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Temi dell'attività parlamentare

Politica economica e finanza pubblica
Commissione: V Bilancio
Autonomie territoriali e finanza locale
Dissesto e predissesto finanziario degli enti locali

Gli strumenti posti in essere dal legislatore per fronteggiare le situazioni di crisi degli enti locali sono:

  • il dissesto;
  • il cd. dissesto guidato;
  • la procedura di riequilibrio finanziario (cd. predissesto).

 

In particolare, il dissesto guidato ed il predissesto rappresentano gli strumenti che sono stati affiancati nel corso del tempo al tradizionale istituto del dissesto, al fine di ampliare le possibilità per gli enti locali di correggere gli squilibri finanziari ed evitare le conseguenze negative della dichiarazione di dissesto. Nel 2020 sono state attivate 27 procedure di dissesto e 28 procedure di riequilibrio.

 

Fonte: Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali (2021)

 
Il dissesto finanziario
10/02/2021

La normativa sul dissesto finanziario dei comuni e delle province è contenuta nel Titolo VIII, della Parte II, artt. 244 e ss., dell'Ordinamento finanziario e contabile del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), emanato con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. L'istituto del dissesto finanziario è stato introdotto nell'ordinamento dall'articolo 25 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 e successive modifiche.

Si tratta dello strumento finanziario attivabile laddove l'ente locale non sia più in grado di svolgere le proprie funzioni e di erogare servizi indispensabili ovvero non sia in grado di assolvere a debiti liquidi ed esigibili (art. 244, TUEL).

La deliberazione recante la formale ed esplicita dichiarazione di dissesto finanziario, non revocabile, è adottata dal consiglio dell'ente locale. Alla relazione è allegata una dettagliata relazione dell'organo di revisione economico finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto.

La deliberazione dello stato di dissesto è trasmessa, entro 5 giorni, al Ministero dell'interno ed alla Procura regionale presso la Corte dei conti competente per territorio, unitamente alla relazione dell'organo di revisione (art. 246, co. 2).

Con la dichiarazione di dissesto da parte dell'ente locale si procede alla nomina dell'organo straordinario di liquidazione, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell'interno, e di un'amministrazione straordinaria, con il fine di procedere all'accertamento della massa attiva e passiva (artt. 252-256).

Dichiarato il dissesto, infatti, si ha la netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente. In particolare, viene demandata all'organo straordinario di liquidazione la competenza relativamente ai fatti verificatisi fino al 31 dicembre dell'anno precedente a quella relativa alla predisposizione di un bilancio riequilibrato. L'organo straordinario di liquidazione provvede, pertanto, alla rilevazione della massa passiva, all'acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili ai fini del risanamento ed alla liquidazione e pagamento della massa passiva.

La dichiarazione di dissesto comporta per l'ente, sino alla data di approvazione dell'ipotesi di bilancio riequilibrato:

  • limiti alla contrazione nuovi mutui, (con alcune eccezioni relative ai mutui con oneri a carico dello Stato o delle regioni, nonché mutui per la copertura di spese di investimento strettamente funzionali alla realizzazione di interventi finanziati con risorse provenienti dall'UE o da amministrazioni ed enti nazionali, pubblici o privati) (art. 249);
  • limiti all'impegno delle somme previste nell'ultimo bilancio approvato con riferimento all'esercizio in corso; i pagamenti in conto competenza non possono mensilmente superare un dodicesimo delle rispettive somme impegnabili, con esclusione delle spese non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi (art. 250);
  • l'aumento, nella misura massima consentita dalla legge, delle aliquote e delle tariffe di base delle imposte e tasse locali, diverse dalla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani; la delibera non è revocabile ed ha efficacia per cinque anni (art. 251).

Conseguenze del dissesto verso i terzi

L'articolo 248 (commi 1-4) del TUEL disciplina le conseguenze della dichiarazione di dissesto. Dalla data di dichiarazione del dissesto e fino all'approvazione del rendiconto dell'organo di liquidazione non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese

I pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la deliberazione dello stato di dissesto non vincolano l'ente ed il tesoriere.

I debiti insoluti al momento della liquidazione e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti dell'ente che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione a decorrere dal momento della loro liquidità ed esigibilità.

