata la decisione della commissione territoriale e in quanti ci si discosta e quanti sono stati i procedimenti decisi e quelli pendenti.
Ancora, le chiedo quante sono le decisioni dei tribunali di primo grado appellate e gli esiti dell'appello, quanti dei ricorrenti si avvalgono del gratuito patrocinio a spese dello Stato e quali sono i costi complessivi.
Il prefetto Trovato ha fatto anche cenno ad una collaborazione avviata con il Ministero della giustizia e in particolare con la Scuola superiore di formazione magistrale per organizzare un corso comune di formazione per i componenti delle commissioni di magistrati, cui faceva riferimento anche lei nell'intervento.
Premesso questo, vorrei sapere quali sono le azioni intraprese o che si intende avviare al fine di garantire l'uniformità delle decisioni della magistratura, se si intendano avviare progetti similari anche in ambito europeo e quali azioni sono state intraprese al fine di garantire uniformità anche rispetto alle decisioni giudiziarie degli altri Stati.
Vorrei anche chiederle che cosa pensa della sentenza, riportata dalla stampa qualche giorno fa, che ha riconosciuto ad un migrante la protezione umanitaria perché nel Paese di origine, in particolare il Gambia, vi è povertà diffusa, se vi siano altre sentenze similari e quali provvedimenti intende adottare per prevenire tali decisioni. Pag. 11
In materia di identificazione ed espulsione, vorremmo sapere quali e quanti procedimenti di espulsione sono stati adottati e come funziona il sistema di espulsione a titolo di misura di sicurezza, facendo riferimento all'articolo 15 e all'articolo 16 del Testo unico sull'immigrazione, quanti e quali provvedimenti sono stati adottati in attuazione di questi due articoli, come avviene il procedimento di identificazione nei confronti di un immigrato in custodia cautelare in carcere e quali miglioramenti propone per rendere effettive le espulsioni e i rimpatri.
LAURA RAVETTO. Sono arrivata in ritardo e me ne scuso. Vorrei solo una precisazione.
Ascoltando la sua relazione, personalmente l'accolgo con grande favore perché lei ha toccato due punti fondamentali, quello delle sezioni cosiddette specializzate, che peraltro sono state oggetto di una mozione votata all'unanimità dal Parlamento, e il problema dei minori, di cui la Commissione Affari costituzionali si sta occupando da tempo, sulla base di una proposta legislativa parlamentare.
Mi complimento per questo suo lavoro, ma, se non ho capito male, lei ha creato un pacchetto, lo ha inviato all'attenzione del Consiglio dei ministri e ancora non ha avuto riscontro. Visto che, anche in base alle informazioni che ho raccolto, la vostra idea delle sezioni specializzate è pronta da tempo, qual è l'ostacolo all'approvazione di questi provvedimenti fondamentali per la gestione del fenomeno migratorio in Italia? Chi ostacola questa discussione in Consiglio dei ministri?
Non posso pensare che il Governo non abbia la percezione di tale priorità. Ci sono problemi tra Ministeri? C'è qualche Ministero che non è d'accordo con la prospettiva della Giustizia? Quali sono effettivamente i paletti? Ce lo faccia sapere perché, se deve aiutare, il Parlamento si impegna. La mia non è una domanda polemica. Come facciamo a far sì che un Ministro che ha avuto questo tipo di attenzione venga ascoltato?
La seconda domanda si ricollega a quella del collega della Lega Nord. I dati che erano in mio possesso – che però non sono attualizzati – mostravano una forte discrasia tra il risultato dell'analisi delle domande di asilo a livello di commissioni territoriali e l'analisi fatta dai tribunali. Molto spesso, con cifre che mi pare superino il 60 per cento, i dinieghi delle commissioni territoriali vengono ribaltati dai tribunali.
Le commissioni territoriali sono composte da persone con alte competenze, agiscono collegialmente e con la presenza dell'UNHCR. Non penso, quindi, che siano organi «oscurantisti». Qual è la differenza di visione tra le commissioni e il giudice? È troppo ampia l'applicazione delle leggi per come sono scritte? Non dico che il giudice sia di più ampie vedute. È forse la legge che è interpretabile in maniera creativa e dovrebbe essere precisata? Sono le commissioni a essere troppo restrittive? Dov'è che si inceppa il sistema?
Noi abbiamo bisogno di certezza del diritto. Non possiamo metterci a fare il balletto tra chi ha ragione e chi ha torto.
GIUSEPPE BRESCIA. Avevo preparato due domande, ma vorrei partire da una considerazione in relazione a quest'ultimo intervento. A nostro avviso, le commissioni territoriali non hanno un elevato grado di preparazione e forse è per questo motivo che i loro verdetti vengono ribaltati dai tribunali.
