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Resoconti stenografici delle indagini conoscitive

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XVII Legislatura

II Commissione

Resoconto stenografico



Seduta n. 1 di Mercoledì 6 maggio 2015

INDICE

Sulla pubblicità dei lavori:
Ferranti Donatella , Presidente ... 2 

INDAGINE CONOSCITIVA IN MERITO ALL'ESAME DELLE PROPOSTE DI LEGGE C. 3008 , APPROVATA DAL SENATO, C. 1194  COLLETTI, C. 2165  FERRANTI, C. 2771  DORINA BIANCHI, C. 2777  FORMISANO, C. 330  FERRANTI, C. 675  REALACCI, C. 1205  COLLETTI, C. 1871  CIVATI, C. 2164  FERRANTI E C. 2774  DORINA BIANCHI, RECANTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI DELITTI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, DI ASSOCIAZIONI DI TIPO MAFIOSO E DI FALSO IN BILANCIO

Audizione di Raffaele Cantone, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, e di Francesco Greco, Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano.
Ferranti Donatella , Presidente ... 2 
Cantone Raffaele , Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione ... 2 
Ferranti Donatella , Presidente ... 4 
Greco Francesco , Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano ... 4 
Ferranti Donatella , Presidente ... 7 
Sarti Giulia (M5S)  ... 7 
Bonafede Alfonso (M5S)  ... 7 
Ferranti Donatella , Presidente ... 8 
Colletti Andrea (M5S)  ... 8 
Ferranti Donatella , Presidente ... 8 
Ermini David (PD)  ... 9 
Ferranti Donatella , Presidente ... 9 
Cantone Raffaele , Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione ... 9 
Greco Francesco , Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano ... 11 
Ferranti Donatella , Presidente ... 12

Sigle dei gruppi parlamentari:
Partito Democratico: PD;
MoVimento 5 Stelle: M5S;
Forza Italia - Il Popolo della Libertà - Berlusconi Presidente: (FI-PdL);
Area Popolare (NCD-UDC): (AP);
Scelta Civica per l'Italia: (SCpI);
Sinistra Ecologia Libertà: SEL;
Lega Nord e Autonomie - Lega dei Popoli - Noi con Salvini: LNA;
Per l'Italia-Centro Democratico: (PI-CD);
Fratelli d'Italia-Alleanza Nazionale: (FdI-AN);
Misto: Misto;
Misto-MAIE-Movimento Associativo italiani all'estero-Alleanza per l'Italia: Misto-MAIE-ApI;
Misto-Minoranze Linguistiche: Misto-Min.Ling.;
Misto-Partito Socialista Italiano (PSI) - Liberali per l'Italia (PLI): Misto-PSI-PLI;
Misto-Alternativa Libera: Misto-AL.

Testo del resoconto stenografico
Pag. 2

PRESIDENZA DELLA PRESIDENTE DONATELLA FERRANTI

  La seduta comincia alle 14.20.

Sulla pubblicità dei lavori.

  PRESIDENTE. Avverto che se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
  (Così rimane stabilito).

Audizione di Raffaele Cantone, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, e di Francesco Greco, Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano.

  PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva in merito all'esame delle proposte di legge C. 3008, approvata dal Senato, C. 1194 Colletti, C. 2165 Ferranti, C. 2771 Dorina Bianchi, C. 2777 Formisano, C. 330 Ferranti, C. 675 Realacci, C. 1205 Colletti, C. 1871 Civati, C. 2164 Ferranti e C. 2774 Dorina Bianchi, recanti disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio, l'audizione di Raffaele Cantone, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, e di Francesco Greco, Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano.
  Il Presidente Cantone è accompagnato da Caterina Bova, funzionaria dell'Autorità nazionale anticorruzione.
  Do quindi la parola al Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, dottor Raffaele Cantone.