Conseguenze del dissesto sui soggetti coinvolti

Per quanto riguarda in particolare gli amministratori si prevede quanto segue (art. 248, commi 5 e 5-bis, TUEL).

Gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili, anche in primo grado, di danni cagionati con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ove la Corte, valutate le circostanze e le cause che hanno determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore è stato riconosciuto responsabile.

I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.

Ai medesimi soggetti, ove riconosciuti responsabili, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

Qualora, a seguito della dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti accerti gravi responsabilità nello svolgimento dell'attività del collegio dei revisori, o ritardata o mancata comunicazione, secondo le normative vigenti, delle informazioni, i componenti del collegio riconosciuti responsabili in sede di giudizio della predetta Corte non possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a dieci anni, in funzione della gravità accertata. La Corte dei conti trasmette l'esito dell'accertamento anche all'ordine professionale di appartenenza dei revisori per valutazioni inerenti all'eventuale avvio di procedimenti disciplinari.

Conseguenze sul personale dell'ente

L'ente è tenuto a ridimensionare l'organico collocando in disponibilità gli eventuali dipendenti in soprannumero rispetto ai rapporti medi dipendenti/popolazione (si veda da ultimo il decreto 18 novembre 2020). Per questi dipendenti, il Ministero dell'interno garantisce un contributo pari al trattamento economico per cinque anni.

Il bilancio stabilmente riequilibrato

L'ipotesi di bilancio riequilibrato è il documento con il quale l'amministrazione locale, successivamente alla dichiarazione di dissesto finanziario, realizza il riequilibrio, mediante l'attivazione di entrate proprie e la riduzione delle spese correnti. Per la riduzione delle spese correnti, in particolare, l'ente locale è tenuto a riorganizzare con criteri di efficienza tutti i servizi, rivedendo le dotazioni finanziarie ed eliminando o riducendo ogni previsione di spesa che non abbia per fine l'esercizio di servizi pubblici indispensabili, nonché a rideterminare la sua dotazione organica (art. 259).

L'amministrazione locale deve occuparsi esclusivamente del bilancio risanato al fine di non incorrere in un nuovo dissesto.

La Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (prevista dall'articolo 115 del TUEL) sottopone l'ipotesi di bilancio riequilibrato all'approvazione del Ministro dell'interno che vi provvede con proprio decreto, stabilendo prescrizioni per la corretta ed equilibrata gestione dell'ente (art. 261). A seguito dell'approvazione ministeriale dell'ipotesi di bilancio, l'ente provvede entro 30 giorni alla deliberazione del bilancio dell'esercizio (art. 264).

Il risanamento dell'ente locale dissestato ha la durata di cinque anni, decorrenti da quello per il quale viene redatta l'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato (art. 265). 

Dall'emanazione del decreto che approva l'ipotesi di bilancio riequilibrato e per la durata del risanamento, gli enti locali dissestati possono procedere all'assunzione di mutui per investimento e all'emissione di prestiti obbligazionari (art. 266 TUEL).

Per la durata del risanamento la pianta organica rideterminata non può essere variata in aumento (art. 267).