Una delle domande che volevo porre riguarda proprio questo. Si può pensare a un sistema sul modello francese, con un'unica commissione nazionale che restituisca giudizi veramente omogenei? Si avrebbe un unico sistema e non tante commissioni sparse sul territorio che, per forza di cose, restituiscono verdetti non omogenei. Potrebbe essere un'idea. Le pongo la domanda, anche se credo che lei stia prendendo un'altra strada.
Per quanto riguarda la giurisdizione, la tutela contro i provvedimenti della pubblica amministrazione rispetto alla condizione giuridica dello straniero è attribuita a due differenti giurisdizioni, quella amministrativa e quella ordinaria, e a tre tipologie differenti di giudici, amministrativo, ordinario e di pace. Pag. 12
Quest'ultimo in particolare, che non è un giudice di professione ma onorario, pagato a cottimo, è competente in materia di espulsione amministrativa, convalida e trattenimento nei CIE, aspetti particolarmente complessi e delicati, che hanno a che fare con diritti fondamentali quali la libertà personale. Noi riteniamo che serva con urgenza una modifica della norma che garantisca una giurisdizione unica, attribuita a un tribunale ordinario e in nessun caso al giudice di pace, con giudici esperti in materia. Vorremmo sapere qual è la sua posizione al riguardo.
Sui minori ha detto molto e quindi non le pongo alcuna domanda. Quanto al reato di ingresso irregolare, aveva accennato qualcosa in premessa, ma mi è sfuggito il resto. Nonostante l'ampio dibattito che c'è stato su questo tema, in cui noi siamo stati abbastanza protagonisti, non si è fatto più nulla e il Governo non ha esercitato la delega legislativa.
Vorremmo capire che cosa abbia intenzione di fare su questo tema.
ELENA CARNEVALI. Ringrazio molto per questa audizione. L'aspettavamo e siamo molto soddisfatti per il dettaglio col quale oggi il Ministro risponde a una serie di interrogazioni depositate qui in Commissione.
Molto buona mi sembra anche l'introduzione degli strumenti telematici per l'accelerazione dei processi e soprattutto degli esiti. Per quanto riguarda i ricorsi, è positivo l'aumento del numero dei magistrati e la creazione delle sezioni specializzate. Non ho ben capito, però, quale sia la tempistica per realizzare tutto questo. Le chiedo se è possibile saperlo.
Faccio una premessa. Nella sua relazione a un certo punto ha detto che nel processo di valutazione, dopo il primo diniego, viene impressa un'accelerazione che ci permetterà di smaltire la giacenza, con quello che ne consegue in termini di diritti riconosciuti e non e di ingolfamento del sistema. Non mi è sfuggita l'importanza che ha la prima verbalizzazione. Non si faranno più i colloqui, che dovrebbero essere già stati fatti nella prima istanza, ma ci si baserà su quegli elementi per poi valutare i possibili ricorsi, anche sulla base delle documentazioni o delle memorie che possono essere presentate.
Credo che questo sia un «inghippo» di cui dobbiamo tenere conto. Abbiamo la necessità di mettere a sistema il Ministero dell'interno e il Ministero della giustizia. È quello che il Governo sta tentando di fare e gli va riconosciuto. Detto questo, molti di voi sanno come funzionano attualmente le commissioni. La decisione è collegiale, ma l'analisi e il colloquio no. Ce lo hanno detto in molti e non ho bisogno di portarvi certificazioni. Basterebbe leggere i verbali. Alcuni sono talmente semplici da essere al limite della compilazione di un formato. Altri sono l'esito di un'istruttoria più seria.
Abbiamo verificato Brescia ieri e Bergamo oggi, tanto per fare alcuni esempi, e siamo al 93 per cento di dinieghi sulle domande che vengono presentate. Stiamo trasferendo il problema da un sistema che dipende dal Ministero dell'interno a un sistema che dipende dal Ministero della giustizia. Non credo che questa sia la soluzione, visto l'aggravio di cui abbiamo parlato prima.
Affinché sia chiaro al Ministro, questa Commissione vorrebbe che la partecipazione alle commissioni territoriali non avvenga più a gettone. Invito a visionare alcuni curricula. Se dobbiamo specializzare le persone, specializziamole anche nella prima fase. Questa accelerazione, doverosa e giusta, che risponde a un'esigenza, rischia di essere resa fragile da come si svolge la prima parte della procedura di esame, considerando che le valutazioni e il resoconto dei colloqui iniziali diventano dirimenti.
Questa era la prima domanda. Molte altre le hanno poste i colleghi. Sulla tutela dei minori, concordo con il Ministro quando spera che veda velocemente la luce la proposta di legge a firma dell'onorevole Zampa. Io però vorrei capire, dal punto di vista del procedimento, se anche voi rilevate la presenza di elementi ostativi o che non rendono facile né l'identificazione del tutore né l'esercizio dei diritti, in particolare di quelli relativi alla tutela nei confronti del minore.