  RAFFAELE CANTONE, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione. Ringrazio la Presidente per l'invito che ci ha rivolto. Mi soffermerò sulla parte del provvedimento che interessa i poteri amministrativi dell'Autorità nazionale anticorruzione che sono contenuti negli articoli 7 e 8 del testo licenziato al Senato, su cui il giudizio che riteniamo di dare è assolutamente positivo.
  Riteniamo particolarmente utile e opportuna la modifica dell'articolo 129, comma 3, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, che sostanzialmente consentono all'Autorità nazionale anticorruzione di avere notizia dell'esistenza di procedimenti penali, quantomeno dopo la fase dell'avvio dell'esercizio dell'azione penale, per la possibilità di esercitare sia le funzioni di vigilanza con riferimento agli appalti previsti dal codice degli appalti di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, sia le funzioni riferite ai possibili commissariamenti previsti dall'articolo 32 del decreto-legge n. 90 del 2014, sia le funzioni di controllo previste dalla legge n. 190 del 2012, cosiddetta «legge Severino» sul rispetto dei piani anticorruzione.
  Si trattava, io credo, di una carenza normativa. Il sistema prevedeva la possibilità di intervento dell'Autorità nazionale anticorruzione in presenza del verificarsi di una serie di reati, ma non vi era alcuna indicazione su obblighi specifici di comunicazione. La valutazione, quindi, è particolarmente positiva.Pag. 3
  Non vi è, nell'indicazione normativa, uno specifico riferimento alla possibilità di richiedere copia degli atti ostensibili. Questo rappresenta forse un piccolo limite della norma, che io credo, però, possa essere superato in via interpretativa. Se c’è la possibilità d'informazione, è evidente, infatti, che l'Autorità possa anche richiedere le copie degli atti per quanto di eventuale interesse, ovviamente non le copie di tutti gli atti, ma di quelli sui quali ritiene di avere interesse.
  Noi valutiamo molto positivamente anche le modifiche che sono state introdotte nell'articolo 8, perché ampliano il livello di conoscenza dell'Autorità nazionale anticorruzione.
  Prima di tutto io credo che sia particolarmente interessante, sia pure forse collocata fuori sedes materiae, l'introduzione della lettera f-bis) del comma 2 dell'articolo 1 della legge n. 190 del 2012, che di fatto estende la possibilità che l'Autorità nazionale anticorruzione possa svolgere attività di vigilanza in particolare sui contratti segretati.
  Io credo che si tratti di una scelta molto opportuna e anche molto coraggiosa, perché soprattutto su questi contratti sui quali spesso viene apposto il vincolo del segreto – e anche sulle modalità con cui esso viene esercitato – ci sono spesso polemiche successive. La possibilità di esercitare una vigilanza sul rispetto delle regole, che io credo possa arrivare anche alla possibilità di verificare se il vincolo del segreto sia stato correttamente previsto, è assolutamente positiva.
  Credo sia anche particolarmente importante non tanto il comma 2 dell'articolo 8 dell'atto Camera 3008, che tutto sommato è una mera norma di completamento, ma la norma contenuta nel comma 3 del medesimo articolo, la quale prevede che anche le controversie dinanzi al giudice amministrativo possano essere rese note all'Autorità nazionale anticorruzione. Si tratta, in questo senso, di un completamento di quanto era già stato previsto dal decreto legge n. 90 del 204, cosiddetta «legge Madia».
  Nella legge Madia si era previsto espressamente che fosse l'Avvocatura dello Stato a trasmettere eventuali atti, nell'ambito di procedure che riguardavano appalti, dai quali potessero emergere elementi che richiedevano interventi dell'Autorità nazionale anticorruzione. Io credo che sia molto opportuna l'estensione di questa valutazione di trasmettere gli atti anche allo stesso giudice amministrativo.
  Tale giudice, ovviamente, in sede di decisione, eventualmente accogliendo o respingendo il ricorso e rilevando l'esistenza di eventuali illegittimità, ha una migliore possibilità di comprendere se ci sono gli elementi per poter intervenire o con le attività di vigilanza previste dal Codice dei contratti pubblici, o anche attraverso gli strumenti previsti dalla legge n. 190 del 2012 o dalla legge Madia.
  Pertanto, la valutazione è complessivamente positiva per quanto riguarda gli interventi a favore dell'Autorità nazionale anticorruzione. Molti di questi interventi, soprattutto la modifica all'articolo 129, comma 3, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale erano stati da tempo richiesti. Si trattava di consentire un rapporto con l'autorità giudiziaria che, pur essendo sempre stato assolutamente improntato alla massima correttezza, trovasse un suo riferimento direttamente dal punto di vista normativo.
  Se mi è consentito esprimere un giudizio generale sull'impianto – ovviamente, il collega Greco ha una maggiore esperienza rispetto alla mia – io credo che sia positiva la scelta di reintrodurre una norma che finalmente penalizza in modo concreto e serio l'ipotesi del falso in bilancio. Ritengo che la scelta di individuare una diversa tipologia a seconda anche di società che hanno un diverso meccanismo di pubblicità e di impatto sul mercato sia una scelta concreta.
  Credo che sia opportuna anche l'introduzione, nella figura della concussione, del soggetto incaricato di pubblico servizio, perché la norma, così com'era stata spacchettata Pag. 4dalla legge Severino, stava creando una serie di problemi nella pratica.
  È vero che all'incaricato di pubblico servizio si applicava la norma sull'estorsione, ma è altrettanto vero che la norma sull'estorsione era strutturata in modo completamente diverso rispetto a quella sulla concussione. Per esempio, la concussione si consuma con la semplice promessa, mentre l'estorsione avrebbe dovuto richiedere il conseguimento del profitto, con conseguenze che potevano essere anche molto diverse sul piano della parità di trattamento.
  Mi permetto semplicemente di rappresentare una critica a una norma che pure ha un senso particolarmente utile nella prospettiva in cui è stata inserita. Si tratta della norma che subordina il patteggiamento alla restituzione integrale del prezzo del profitto del reato.
  Io credo che questa norma, che moralmente è sicuramente giustificabile e che svolge un'importante funzione simbolica, rischi però di rappresentare un limite all'utilizzo di uno strumento che, soprattutto nei procedimenti sui reati contro la pubblica amministrazione, è particolarmente utile. La restituzione integrale del prezzo del profitto del reato non è assolutamente semplice da individuare, soprattutto in una fase spesso magmatica, come quella della fine delle indagini preliminari. Questa norma rischia, quindi, di rappresentante, per una sorta di eterogenesi dei fini, uno strumento che rende più difficile la definizione del processo.
  C’è un'altra norma che io credo meriti una riflessione. Lo dico anche, paradossalmente, avendo fatto da magistrato l'esperienza di pubblico ministero. Io credo che si sia elevata in modo particolarmente eccessivo la punizione dell'associazione a delinquere di stampo mafioso.
  Alla fine, il delitto di associazione a delinquere di stampo mafioso, che – ricordiamolo – resta un reato di pericolo, sia pure di pericolo concreto, viene punito più gravemente del reato più grave contro la vita, che è il delitto di omicidio. Questo, seppure dal punto di vista simbolico possa avere una giustificazione e un significato, io credo rappresenti un inasprimento eccessivo.
  Chiudo con un'altra nota che ritengo particolarmente positiva. Si tratta di un'indicazione che da sempre viene richiesta da coloro che si occupano della materia di reati contro la pubblica amministrazione. Mi riferisco alla previsione di una concreta e ottima attenuante con riferimento a coloro che svolgono attività di collaborazione concreta con la giustizia.
  Si tratta di un'attenuante che viene strutturata in modo analogo a quella di cui all'articolo 8 del decreto-legge n. 152 del 1991 in materia di criminalità organizzata, che in quell'ambito ha avuto effetti particolarmente positivi e che potrebbe essere una norma davvero utile per far emergere dall'oscurità i rapporti corruttivi.
  Mi fermerei qui. Ovviamente, se c’è tempo, molto volentieri sono disponibile a rispondere a domande, soprattutto per le parti di mia competenza.