L'istituto del dissesto ha assunto un andamento discontinuo nel tempo. Il più alto numero di dissesti si è registrato proprio nel primo anno di applicazione della normativa; negli anni successivi il ricorso a tale istituto ha subito notevoli rallentamenti, per poi giungere ad una situazione di stallo nei primi anni 2000. Il calo registrato nel numero di dichiarazioni di dissesto non si deve, tuttavia, ad un periodo di stabilità finanziaria degli enti italiani, quanto piuttosto ad una normativa divenuta più stringente che ha reso, quindi, meno conveniente per gli enti far ricorso all'istituto del dissesto. In particolare, va ricordato che, a seguito della legge costituzionale n. 3 del 2001, di modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione, è stata interdetta l'assunzione di mutui con oneri a carico dello Stato. La nuova architettura costituzionale ha, dunque, determinato l'espunzione dalla procedura di dissesto della possibilità di far ricorso alla facoltà di assumere mutui assistiti dallo Stato e destinati al risanamento.
I comuni che hanno fatto ricorso alla procedura dal 1989 al 2019 sono 607: poco meno dell'8 per cento sul totale dei comuni italiani. Nell'arco del trentennio 45 comuni sono ricorsi per due volte alla procedura del dissesto. La distribuzione dei dissesti presenta una forte caratterizzazione geografica: l'82,4 per cento delle procedure di dissesto (537) riguarda comuni del Sud Italia, l'11,2 per cento comuni del Centro Italia e appena il 6,4 per cento comuni del Nord. La dinamica dei dissesti, in pratica azzerata tra il 1996 e il 2007, ha ripreso la crescita a partire dal 2008, con la grande crisi finanziaria: i comuni in dissesto che hanno deliberato la procedura tra il 2015 e il 2019 sono 147 (Fonte: Rapporto Ca' Foscari sui comuni 2020, cit.).
I dissesti attivi, deliberati tra il 2016 e il 2020, sono 154 con una significativa concentrazione territoriale in Calabria (42 casi), Campania (35 casi) e Sicilia (40 casi). Nel complesso la popolazione dei Comuni in dissesto ammonta a 2.261.765 abitanti. I centri maggiori in dissesto sono: Catania, il più grande comune italiano in dissesto dal 2018 (311 mila abitanti), Terni (111 mila), Caserta (75 mila), Casoria (74 mila), Cosenza (66 mila), Benevento (59 mila), Marano di Napoli (59 mila) e Ardea (49 mila) (fonte: Corte dei Conti, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali, 2021).
 
Il c.d. dissesto guidato
10/02/2021

L'art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha introdotto una nuova procedura, c.d. guidata, per il dissesto degli enti locali, nella quale assumono un ruolo centrale le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, finalizzata a prevenire situazioni di squilibrio finanziario e a fare più facilmente emergere i casi di dissesto finanziario.

In particolare, la norma prevede che qualora dalle pronunce delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario, la Corte dei conti assegna all'ente un termine ai fini dell'adozione delle misure correttive necessarie.

La procedura prevede, in sintesi, che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, con una prima deliberazione individuano le misure correttive volte a ristabilire l'equilibrio finanziario dell'ente locale. Con una successiva deliberazione, le Sezioni medesime provvedono a verificare l'adozione di tali misure nel termine assegnato.

Qualora l'ente locale non provveda, entro il termine assegnato dalla Corte dei Conti, ad adottare le misure (o comunque le misure adottate non siano ritenute soddisfacenti), la Corte trasmette gli atti al Prefetto (e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica), il quale, accertato (entro trenta giorni) il perdurante inadempimento dell'ente locale e la sussistenza delle condizioni di grave squilibrio, assegna al Consiglio un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.

In caso di inerzia del Consiglio, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto, dando così corso alla procedura di scioglimento del consiglio dell'ente ai sensi dell'art. 141 del TUEL.

 
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (cd. predissesto)
10/02/2021

Gli articoli 243-bis e seguenti del TUEL, inseriti dal D.L. n. 174 del 2012, hanno introdotto la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (cd. predissesto) dei comuni e delle province che versano in una situazione di squilibrio strutturale del bilancio, in grado di provocarne il dissesto finanziario, allo scopo di evitare, a tali enti, la dichiarazione di dissesto.

La procedura di riequilibrio finanziario, volta ad evitare che l'ente locale subisca le gravi conseguenze prodotte dal dissesto, è finalizzata a responsabilizzare gli organi ordinari dell'ente territoriale nella definizione e nell'assunzione di ogni iniziativa utile al risanamento. Il predissesto, infatti, evitando il ricorso alla gestione commissariale, lascia impregiudicata la gestione in capo all'organo elettivo, anche se gli enti sono sottoposti a penetranti controlli volti ad impedire che la situazione di squilibrio degeneri in dissesto.

L'istituto del predissesto è destinato a quelle amministrazioni che si trovano in condizioni di squilibrio rilevante, potenzialmente in grado di provocarne il dissesto finanziario, nel caso in cui gli strumenti ordinari di riequilibrio, di cui agli articoli 193 (deliberazione di salvaguardia degli equilibri di bilancio) e 194 (riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio) del TUEL, non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio.

Lo squilibrio si individua, sostanzialmente, nell'incapacità di adempiere alle proprie obbligazioni esigibili a causa della mancanza di risorse effettive a copertura delle spese e, solitamente, della correlata mancanza o grave carenza di liquidità disponibile; tale squilibrio è "strutturale" quando il deficit – da disavanzo di amministrazione o da debiti fuori bilancio – esorbita le ordinarie capacità di bilancio e di ripristino degli equilibri e richiede mezzi ulteriori, extra ordinem (in termini di fonti di finanziamento, dilazione passività, ecc.).