STEFANO DAMBRUOSO. Ringrazio il Ministro per le informazioni che ci ha dato. A nome del mio gruppo tengo a rappresentarle la soddisfazione per le informazioni ottenute. I processi in atto stanno coinvolgendo non solo il Ministero della giustizia, ma vari apparati delle nostre istituzioni a partire dai rapporti intergovernativi, passando dai Ministeri degli affari esteri e dell'interno.
Mi piace sottolineare, come valutazione del mio gruppo, che senz'altro tutto è migliorabile. È apprezzabilissima l'attenzione che viene posta sia sui minori, sia sulla velocizzazione dei tempi attraverso il processo telematico, sia soprattutto sul riconoscimento, da parte del Ministro competente, dell'esigenza di una specializzazione anche per le magistrature che dovranno occuparsi di questa materia.
Certo è – lo dico sentendomi indirettamente parte in causa – che il tentativo di risolvere un fenomeno epocale, com'è quello migratorio a cui stiamo assistendo, non può trovare una valvola di sfogo e uno scarico nella giurisdizione. La giurisdizione svolgerà il suo ruolo, ma difficilmente si potrà rendere protagonista il segmento della giurisdizione, perché non è lì che si risolve il problema.
Questo è un problema che deve essere necessariamente condiviso dagli apparati istituzionali che intervengono prima della giurisdizione. È importante che non si verifichi quello che in altri settori della nostra vita sociale si è già verificato e cioè che non si scarichi tutto sulla giurisdizione per non aver trovato con facilità soluzioni nelle sedi prioritariamente competenti.
Tenevo a dirlo, benché il mio partito ritenga soddisfacente il tentativo di risolvere il problema sulla base delle informazioni ricevute oggi dal Ministero.
PRESIDENTE. Ringrazio i colleghi per questo primo giro di domande e do la parola al Ministro Orlando per la replica.
ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Mi riservo di fare avere i numeri richiesti dall'onorevole Rondini nel dettaglio, sapendo già che in alcuni casi la dimensione è solo quella del campione dato da un certo numero di tribunali. Come ricordavo, l'avvio dell'informatizzazione del sistema è recentissima e quindi una serie di dati non potranno avere il dettaglio che è stato chiesto.
Il pacchetto da me proposto non mi risulta incontri ostacoli di carattere politico. Credo che in questo momento sia al vaglio del Dipartimento per gli Affari giuridici e amministrativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio. Ogni elemento di stimolo è positivo perché un provvedimento di questa importanza veda la luce, ma non mi pare vi siano ostacoli di natura specifica.
Per quanto riguarda la questione del ribaltamento delle pronunce delle commissioni, non so dare una risposta. Per farlo dovrei entrare nel merito delle valutazioni espresse dai tribunali. Credo che la giurisdizione esprima un punto di vista necessariamente diverso da quello degli organi di carattere amministrativo e mi auguro – per non girare intorno alla questione – che gli organi amministrativi si adeguino all'indirizzo prevalente della giurisdizione. Per altro, per renderla più omogenea abbiamo previsto dei focus periodici nei quali le diverse sezioni si confrontino prima dell'intervento della Cassazione, che hanno la funzione di dare omogeneità alle pronunce.
Sulla questione dei giudici onorari dico solo questo. Intanto prevediamo la centralità del giudice ordinario. Nel momento in cui si prefigura la possibilità di delegare, come previsto anche nel nuovo impianto, va però sottolineato che il giudice onorario di cui stiamo parlando è diverso da quello che abbiamo conosciuto finora. Il Parlamento ha infatti approvato una riforma della magistratura onoraria che prevede, prima di consentire l'esercizio della giurisdizione, una presenza all'interno dell'ufficio del processo per il primo mandato a fianco del giudice ordinario. È un percorso di formazione più congruo rispetto a quello che si è realizzato quando è stata reclutata una parte consistente dell'attuale magistratura onoraria.
Ribadisco la mia valutazione riguardo al reato di immigrazione clandestina. Senza Pag. 14alcun approccio ideologico, sono molti i soggetti della giurisdizione che segnalano l'incongruità di questa previsione, che da un lato costringe a sanzioni che non hanno alcuna forma di deterrenza effettiva e, dall'altro, rende più complicata l'indagine in alcuni ambiti, come per esempio il traffico di esseri umani. Come sappiamo, infatti, chi risulta imputato non può essere testimone nello stesso procedimento, con una diminuzione delle possibilità di accertare la verità attraverso le testimonianze dei migranti stessi.