  PRESIDENTE. La ringrazio e do la parola al procuratore Francesco Greco.

  FRANCESCO GRECO, Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano. Anch'io formulo un giudizio complessivamente positivo su questa proposta di legge. Ci sono sicuramente alcuni problemi – che ora indicherò – che penso siano superabili con l'interpretazione. Pertanto, non credo che sia particolarmente necessario intervenire con delle modifiche.
  Magari sul discorso della corruzione dovrà essere fatta, prima o poi, una riflessione più complessiva, perché io ho la sensazione che si sia analizzato poco come sia cambiata la corruzione dai tempi di «Mani pulite» ad oggi e soprattutto come si siano modificati i centri di spesa e come lo Stato abbia esternalizzato questi centri di spesa. Vi è, quindi, la necessità, per esempio, di intervenire con una normativa più seria sulla corruzione privata.
  Allo stesso modo, a mio avviso, un'altra iniziativa urgente e necessaria è riportare Pag. 5a trasparenza le fondazioni. Non parlo tanto delle fondazioni legate agli uomini politici – questo è un problema che riguarda l'illecito finanziamento – quanto delle fondazioni che vengono ormai utilizzate per controllare complessi imprenditoriali piuttosto estesi, dalle fondazioni bancarie alle fondazioni ospedaliere.
  Pensate che la normativa di cui all'articolo 2621 del codice civile, ossia il falso in bilancio, non si estende alle fondazioni, che sono esenti anche dalla normativa sull'illecito finanziamento. Pertanto, noi abbiamo avuto casi di fondazioni che hanno pagato uomini politici. Queste condotte, però, non sono state portate a giudizio come illecito finanziamento.
  Le cose che mancano per me sono importanti, ma penso che sia necessaria una riflessione più profonda proprio sul discorso della corruzione privata e dell'illecito finanziamento, che vanno oltre la proposta di legge.
  Dico subito anche che a me non piace – su questo in parte sono d'accordo con Raffaele Cantone – questa tecnica legislativa che, per non mettere mano alla legge sulla prescrizione, aumenta le pene. Diciamocelo francamente, io non ne sono tanto convinto. È anche vero, però, che, se non si fa così e non si mette mano alla corruzione, rischiamo di bruciare tantissimi processi, soprattutto in questa materia in cui la scoperta del fatto avviene spesso ad anni di distanza dalla sua commissione. Noi rischiamo di aver bruciato una serie di annualità perché scopriamo dopo il fatto di corruzione.
  Vorrei comunque soffermarmi sul falso in bilancio. Intanto, la normativa sul falso in bilancio è necessaria, questo mi pare evidente, non solo per combattere la corruzione, ma io direi, prima di tutto, per avere delle società trasparenti e contendibili e per un discorso di trasparenza nell'economia, che è sempre stata un volano di sviluppo.
  Tutte le volte che le società si sono «ripulite» e hanno sbiancato le perdite o i fondi neri, sono andate economicamente meglio e sono state sul mercato molto meglio di quanto non ci stessero in precedenza. Pertanto, il falso in bilancio è necessario reintrodurlo per questo motivo in primis. È una di quelle norme che servono a contrastare il declino di questo Paese.
  Non sono assolutamente d'accordo – l'ho letto sui giornali – sul problema delle intercettazioni telefoniche che non si possono fare sulla norma dell'articolo 2621. Su questo voglio essere chiaro: io penso di essere la persona che ha scritto in Italia più capi di imputazione e indagini per falso in bilancio e corruzione in vita, o ancora in magistratura. Io non mi ricordo un'indagine di falso in bilancio che sia nata all'interno di un discorso di intercettazioni telefoniche.
  Le intercettazioni telefoniche collegate al problema del falso in bilancio sono una questione di uso strumentale di un reato per fare una pesca aperta. Io non sono assolutamente d'accordo su questo. L'inchiesta «Mani pulite» è stata fatta senza neanche un giorno di intercettazioni telefoniche.
  D'altra parte, o il falso è già avvenuto, nel qual caso non si capisce come si possa motivare una richiesta di intercettazione telefonica su un fatto già avvenuto, che peraltro è stato già accertato a quel punto, oppure non è stato ancora fatto. Cosa significa fare un'intercettazione telefonica su un falso in bilancio che non è stato ancora fatto ? Immaginiamo un manager che chiama a casa e dice alla moglie: «Butta la pasta. Ho finito di falsificare i bilanci». Non esiste una cosa del genere. Io ho letto parecchie prese di posizione su questo punto e le trovo veramente strumentali e risibili.
  Dovendo essere concreti, andiamo al punto. Sul falso in bilancio si possono dire tante cose, ma, essendo realisti, conviene concentrare l'attenzione sull'unico punto veramente critico, rappresentato dalla formula «fatti materiali rilevanti» introdotta con il disegno di legge. Ce ne sono altri di punti critici, per esempio l'aver introdotto questo «consapevolmente» che non si capisce se crei un doppio dolo, oppure il riferimento generico ad «altri» che non si capisce chi siano, ma, nella sostanza, Pag. 6l'unico vero grande problema, che tra l'altro ha già agitato dottrina e giornali – abbiamo avuto articoli sia in dottrina, sia sui giornali proprio su questo punto – è il problema dei fatti materiali rilevanti.