La peculiarità dell'istituto del cd. predissesto risiede nel fatto che la procedura è avviata autonomamente dell'ente, con l'obiettivo di valorizzare la responsabilità degli organi ordinari nell'assunzione delle iniziative per il risanamento. La procedura di riequilibrio può essere avviata fino a quando non siano stati assegnati dalla Corte dei conti i termini per l'adozione delle misure correttive, con cui ha inizio il dissesto guidato, di cui all'articolo 6, comma 2, del D.Lgs. n. 149 del 2011.

La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale deve essere trasmessa entro 5 giorni alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno (art. 243-bis, co. 2).

Le procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente sono sospese dalla data di esecutività della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale da parte della sezione regionale per il controllo della Corte dei Conti (articolo 243-quater, co. 1 e 3).

Il consiglio dell'ente locale, entro il termine perentorio di 90 giorni dalla data di esecutività della delibera di ricorso alla procedura di riequilibrio, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale di durata compresa tra quattro e venti anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell'organo di revisione economico-finanziario. La durata massima del Piano di riequilibrio è determinata sulla base del rapporto tra le passività da ripianare nel medesimo e l'ammontare degli impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell'anno precedente a quello di deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio o dell'ultimo rendiconto approvato, secondo la seguente tabella:

 

Rapporto passività/impegni di cui al titolo I
Durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale
Fino al 20 per cento
4 anni
Superiore al 20 per cento e fino al 60 per cento
10 anni
Superiore al 60 per cento e fino al 100 per cento per i comuni fino a 60.000 abitanti
15 anni
Oltre il 60 per cento per i comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti e oltre il 100 per cento per tutti gli altri comuni
20 anni

Il piano di riequilibrio deve contenere tutte le misure necessarie a superare lo squilibrio. Il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario è ammesso, infatti, solo nel caso in cui le accertate condizioni di squilibrio strutturale – unitamente alla complessiva massa passiva da ripianare – non compromettano la continuità amministrativa nello svolgimento delle funzioni e dei servizi indispensabili e, nel contempo, lo squilibrio finanziario e la massa passiva siano ripianabili, ragionevolmente, nell'orizzonte temporale determinato in base ai criteri dell'art. 243-bis, comma 6, TUEL.

A tal fine, il piano di riequilibrio provvede alla:

  • ricognizione completa dei fattori di squilibrio rilevati, determinazione del disavanzo di amministrazione, emersione dei debiti fuori bilancio;
  • determinazione delle misure di riequilibrio strutturale, comprese quelle eventualmente oggetto di pronuncia da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, con attendibile indicazione dei tempi e degli esercizi di effettivo realizzo delle medesime;
  • individuazione delle risorse, che possono essere costituite da entrate proprie, indebitamento ed accesso al Fondo di rotazione. Le risorse provenienti dal Fondo di rotazione, in particolare, sono finalizzate al pagamento dei debiti presenti nel piano e su di esse non sono ammessi atti di sequestro o pignoramento.

 Una volta deliberato, il piano deve essere trasmesso entro 10 giorni alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (prevista dall'articolo 155 del TUEL), per l'istruttoria, ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ai fini dell'approvazione o del diniego dello stesso entro 30 giorni, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio secondo le procedure stabilite dall'articolo 243-quater.

La congruità consiste nella verifica dell'adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai fini stabiliti. Il principio si collega a quello della coerenza, rafforzandone i contenuti di carattere finanziario, economico e patrimoniale, anche nel rispetto degli equilibri di bilancio. La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono coerentemente rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, di gestione e rendicontazione (All. 1, D.Lgs. n. 118/2011).

 In caso di approvazione del piano, la Corte dei Conti vigila sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia.

La delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, che si pronunciano entro 30 giorni.