A suo tempo, per via di una discussione a cui i giornali hanno dato ampio spazio, si è ritenuto di non esercitare la delega prevista nel pacchetto di norme riguardanti la depenalizzazione. Io ritengo che questo tema andrà affrontato nuovamente quando affronteremo la questione del riassetto complessivo del funzionamento del sistema, secondo le linee illustrate questa mattina.
Per quanto riguarda il funzionamento delle commissioni, credo che di positivo possa succedere questo. La previsione della videoregistrazione come parte dell'istruttoria, base sulla quale il giudice è chiamato a decidere, avrà come presupposto specifici protocolli che disciplineranno anche le modalità attraverso le quali questa videoregistrazione dovrà essere realizzata. Sto parlando di un ambito che non è di mia competenza, ma mi auguro che ciò possa spingere nella direzione di una più forte collegialità nel funzionamento delle commissioni. Credo che i protocolli spingeranno in questa direzione.
Con riferimento alle contraddizioni e agli elementi di difficoltà nelle procedure per la protezione dei minori, al momento noi ne segnaliamo una, che è riflesso di una contraddizione dell'ordinamento attuale. Mi riferisco alla frammentazione di competenze tra tribunali dei minori e giudice tutelare, che riteniamo possa essere superata con l'approvazione della riforma del processo civile. In quella sede si prevede la costruzione di un tribunale della famiglia, nel quale queste competenze vengono ricomprese anziché rimanere divise tra il tribunale civile e il tribunale dei minori.
Credo di aver risposto a tutto.
PRESIDENTE. Do nuovamente la parola ai colleghi per un ulteriore giro di domande.
MARCO RONDINI. Volevo solo dire che trasmetteremo al Ministro le domande per iscritto in maniera tale da facilitare le risposte.
In particolare, ci interessa conoscere il peso economico dei ricorsi sui costi della giustizia, anche in considerazione del fatto che in audizione il Sottosegretario Morando ci ha fornito dei dati che erano al netto dei costi relativi alla giustizia.
ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Approfitto di questa domanda per porre una questione. Faremo una tendenziale quantificazione dei costi, anche se non è cosa semplice perché si tratta di organi che non funzionano esclusivamente per questo.
Tuttavia, il tema sul quale noi avvertiamo la più forte sofferenza, come emerge dai giornali anche in altri ambiti, non è tanto il peso che sopporta la giurisdizione in generale quanto il peso che sopportano gli uffici alla luce della carenza di organici di cancelleria. È il punto di stress più significativo.
Essendo di carattere generale, è un problema che si acuisce laddove le domande gravano sugli uffici.
GREGORIO FONTANA. Mi scuso di non aver potuto seguire tutta la sua relazione, ma vorrei, signor Ministro, che lei puntualizzasse una questione tendenzialmente politica. Siamo in una sede anche politica ed è quindi opportuno avere un chiarimento.
Nel momento in cui si è parlato della differenza di valutazione tra commissioni e organi giurisdizionali, lei correttamente non è entrato nel merito e non ha fatto valutazioni sulle decisioni dei magistrati nelle singole cause e nei singoli ricorsi. Ha però espresso un auspicio relativamente alle decisioni delle commissioni.
Lei ha auspicato che le commissioni si adeguino alle decisioni degli organi giurisdizionali. Le chiedo se questo è il senso della sua affermazione e mi permetto di Pag. 15osservare che noi abbiamo audito i dirigenti dell'UNHCR in questa sede e ci hanno confermato che, per quel che li riguarda, le decisioni delle commissioni nel complesso sono in linea con le valutazioni di queste organizzazioni. C'è stata un'audizione e basta leggere i verbali. Esiste una valutazione positiva dell'UNHCR ed esiste una valutazione politica diversa, seppur legittima, del nostro Governo.
È curioso.
ANDREA ORLANDO, Ministro della giustizia. Io non faccio il tifo per i tribunali. Il problema è semplicemente che l'ultima parola compete ai tribunali. La discrasia va quindi risolta o modificando la legge che viene applicata dai tribunali o cercando di adeguare maggiormente l'attività delle commissioni alle pronunce di tribunali.
È una valutazione che lascio a voi. Segnalo che questa consistente differenza nell'approccio sul piano percentuale è un problema di sistema. Il nostro sistema stabilisce che alla giurisdizione compete una funzione di controllo sull'attività di carattere amministrativo. Definisce, quindi, una gerarchia. Possiamo cercare un allineamento intervenendo in un senso o nell'altro. Ne discuteremo quando queste norme verranno esaminate.
Ritengo che questo disallineamento sia da superare perché oggettivamente produce una farraginosità e un iter che non credo giovino né ai migranti né alle autorità né al nostro Paese.
PRESIDENTE. Ringrazio il signor Ministro per la sua disponibilità e per relazione che ci ha consegnato e che viene distribuita.
Dichiaro conclusa l'audizione e dispongo la disattivazione dell'impianto.
La seduta termina alle 11.35.