  Tra l'altro, la questione ha una certa delicatezza perché il nuovo testo subentra a quello attualmente vigente, nel quale la formula in discorso è la seguente: «fatti materiali, ancorché oggetto di valutazione». Questo è quello che dicono gli attuali articoli 2621 e 2622 del codice civile. I nuovi testi, così come risultanti dalle modifiche apportate dalla proposta di legge, parlano di «fatti materiali rilevanti».
  Devo dire che già nel vecchio regime, il tanto rimpianto da alcuni articolo 2621 del codice del 1942, relativo al falso in bilancio applicato fino al 2002, si parlava di «fatti non rispondenti al vero». Il concetto di fatto, in realtà, non è nuovo e non è stato introdotto nel 2002 e ripreso dal legislatore del 2015, ma risale addirittura alla dizione del 1942.
  Eppure già allora, e per tutta l'elaborazione che c'era stata successivamente – cito Antolisei, Conti, Pedrazzi e Bartoli, i più grandi giuristi sul punto – la dottrina più avveduta non aveva dubbi sulla circostanza che l'interpretazione sistematicamente corretta del riferimento ai fatti come oggetto di falsità autorizzasse comunque a comprendere anche le componenti valutative.
  Pertanto, il discorso di inserire la parola «fatto» al posto della parola «informazione» è un’«inutile genialata», secondo me.
  È anche un po’ risibile l'aver inserito la parola «materiali», come se esistessero anche dei fatti immateriali. Non esistono fatti immateriali ? Già nel 2002 il legislatore, dovendo giustificare le soglie, aveva mutuato dall'inglese la parola material fact. In inglese, però, material significa rilevante. Quindi, noi adesso abbiamo un'espressione, «fatto materiale rilevante», che, da un lato, è risibile, perché – ripeto – non si contrappone a un fatto immateriale e, dall'altra, è accentuato nella sua interpretazione perché è stata aggiunta anche la parola «rilevante». Devo dire che, come tecnica legislativa, questa mi sembra un po’ superficiale.
  Al di là di queste considerazioni, devo aggiungere solo una cosa: nel bilancio non vengono esposti fatti, ma vengono esposte grandezze rappresentative della realtà sottostante secondo determinati criteri, i cosiddetti princìpi contabili.
  La semplice lettura delle disposizioni del codice civile, dagli articolo 2423 e seguenti, che fissano i parametri fondamentali per la redazione del bilancio, dello stato patrimoniale e del conto economico, rende certi che pressoché tutte le voci e poste importano la traduzione, in grandezze convenzionali, di elementi fattuali.
  Se voi andate a prendere queste norme, vedrete che esse sistematicamente parlano di fatti e di valutazioni e che necessariamente mischiano fatti e valutazioni: nell'articolo 2423-bis ci sono le valutazioni delle voci e i criteri di valutazione, nell'articolo 2426 si dice che «nelle valutazioni devono essere osservati i seguenti criteri». Tra l'altro, se uno va a vedere questo articolo, nota che tutto è valutazione.
  In realtà, quindi, l'idea di inserire le parole «fatto materiale rilevante» per contrapporre questo alla valutazione è un'idea che, sicuramente, a mio avviso, non passerà in giurisprudenza. L'unico vero motivo per cui c’è qualche preoccupazione è che, avendo escluso il nuovo legislatore questo «ancorché oggetto di valutazione» – tra l'altro, l'uso di «ancorché» era un po’ strano – , ciò potrebbe portare l'interprete a dire che, poiché è stata tolta la parola «valutazioni», il legislatore intendeva, allora, non estendere il falso in bilancio alle valutazioni.
  Se questo è vero, mi dispiace, ma bisogna cambiare la parola. Io ritengo che, in base alla giurisprudenza e anche alla dottrina che si sono sedimentate sul falso in bilancio dal 1942 a oggi, questo problema, in realtà, non dovrebbe sussistere.
  Tra l'altro, sarebbe veramente singolare che si decidesse di riaprire la porta principale al falso in bilancio e di escludere le valutazioni. Il 99 per cento delle poste del Pag. 7falso in bilancio sono valutazioni. Pertanto, il legislatore dovrebbe chiarirsi con se stesso da questo punto di vista.
  Inoltre, se si ritiene che i fatti materiali rilevanti siano comprensivi anche delle valutazioni, come tutti gli studiosi in passato hanno sempre ritenuto, basta scriverlo nella relazione, in modo che anche l'interprete capisca che si voleva dire un'altra cosa.
  Questo è quello che mi sento di dire sul falso in bilancio. Sul resto del falso in bilancio devo dire, francamente, che sono abbastanza d'accordo sulla struttura della norma e anche sulla gradualità delle pene, con l'indicazione che ho espresso, ossia che il fatto che l'articolo 2621 abbia una pena fino a cinque anni, in modo da escludere le intercettazioni telefoniche, mi vede sostanzialmente indifferente.