L'articolo 243-quater, comma 7, del TUEL dispone che comportano l'attivazione della procedura del dissesto guidato di cui all'articolo 6, comma 2, del D.Lgs. n. 149/2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto:

  • il diniego dell'approvazione del piano;
  • la mancata presentazione dello stesso nei termini previsti dall'art. 243-bis, co. 5 (90 giorni dalla data di esecutività della delibera consiliare);
  • l'accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano;
  • il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano stesso,
Si segnala che l'articolo 17, comma 2, del D.L. n. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni) ha sospeso i termini per l'attuazione del dissesto guidato nei casi sopra indicati fino alla data del 30 giugno 2021, per gli enti locali che abbiano presentato un piano di riequilibrio in data successiva al 31 dicembre 2017 e fino al 31 gennaio 2020 o abbiano rimodulato o riformulato il Piano nel medesimo periodo.
Si rammenta, infine, che ai fini del riequilibrio, l'ente interessato dalla procedura di riequilibrio pluriennale può avvalersi anche di una apposita anticipazione, prevista dall'articolo 243-ter. Questa è erogata dallo Stato a valere sul Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali, con predeterminati massimali (300 euro per abitante per i comuni e 20 euro per abitante per le province) e deve essere restituita entro 10 anni. In caso di accesso al Fondo, l'ente locale deve adottare alcune specifiche misure di riequilibrio previste dall'articolo 243-bis, consistenti nella riduzione delle spese per il personale, di quelle per prestazioni di servizi e di trasferimenti, nonché nel blocco dell'indebitamento.
Dal 2012 hanno attivato la procedura di riequilibrio 393 comuni (circa il 4,5 per cento del totale). Dopo il picco del 2013 (63 procedure) e il minimo del 2015 (31), a partire dal 2016 (55) si è assistito ad una crescita rilevante del numero di procedure (48 nel 2017, 46 nel 2018, 52 nel 2019). Il 75 per cento comuni in riequilibrio pluriennale è ubicato nel meridione (con Sicilia, Campania e Calabria in testa), il 13 per cento nel Nord e l'11 per cento nel Centro (Fonte: Rapporto Ca' Foscari sui comuni 2020, cit.).
 
Il predissesto: le modifiche normative e gli interventi della Corte Costituzionale
10/02/2021

Sulla disciplina del cd. predissesto, introdotta nel 2012, sono intervenute negli anni successivi numerose integrazioni e modifiche normative, principalmente volte a consentire agli enti locali, che avevano già attivato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, la facoltà di riformulazione e/o rimodulazione dei piani di riequilibrio, per lo più legate all'esigenza di coordinamento tra i contenuti del piano di riequilibrio e gli eventuali effetti peggiorativi derivanti dall'adozione degli adempimenti previsti per il passaggio al sistema di contabilità armonizzata, introdotta dal decreto D.Lgs. n. 118/2011, connessi principalmente al riaccertamento straordinario dei residui. Specifiche disposizioni sono state adottate, inoltre, a seguito della crisi connessa all'emergenza epidemiologica da Covid-19.

Tra le disposizioni recenti più rilevanti si ricordano:

  • il comma 714 dell'art. 1 della legge n. 208/2015 - come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232/2016 - che ha consentito la rimodulazione/riformulazione del piano di riequilibrio pluriennale per gli enti locali che, alla data di presentazione od approvazione del piano di riequilibrio originario, non avessero ancora approvato il rendiconto 2014 ed effettuato il "riaccertamento straordinario dei residui" previsto dall'articolo 3 del decreto legislativo n. 118/2011 (contabilità armonizzata). In tal caso, il comma 714 ha dato facoltà agli enti locali di rimodulare o riformulare il predetto piano entro il 31 maggio 2017, scorporando la quota di disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui richiesta dalla procedura di riequilibrio e consentendone il ripiano - nonché la restituzione delle anticipazioni di liquidità erogate - in un arco temporale di 30 anni (in luogo dei 10 anni allora previsti dall'art. 243-bis del TUEL), in coerenza con il ripiano trentennale concesso per il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all'art. 3, comma 16, del D.Lgs. n. 118/2011.

Tale comma è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 18 del 2019. A seguito della sentenza, il D.L. n. 34 del 2019 (c.d. decreto crescita, art. 38, co. 2-bis-2-quater) ha consentito agli enti locali che avevano rimodulato/riformulato il piano di riequilibrio ai sensi del comma 714, di riproporre il piano, al fine di adeguarlo alla normativa vigente, con il ricalcolo complessivo del disavanzo da ripianare, già oggetto del piano modificato, nel rispetto della disciplina vigente.

Sulla questione è nuovamente intervenuta la Corte costituzionale, con la più recente sentenza n. 115 del 2020, con la quale ha dichiarato l'incostituzionalità del comma 2-ter del citato articolo 38 del D.L. n. 34/2019, il quale, nel richiedere la riproposizione del piano di riequilibrio da parte degli enti locali, per adeguarlo alla disciplina legislativa vigente alla luce della precedente sentenza n. 18 del 2019, prevede che il ricalcolo complessivo del disavanzo, già oggetto del piano modificato, sia effettuato "ferma restando la disciplina prevista per gli altri disavanzi". Ciò in quanto introduce, ad avviso della Corte, un "meccanismo di manipolazione del deficit" che consente di sottostimare, attraverso la strumentale tenuta di più disavanzi, l'accantonamento annuale finalizzato al risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anziché migliorare, nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione (si segnala al riguardo la nota breve del Servizio studi del Senato: "I piani di riequilibrio degli enti locali nella giurisprudenza costituzionale: la sentenza n. 115 del 2020").

  • il comma 714-bis dell'art. 1 della legge n. 208/2015 - introdotto dall'art. 15, co. 2, del D.L. n. 113/2016 e, successivamente modificato dall'art. 36, co. 4, del D.L. n. 50/2017 - che ha consentito agli enti locali che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l'approvazione di riformularlo o rimodularlo - con delibera da adottarsi entro la data del 30 settembre 2016, fermo restando la sua durata originaria - per tenere conto dell'eventuale disavanzo risultante dal rendiconto approvato ovvero di debiti fuori bilancio, anche emersi dopo la approvazione del piano medesimo, ancorché relativi a obbligazioni sorte antecedentemente alla dichiarazione di predissesto.

Con la disposizione di cui al comma 714-bis il ripiano del disavanzo o la copertura dei debiti fuori bilancio possono pertanto avvenire in un periodo più ampio rispetto a quanto previsto dagli articoli 188 e 194 del TUEL, ma senza superare la durata del piano.

Si ricorda che l'articolo 188 del TUEL prevede che l'eventuale disavanzo di amministrazione sia immediatamente applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. L'eventuale ulteriore disavanzo formatosi nel corso del periodo considerato nel piano di rientro deve essere coperto non oltre la scadenza del piano di rientro in corso.
  • i commi 849-850 dell'art. 1 della legge n. 205/2017, che - in relazione alla facoltà concessa ai comuni di provvedere al riaccertamento straordinario dei residui al 31 dicembre 2017 provenienti dalla gestione 2014 - consentono agli enti che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l'approvazione prima del suddetto riaccertamento straordinario di poter rimodulare o riformulare il predetto piano, entro il 31 luglio 2018, al fine di tenere conto del riaccertamento;
  • il comma 888 dell'art. 1 della legge n. 205/2017, che, nel modificare la durata del piano di riequilibrio - stabilendo che esso possa avere una durata compresa tra i 4 e i 20 anni, anziché una durata massima di 10 anni come prima previsto – consente agli enti locali che hanno già presentato il piano di riequilibrio, di rimodularlo o riformularlo alla luce delle nuove disposizioni. Tale facoltà di rimodulare o riformulare il piano di riequilibrio è consentita a condizione che alla data di presentazione od approvazione del piano l'ente locale non abbia ancora effettuato lo specifico riaccertamento straordinario dei residui previsto dall'articolo 3 del D.Lgs. n. 118/2011.

 