  PRESIDENTE. Vi ringrazio molto. Tra l'altro, se è possibile, a parte il fatto che noi mandiamo anche le trascrizioni delle registrazioni, chiediamo di poter avere, in quanto il provvedimento va in Aula, anche questo elaborato. Penso che il relatore, l'onorevole Ermini, ne farà tesoro, così come anche i deputati.
  Do la parola ai deputati che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

  GIULIA SARTI. Grazie, presidente. Ringrazio moltissimo gli auditi per questo contributo. Speriamo che ci sia ancora eventualmente lo spazio per migliorare questo testo.
  Anche in vista di interventi futuri io volevo chiedere cosa pensate dell'eventuale introduzione nel nostro ordinamento della figura dell'agente provocatore, o dell'agente sotto copertura, per scoprire reati contro la pubblica amministrazione.
  Un'altra domanda è sul falso in bilancio. Ho ben compreso il discorso sulle pene e, in generale, sulla valutazione positiva della norma così come formulata. Tuttavia – mi rivolgo soprattutto al dottor Greco – non si riscontra alcun tipo di rischio dall'introduzione degli articoli 2621-bis e 2621-ter, ossia dai fatti di lieve entità e, quindi, da questo tipo di gradualità, così com’è stata configurata e anche dall'articolo 2621-ter, ossia dalla non punibilità per particolare tenuità ? Volevo capire se ci sarebbero eventuali rischi in sede di interpretazione giurisprudenziale da questa norma e se in qualche modo le società potessero aggirare il rischio di essere punite.
  Infine, noi abbiamo scelto di intervenire in questo testo con l'aumento di pene, non per tutti, ma per tanti reati contro la pubblica amministrazione. Io volevo chiedere, invece, in relazione a un altro reato, quello previsto dall'articolo 361 del codice penale, ossia l'omessa denuncia da parte del pubblico ufficiale, se voi ritenete che possa essere anche questo un reato per cui si potrebbe fare un intervento legato all'aumento delle pene, dato che attualmente la pena massima arriva ad una multa di 516 euro ed eventualmente a un anno di reclusione, nel caso in cui il colpevole sia un ufficiale o un agente di polizia giudiziaria.

  ALFONSO BONAFEDE. Ringrazio anch'io gli auditi. Vorrei specificare la domanda della collega Sarti e aggiungere un ulteriore elemento di valutazione sul problema della tenuità del reato. Parto dalla premessa che la tenuità del reato esiste già e che, quindi, sarebbe già applicabile al falso in bilancio, essendo questo un reato la cui pena è prevista nell'ambito di applicazione della particolare tenuità del reato così come un mese fa è entrata in vigore.
  La specificazione particolare per il falso in bilancio potrebbe teoricamente anche autorizzare l'interprete a pensare a una norma non solo speciale, ma addirittura eccezionale, in cui ci sia una particolare fattispecie di particolare tenuità che si applica per il falso in bilancio. Diversamente, non si capisce perché la norma sia stata inserita, visto che già si dovrebbe applicare.
  Qual è l'aspetto che mi preoccupa, in particolare ? Nel suggerire al magistrato i criteri in base ai quali valutare la particolare tenuità del reato, il legislatore qui Pag. 8specifica che deve valutare l'entità dell'eventuale danno ai soci, ai creditori o alla società, il che è particolarmente grave, secondo me.
  Nell'attuale impostazione del falso in bilancio, nell'articolo 2621, noi abbiamo un falso in bilancio che non cagiona danno e, invece, nell'articolo 2622 un falso in bilancio che cagiona un danno. È come dire che il falso in bilancio che finora abbiamo conosciuto, anche nel caso in cui non cagioni un danno – ci può essere il falso in bilancio grave che non cagiona un danno – viene valutato in maniera già aprioristicamente più tenue dal legislatore in base a un criterio che, secondo me, non dovrebbe riguardarlo.
  Se vogliamo considerare la particolare tenuità del falso in bilancio, secondo me questo sarebbe il criterio più sbagliato, soprattutto alla luce – e finisco – dell'articolo precedente, che in realtà tende già ad avere un giudizio più attenuato per i fatti di lieve entità.

  PRESIDENTE. Grazie. Vi prego di fare domande.

  ANDREA COLLETTI. Io ho alcune domande per il dottor Greco. Riguardano in primis il reato di traffico di influenze illecite. Le chiedo se lei non ritenga di dover aumentare il regime sanzionatorio di tale reato rispetto, per esempio, al reato di millantato credito.
  Passando a un altro punto, qui si parla molto, per la corruzione e per reati contro la pubblica amministrazione, di sanzioni. Invece, io vorrei parlare piuttosto di prevenzione. Una modifica della legge n. 241 del 1990, imponendo una maggiore possibilità per i cittadini di accedere agli atti delle pubbliche amministrazioni, potrebbe teoricamente prevenire i fenomeni di corruttela o di reati contro la pubblica amministrazione ?
  Soprattutto penso a dare una maggiore possibilità alle imprese di fare ricorsi al TAR contro appalti illegittimi. Parlando con molte imprese, mi dicono che spesso non vi ricorrono perché sono troppo costosi. Magari il TAR compensa le spese e le imprese vengono – vi chiedo scusa per la parola – «fregate» due volte. Sebbene tali appalti siano illegittimi, quindi, le imprese non fanno ricorso perché non conviene farlo. Mi chiedo se modificare anche quella normativa potrebbe prevenire i fenomeni di reati contro la pubblica amministrazione e il buon andamento della pubblica amministrazione in tema proprio di controllo diffuso.
  Da ultimo, le chiedo se un pubblico ufficiale o un dipendente pubblico condannato per fatti contro la pubblica amministrazione, secondo lei, dovrebbe meritare il licenziamento immediato e non magari graduato in base alle sanzioni accessorie attualmente previste dalle norme.

  PRESIDENTE. Lei ha citato solo il procuratore Greco ma mi sembra che una parte delle domande siano per il presidente Cantone. Ognuno risponde per la sua competenza.
  Faccio una domanda anche io per poi far chiudere al relatore. Colgo l'occasione della presenza di due esperti per parlare della riforma della prescrizione, che in realtà un ramo del Parlamento, la Camera, ha varato. Ora è al Senato e credo che ci siano ulteriori passaggi.
  Con riferimento alla riforma della prescrizione, è vero che non è stato smontato l'impianto della Cirielli, perché si è tenuto conto dei tempi massimi di pena e non si sono reintrodotte le fasce. Tuttavia, si è acceduto al sistema che riguarda la sospensione dopo la condanna di primo grado e poi all'aumento dei tempi di prescrizione per i reati di corruzione della metà e non del doppio, come è stato fatto per altri reati.
  Vengo alla domanda. Non entro nella valutazione del doppio o della metà, perché ovviamente questa sarà una valutazione politica. Io vorrei capire dalle due competenze se risulta per fatti oggettivi, di conoscenza, di esperienza, che la corruzione sia un reato di difficile emersione, o di tardiva emersione. È quello che notoriamente anche nei convegni si sente dire. Vorrei chiedervelo proprio nella vostra Pag. 9qualità. Vorrei sapere se ritenete congruo questo sistema, oppure, per esempio, un altro sistema che alcuni sostengono, ossia far decorrere il termine di prescrizione di questi reati dal momento dell'accertamento.
  Vorrei capire, proprio in via ufficiale, qual è la posizione della presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione e del procuratore Greco sul punto.
  Grazie.

  DAVID ERMINI. Innanzitutto ringrazio il dottor Greco e il presidente Cantone proprio perché hanno espresso un giudizio in cui sono emerse situazioni che vanno spiegate. Io credo che nelle relazioni le modifiche che ci venivano proposte dal dottor Greco sulla via interpretativa possano essere tranquillamente fatte. Sinceramente – è il mio parere personale – io questo provvedimento vorrei che diventasse legge in modo molto rapido. Siamo stati troppo tempo senza questo tipo di reato ed è indispensabile portarlo a casa. Questo è il mio pensiero, ma è una valutazione di tipo politico.
  Quanto a quello che diceva l'onorevole Bonafede sul reato di danno e del reato di pericolo, si parla di eventuale danno perché, essendo un reato di pericolo, sulla tenuità può essere calcolato anche l'eventuale danno, che può essere risibile. È un elemento di valutazione, che non vuole essere la formazione di una fattispecie eccezionale.
  Secondo me, la norma sul falso in bilancio ha due grosse novità, di cui io vado piuttosto orgoglioso. Una è l'eliminazione delle soglie, che credo fosse una cosa che «non stava né in cielo, né in terra». Un'altra, di cui forse pochi hanno parlato, è la norma dell'articolo 2622 sulle società equiparate.
  Vorrei chiedervi un parere su questo. Essendo una norma su cui abbiamo lavorato e abbiamo investito, vorrei capire se sia sufficiente, se vada inquadrata, se vada spiegata e se sia necessario un tipo di interpretazione.

  PRESIDENTE. Do la parola ai nostri ospiti per la replica.