 A seguito dell'emergenza Covid-19, l'articolo 17 del D.L. n. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni) ha introdotto norme volte ad assicurare la continuità gestionale degli enti in piano di riequilibrio che hanno riformulato il percorso di risanamento e sono al contempo oggetto di procedure di infrazione da parte delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti, che possono portare al dissesto "guidato" o allo scioglimento del Consiglio comunale sulla base di infrazioni registrate in precedenti versioni dei piani di rientro. In particolare, il comma 2 dell'art. 17 del D.L. n. 76/2020 è intervenuto stabilendo la sospensione dei termini per l'attuazione del dissesto guidato, nei casi di infrazione definiti dal comma 7 dell'art. 243-quater del TUEL, sino al 30 giugno 2021, per gli enti locali che abbiano presentato o riformulato/rimodulato il piano di riequilibrio nel periodo intercorrente tra il 31 dicembre 2017 e il 31 gennaio 2020. Il comma 3 precisa inoltre che, ai fini del comma 7 dell'art. 243-quater, limitatamente alla fattispecie dell'accertamento del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, l'accertamento della "grave e reiterata violazione" nella gestione del piano di riequilibrio deve "riferirsi al piano riformulato o rimodulato", deliberato dall'ente locale in data successiva al 31 dicembre 2017 e fino al 31 gennaio 2020. Gli eventuali procedimenti in corso, unitamente all'efficacia degli eventuali provvedimenti già adottati, sono dunque sospesi fino all'approvazione o al diniego della rimodulazione o riformulazione deliberata dall'ente. Il comma 4 dispone, di conseguenza, l'abrogazione di due norme della legge di bilancio per il 2018 (comma 850 e ultimo periodo del comma 889 della legge n. 205/2017), che contrastano con le finalità sopra indicate, in quanto volte a disciplinare le condotte degli enti locali che costituiscono reiterazione del mancato rispetto degli obiettivi del piano di riequilibrio riformulato, le quali comportano l'immediata applicazione della procedura che conduce alla deliberazione di dissesto.

 
Rinvio dei termini e modifiche alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali
11/05/2021

Il termine per la deliberazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte del consiglio dell'ente locale (previsto in novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di ricorso alla procedura di risanamento finanziario, c.d. predissesto - articolo 243-bis, comma 5, del TUEL) è rinviato al 30 settembre 2021 (art. 30, comma 11-bis, del D.L. n. 41 del 2021; il termine è stato, in precedenza, rinviato al 30 giugno 2021 dall'art. 3, comma 9, del D.L.n. 56 del 2021).

Nel corso dell'anno 2020 il termine per la deliberazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte del consiglio dell'ente locale era stato rinviato al 30 settembre 2020 (art. 17 del D.L. n. 76 del 2020) e, in precedenza, al 30 giugno 2020 (art.107 del decreto-legge n. 18 del 2020).

L'articolo 17, comma 2, del D.L. n. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni) ha sospeso i termini per l'attuazione del dissesto guidato nei casi indicati dal comma 7 dell'articolo 243-quater fino alla data del 30 giugno 2021, per gli enti locali che abbiano presentato un piano di riequilibrio in data successiva al 31 dicembre 2017 e fino al 31 gennaio 2020 o abbiano rimodulato o riformulato il Piano nel medesimo periodo.

L'articolo 114-bis del D.L. n. 34/20 ha, inoltre, rinviato il termine per l'impugnazione della delibera di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, di cui all'articolo 243-quater, comma 5, del Testo unico degli enti locali (TUEL). In particolare, si prevede che il termine di 30 giorni ivi indicato, già rinviato al 30 giugno 2020 dal DL n.18/2020, decorre dal 1° gennaio 2021.

L'articolo 53 del D.L. n. 104/20 sospende fino al 30 giugno 2021 i termini disposti ed assegnati con deliberazione e/o note istruttorie dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti nei confronti degli enti locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale (ai sensi del richiamato articolo 243-bis del TUEL), anche se già decorrenti. Per i medesimi enti sono altresì sospese, fino al 30 giugno 2021, le procedure esecutive a qualunque titolo intraprese nei loro confronti.

 
Il Fondo a sostegno dei comuni in deficit strutturale derivante da caratteristiche socio economiche
03/05/2021

L'articolo 53, comma 1, del D.L. n. 104/20 ha istituito un fondo, con una dotazione di 100 milioni di euro per il 2020 e 50 milioni per il 2021 e il 2022, finalizzato a favorire il risanamento finanziario dei comuni che presentano un deficit strutturale, non derivante da patologie organizzative, bensì dalle caratteristiche socio economiche della collettività e del territorio, in attuazione della sentenza n. 115 del 2020 della Corte costituzionale. La sentenza chiarisce, in un obiter dictum, che le misure statali di risanamento finanziario in favore degli enti territoriali possono giustificarsi in presenza di deficit strutturale, imputabile alle caratteristiche socio-economiche della collettività e del territorio, e non a patologie organizzative, come nel caso di inefficienze amministrative legate alla riscossione dei tributi.