  RAFFAELE CANTONE, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione. Sulle questioni del falso in bilancio io non interverrò assolutamente, perché il collega Greco è sicuramente il maggior esperto che ci sia in Italia. Molte delle cose che io normalmente dico in giro le ho apprese da Greco. Utilizzo Greco come fonte, ragion per cui avrei poco da dire.
  Ci sono, invece, delle questioni che riguardano la mia competenza. Vorrei dire una cosa sugli agenti provocatori. Io credo che bisognerebbe fare un approfondimento sulla questione. Non è assolutamente scandaloso cominciare a pensare che si possa introdurre anche con riferimento ai fatti corruttivi la figura dell'agente provocatore.
  Sarei un po’ cauto nell'adottare sistemi che vengono da esperienze, per esempio, del mondo anglosassone, in cui l'agente provocatore è colui che, secondo il linguaggio inglese, fa l'analisi del sangue al politico, ossia va materialmente a provocare offrendo la tangente. Io su questo sarei un po’ cauto.
  Credo, invece, che ci sarebbe uno spazio, senza violare assolutamente il nostro sistema e anche l'idea che il reato debba avere una sua offensività, per prevedere meccanismi che riguardano l'utilizzo dell'agente sotto copertura. Ormai le attività di corruzione sono sempre caratterizzate da un quid di associazione e di organizzazione. La presenza dell'agente sotto copertura svolgerebbe una funzione di comprensione dall'interno dei meccanismi dell'attività associativa.
  Sotto questo profilo, quindi, io credo che sarebbe opportuno pensare alla possibilità di introdurre, con le stesse garanzie previste per l'articolo 416-bis del codice penale o per altri reati, la figura dell'agente sotto copertura.
  Mi permetto di fornire una sola indicazione sull'omessa denuncia di reato. Io non sarei molto preoccupato di quella pena. Quella norma svolge una funzione simbolica molto importante. Tuttavia, non dimentichiamolo, è una norma che riguarda un reato contro l'amministrazione della giustizia e che si applica in via Pag. 10assolutamente residuale rispetto all'altra norma principale, che è l'omissione di atti d'ufficio. Nella maggior parte dei casi il pubblico ufficiale che omette l'attività risponde di delitto di cui all'articolo 328 del codice penale.
  Quella è una norma di chiusura, ed è una norma di chiusura molto importante. Se si dovesse intervenire sulla pena, bisognerebbe, io credo, graduare il sistema delle pene anche con riferimento all'omissione di atti d'ufficio. Forse una delle questioni che emergono da questo intervento legislativo, che mi trova favorevole e che io mi auguro sia approvato perché l'impianto è particolarmente utile, è il fatto che si interviene su alcune pene senza tenere il sistema della dosimetria delle pene in generale.
  Vado alle due questioni che mi interessano più specificamente. Il sistema della trasparenza che noi abbiamo oggi è un sistema che va molto al di là della legge n. 241 del 1990. Il decreto-legge n. 33 del 2013 ha introdotto meccanismi di trasparenza che, a mio avviso, sono certamente migliori rispetto persino al Freedom Act del diritto anglosassone.
  Se in quel sistema esiste un meccanismo di accesso civico che consente a qualunque cittadino di chiedere alla pubblica amministrazione gli atti di suo interesse, anche interesse di carattere generale, nel sistema delineato dal decreto n. 33 del 2013 ogni pubblica amministrazione ha l'obbligo di rendere pubblici gli atti, attraverso il sito «Amministrazione trasparente». C’è, dunque, un meccanismo, che viene poi completato dall'accesso civico, che consente di far conoscere in tempo reale ai cittadini tutte le attività più significative della pubblica amministrazione.
  Ovviamente, c’è un tema su cui bisogna confrontarsi: il tema dell'implementazione reale dei siti. Tale tema si scontra con il fatto che da un giorno all'altro alcune amministrazioni, spesso anche piccole, sono state gravate di compiti molto significativi. Quando è entrata in vigore la legge sulla trasparenza nel Regno Unito, c’è stato un interregno di quattro anni. Il nostro decreto n. 33 del 2013 ha avuto un interregno di quindici giorni. Ci sono comuni e realtà che non hanno avuto ancora il tempo materiale, ma noi, che abbiamo la vigilanza sulla trasparenza, stiamo provando anche a far mettere a regime questo sistema, che consente, con un click, di conoscere direttamente da casa propria tutti gli appalti, tutte le stazioni, chi materialmente fa parte delle Commissioni di gara, tutte le riserve e tutte le varianti.
  Questo è un sistema di cui dobbiamo andare fieri. Ovviamente, è un sistema di cui dobbiamo andare fieri consentendo che venga progressivamente implementato. Se si taglia sistematicamente sulle disponibilità degli enti locali, diventa difficile poi chiedere agli enti locali di implementare questi meccanismi.
  Passo al tema dei licenziamenti. Io credo che anche su questo punto noi abbiamo fatto dei grandi passi in avanti, su cui bisogna fare dei chiarimenti. Ovviamente, noi parliamo soprattutto della pubblica amministrazione. La legge Severino ha previsto finalmente dei meccanismi che consentono, anche con sentenze non passate in giudicato, di intervenire attraverso prima la sospensione e poi la decadenza dell'incarico, prevedendo anche che per i soggetti condannati esistano meccanismi di inconferibilità.
  Il decreto legislativo n. 39 del 2013, che prevede per i pubblici dipendenti regole di incompatibilità molto forti, forse va rivisto in alcune parti, perché ci sono delle parti scritte non in modo particolarmente corretto. Nei prossimi giorni, come Autorità nazionale anticorruzione, noi invieremo una nostra relazione al Parlamento in cui chiediamo una serie di correzioni. Tuttavia, quella norma che prevede, anche con sentenze non passate in giudicato, la sospensione dalle cariche io credo che vada nella giusta direzione e che vada difesa.
  Sulla prescrizione credo che la domanda del presidente fosse una domanda retorica. Ovviamente, lei ha la nostra stessa esperienza, venendo dal nostro mondo, sul fatto che i reati di corruzione sono tutt'altro che semplici da individuare.Pag. 11
  Quanto alle scelte che sono state fatte, io credo che quanto deciso dalla Camera dei deputati sia una scelta che rappresenta una soluzione sicuramente positiva. Ovviamente, lei sa – noi ne abbiamo parlato in tante altre occasioni – a me piacerebbe che venisse individuato un criterio che riguardi in generale le norme sulla prescrizione. Sarei cauto, onestamente, a prevedere che il dies a quo si sposti dal momento dell'accertamento.
  Io faccio parte di quella scuola di pensiero che ritiene che la prescrizione sia un principio a garanzia del cittadino e che, con il passaggio di troppo tempo, su qualunque reato, tranne l'omicidio, non abbia senso procedere. Pertanto, credo che sia giusto allungare i tempi. Tenendo conto della complessità, forse si sarebbe potuta approvare una norma che preveda il raddoppio dei tempi. Sicuramente, però, bisogna ancorarla al dies di commissione del reato. Peraltro, per la corruzione esso può essere duplice. Per la corruzione ci sono, infatti, la promessa e la dazione. Ormai la giurisprudenza ritiene che il reato si consumi nel secondo dei due momenti, ragion per cui il dies a quo potrebbe essere individuato dalla dazione. Da lì, però, io non mi muoverei.