Con D.M. 11 novembre 2020 sono state ripartite risorse del fondo (200 milioni di euro nel triennio 2020-2022) . I comuni beneficiari, con i relativi importi, sono indicati nell'allegato A al medesimo decreto.

La legge di bilancio 2021 ha incrementato la dotazione del fondo per il sostegno ai comuni in deficit strutturale di 100 milioni di euro per il 2021 e 50 milioni per il 2022, disponendo inoltre in ordine ai criteri per il riparto di tali risorse e ampliando la platea degli enti potenzialmente interessati alla misura (commi 775-777 della legge n. 178 del 2020). Le nuove risorse sono destinate ai comuni che hanno deliberato la procedura di riequilibrio finanziario (art. 243-bis del TUEL), con il piano di riequilibrio approvato e in corso di attuazione al 1° gennaio 2021, anche se in attesa di rimodulazione a seguito di pronunce della Corte dei conti e della Corte costituzionale, nonché a i comuni che alla medesima data risultano avere il piano di riequilibrio in attesa della deliberazione della sezione regionale della Corte dei conti sull'approvazione o sul diniego del piano stesso. Con D.M. le risorse sono riparite ai comuni che presentino criticità strutturali sulla base dei seguenti indicatoriIndice di vulnerabilità sociale e materiale (IVSM, calcolato dall'ISTAT) superiore al valore medio nazionale; capacità fiscale pro capite inferiore a 495 (la capacità fiscale dei comuni a statuto ordinario è attualmente individuata dal D.M. 30 ottobre 2018). Ai fini del riparto si tiene conto altresì dell'importo pro capite della quota da ripianare, calcolato tenendo conto della popolazione residente al 1° gennaio 2020 e del peso della quota da ripianare sulle entrate correnti; gli enti con popolazione superiore a 200.000 abitanti sono considerati come enti di 200.000 abitanti. I comuni già beneficiati del riparto effettuato dal citato D.M. 11 novembre 2020 non possono essere destinatari delle ulteriori risorse stanziate con la legge di bilancio 2021.

Il D.M. 16 aprile 2021 ha ripartito le risorse del fondo di cui all'art. 53, comma 1, del D.L. n. 104/20, rifinanziate dalla legge di bilancio per il 2021, 100 milioni per il 2021 e 50 milioni per il 2022, tra i comuni che hanno deliberato la procedura di riequilibrio finanziario di cui all'articolo 243-bis del TUEL e che al 1° gennaio 2021 risultano avere il piano di riequilibrio approvato e in corso di attuazione o in attesa della deliberazione della sezione regionale della Corte dei conti sull'approvazione o sul diniego del piano stesso. L'elenco dei comuni beneficiari con l'indicazione della quota attribuita è pubblicato nell'Allegato A del decreto.

 
Fondo per il concorso al pagamento del debito dei comuni capoluogo delle città metropolitane
10/02/2021

Il D.L. n. 34 del 2019 all'articolo 38, comma 1-septies, ha previsto l'istituzione di un fondo per il concorso al pagamento del debito dei comuni capoluogo delle città metropolitane, disciplinando l'entità e le modalità di ripartizione dei contributi a valere sul medesimo fondo. Il fondo è alimentato con un importo commisurato ai minori esborsi eventualmente derivanti da operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere con istituti di credito di competenza della gestione commissariale del comune di Roma. Il fondo è ripartito, su richiesta dei comuni interessati, tra i comuni capoluogo delle città metropolitane che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (243-bis TUEL) o la dichiarazione di dissesto finanziario (art. 246) o che hanno deliberato un piano di interventi pluriennale monitorato dalla competente sezione della Corte dei conti.

Sulla base della norma suddetta con il D.M 1° febbraio 2021 sono stati attribuiti per l'anno 2020 contributi per complessivi 12.176.468,00 euro a favore dei comuni capoluogo delle città metropolitane che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale o la dichiarazione di dissesto finanziario. I capoluoghi interessati - Napoli, Catania, Reggio Calabria, Torino e Messina - sono elencati nell'Allegato A del decreto con gli importi rispettivamente spettanti, commisurati in proporzione all'entità della rata annuale di rimborso del debito comunicata dagli stessi comuni.