  FRANCESCO GRECO, Coordinatore del Dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano. Parto dalla prescrizione perché non sono d'accordo con Raffaele Cantone. Secondo me, dopo l'esercizio dell'azione penale non si deve più parlare di prescrizione.
  Io sono un po’ radicale e, peraltro, l'ho già detto qui. So che non è questo il senso della legge. Tuttavia, non sono assolutamente convinto che sia un fatto di garantismo la prescrizione come decorso del tempo. Io lo trovo, invece, un fatto di somma ingiustizia.
  Per quanto riguarda la prescrizione della corruzione, abbiamo avuto una falcidia di processi di corruzione, ma io vorrei anche ricordare che non è solo la corruzione, ma è un po’ tutta la criminalità economica che si scopre dopo.
  In particolare, faccio presente, perché è una questione che mi sta molto a cuore, che oggi alla procura di Milano, come a tutte le procure d'Italia, i reati fiscali arrivano con cinque anni di ritardo, perché oggi l'Agenzia delle entrate sta esaminando il 2010.
  Non so se vi ricordate quello spot pubblicitario che diceva «Quest'anno si è bruciato un pezzo di Amazzonia pari alla Svizzera». I nostri processi sono così. Sul discorso della prescrizione, secondo me, la riflessione deve essere ancora proseguita.
  Sul discorso di «rilevante, lieve e tenue», devo dire che, quando io ho letto l'articolo 2621, in cui si parla di fatti materiali rilevanti, mi sono detto che almeno un criterio di rilevanza è stato inserito e che tutto ciò che non è rilevante è non punibile.
  Invece, poi ho continuato a leggere e ho visto che è stata inserita la categoria dei fatti di lieve entità. Quella del tenue è l'ultima, se non sbaglio. Ci sono anche queste sfumature linguistiche.
  A quel punto, ho visto, quindi, che non c’è una non punibilità dei fatti di lieve entità, ma che è stato inserito il concetto di lieve entità.
  Per esempio, se io avessi dovuto scrivere la norma, avrei messo solo il primo e avrei lasciato perdere la storia della lieve entità, posto che è stato già inserito dal legislatore il discorso della tenuità. Mi sembra che ci sia stata un'eccessiva specificazione che crea, paradossalmente, effetti contrari.
  Per distinguere ciò che è lieve da ciò che è tenue probabilmente potrebbe scrivere un saggio un filosofo, perché la distinzione non è molto chiara.
  Il discorso del danno è un discorso che c’è già oggi nella valutazione della tenuità del fatto. Per dirne una, la metà delle procure dei giudici italiani – noi stiamo analizzando la legge sulla tenuità del fatto da quando è entrata in vigore – ritiene (io sono contrario) che, laddove il legislatore impone delle soglie, per esempio nei reati Pag. 12fiscali, non si possa applicare la norma sulla tenuità del fatto perché la valutazione che il fatto non è tenue sarebbe già stata fatta dal legislatore. Io sono in disaccordo, ma cito questo per dire che è veramente complesso oggi questo discorso.
  Sicuramente, però, il criterio del danno è uno dei criteri fondamentali. Anche prima della riforma del 2002 il danno di particolare gravità era previsto in un'aggravante nell'articolo 2621. C’è sempre stato questo problema del danno, ma quello che è importante è il fatto che il falso in bilancio sia stato riportato nell'area dei reati di pericolo. A quella che era stata la manovra del 2002 di privatizzazione di reati societari si è posta la parola fine, in un certo senso, sempre che il provvedimento venga approvato. Sono state tolte le soglie ed è stata tolta la querela. Da questo punto di vista io ritengo che i passi siano importanti, con quella specificazione sul concetto di fatto.
  Tolto questo, cioè fatte passare queste norme – l'atteggiamento del cittadino, ma anche del magistrato, è «pochi, maledetti e subito», ormai – ci sarebbe tanto da dire. Tutte le norme con la pena fino a tre anni previste dalla legge Severino (corruzione privata, traffico e via elencando) sono norme sostanzialmente inutili, soprattutto se non sono neanche collegate al decreto legislativo n. 231 del 2001. In merito una riflessione va fatta.
  La riflessione fondamentale, però, continuo a dirlo, è capire quanto sia stato portato nel privato di centri di spesa e di corruzione. La nostra esperienza è che i più grossi fatti di corruzione sono avvenuti attraverso le fondazioni ospedaliere ultimamente.
  Per quanto riguarda le società equiparate, io ritengo che il lavoro sia stato buono, direi ottimo. In maniera più semplice io avrei adottato un criterio di società sottoposte a revisione contabile, perché le avremmo prese tutte, in un certo senso, ma va bene anche questo sistema, perché indirettamente ci entrano tutte.
  Volevo segnalare, però, che questo elenco fa sì che, se una banca è controllata da una fondazione, la fondazione non rientri nelle disposizioni dell'articolo 2621. Il lavoro che è stato fatto è encomiabile. Io mi sono andato a leggere tutte le categorie e devo dire che è ottimo. Tuttavia, teniamo presente il ruolo che di queste fondazioni oggi in Italia.
  Auspico, quindi, l'approvazione del provvedimento il prima possibile.

  PRESIDENTE. Vi ringraziamo a nome di tutta la Commissione. Noi andiamo avanti nei nostri lavori e il provvedimento è calendarizzato in Aula per il 15 aprile prossimo.
  Dichiaro conclusa l'audizione.

  La seduta termina alle 15.05.