Camera dei deputati

Il decreto-legge 8 aprile 2013,n. 35 (A.C. 676), reca disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché norme in materia di versamento dei tributi degli enti locali e per il rinnovo del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

Esso concorre, come afferma la relazione illustrativa, al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati con i documenti di programmazione finanziari e aggiornati con la Relazione al Parlamento 2013 predisposta dal Governo ai sensi dell'articolo 10-bis, comma 6, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 , e sulla quale il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati si sono espressi con apposite Risoluzioni approvate in data 2 aprile 2013. Per tali ragioni il decreto risulta qualificato come provvedimento collegato alla manovra finanziaria.

Si ricorda, in proposito, che la predetta Relazione al Parlamento 2013, nel riscontrare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato nella Nota di aggiornamento al DEF 2012, ha aggiornato il quadro macroeconomico e di finanza pubblica, evidenziando la necessità di affiancare al consolidamento dei conti pubblici specifiche azioni di sostegno, capaci di fronteggiare l'accentuata debolezza della domanda interna, facendola ripartire già a decorrere dalla seconda metà dell'anno in corso. A tal fine ha individuato nello sblocco dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori l'intervento - da realizzare con un provvedimento d'urgenza - attraverso il quale immettere in tempi brevi liquidità nel sistema economico ed in tal modo agevolare una ripresa della crescita del prodotto. Tale intervento ha anche la finalità di avviare a soluzione la questione del ritardo dei pagamenti da parte delle amministrazioni pubbliche, sulla quale il legislatore è recentemente intervenuto con il decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192 , che, nel recepire nell'ordinamento interno la Direttiva 2011/7/UE ha previsto, tra l'altro, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013, un termine massimo per i pagamenti della PA di sessanta giorni, nonché l'incremento degli interessi moratori che decorrono automaticamente alla scadenza del termine.

Secondo il Governo, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della Pubblica Amministrazione costituisce, nell'attuale fase di crisi economico-finanziaria, un rilevante elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di liquidità rappresenta una delle condizioni necessarie per aumentare i piani d'investimento o per migliorare le condizioni della gestione ordinaria (ivi inclusi i pagamenti degli arretrati ai propri dipendenti), oltre che per limitare il fenomeno, in crescita negli ultimi mesi, di chiusura di attività produttive. 

Al momento non esistono dati certi sull'ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni verso le imprese. Secondo quanto riferito nel corso della audizione della Banca d'Italia svoltasi presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato il 28 marzo 2013, ciò sarebbe imputabile al fatto che nel nostro Paese gli attuali sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni non permettono una rilevazione sistematica ed esaustiva dei debiti commerciali. Indicazioni di massima sull'entità e la distribuzione dei debiti sono fornite da un'indagine campionaria condotta dalla Banca d'Italia su imprese operanti nei settori industriali, dei servizi privati non finanziari e delle costruzioni, dalla quale si evince che il totale dei debiti commerciali (inclusi quelli riguardanti la spesa in conto capitale) delle P.A. verso le imprese ammonterebbe, a fine 2011, a circa 90 miliardi di euro (5,8 per cento del PIL). Oltre il 10 per cento del totale è stato ceduto pro-soluto a intermediari finanziari e risulta pertanto già incluso nel debito pubblico calcolato secondo la normativa comunitaria. Quanto alla distribuzione, circa la metà dei debiti sarebbe attribuibile a Regioni e ASL, mentre tra i creditori la quota maggiore sarebbe vantata da imprese di grandi dimensioni e da quelle che forniscono servizi privati, anche se in rapporto al fatturato a soffrire maggiormente per i ritardi dei pagamenti risultano essere le imprese di costruzioni.

Le misure in tema di pagamento dei debiti della PA prospettate nella Relazione al Parlamento, di importo pari a circa 20 miliardi nella seconda parte del 2013 e ulteriori 20 miliardi nel corso del 2014, determinerebbero secondo le stime del Governo - riferite nel corso dell' audizione del Ministro dell'economia e delle finanze svoltasi il 28 marzo 2013 presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato - una maggiore crescita di 1,2 punti nel triennio: 0,2 punti nel 2013, 0,7 punti nel 2014 (comprensivo dell'effetto di trascinamento del miglior andamento del 2013) e 0,3 punti nel 2015.

Come precisato dal Ministro dell'economia, tale effetto è stato scontato nelle stime del PIL contenute nel quadro macroeconomico esposto nella predetta Relazione (pari, rispettivamente, a -1,3 per cento nel 2013 e a + 1,3 per cento nel 2014).

Per quanto concerne la finanza pubblica, i pagamenti dei debiti commerciali si rifletteranno sul fabbisogno e sul debito delle Amministrazioni pubbliche in ciascuno degli anni 2013 e 2014, mentre avranno effetto sull'indebitamento netto per la sola parte riguardante i pagamenti di spese di conto capitale.

In particolare, in termini d'indebitamento netto, le misure prefigurate determinerebbero un peggioramento del saldo nel solo anno 2013 per circa 7,8 miliardi, pari allo 0,5 per cento del PIL: l'indebitamento nominale si posizionerebbe pertanto dal 2,4 per cento del quadro tendenziale a legislazione vigente al 2,9 per cento, inferiore alla soglia di riferimento fissata dalla normativa comunitaria. Non vi sarebbero, invece, effetti per il 2014, per il quale si prevede un deficit dell'1,8 per cento.

Per quanto concerne gli effetti sulla dinamica del debito - su cui la Relazione  al Parlamento non fornisce stime – e in particolare il rispetto della regola del debito (riduzione del rapporto debito/PIL al ritmo di 1/20 l'anno), che dovrà essere verificato a partire dal 2016 sulla base degli andamenti registrati nel triennio precedente, il Governo ha sottolineato che l'aumento dello stock di debito (pari all'intero ammontare degli interventi) potrebbe rientrare tra i "fattori rilevanti", presi in considerazione dalla Commissione ai fini di non attivare una nuova procedura di infrazione.

Infine, come rilevato anche dalla Banca d'Italia nel corso della predetta audizione, i pagamenti dei debiti commerciali non dovrebbero compromettere il raggiungimento dell'obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali, in quanto tali pagamenti dovrebbero essere classificati come temporanei.

In ogni caso su tali punti - classificazione degli interventi straordinari come una tantum e quindi non considerati ai fini del saldo strutturale e aumento del debito riconducibile a fattori rientranti tra quelli rilevanti in base al Patto di stabilita' e crescita - "il Governo resta impegnato a presentare le proprie argomentazioni a livello europeo".

Il decreto-legge definisce un insieme di regole e procedure volte ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti, per un importo complessivo di 40 miliardi di euro, da erogare negli anni 2013-2014 accordando priorità ai crediti che le imprese non hanno ceduto pro-soluto al sistema creditizio.

Più nel dettaglio, le misure introdotte dal decreto, nel testo risultante dalle modifiche apportate nel corso dell'esame parlamentare, prevedono, quanto alle risorse destinate al pagamento dei debiti: 

1) l'esclusione per il 2013 dal Patto di stabilità interno dei pagamenti di debiti di parte capitale al 31 dicembre 2012, sia iscritti in bilancio che fuori bilancio (in quanto riconosciuti ovvero che alla medesima data presentavano i requisiti per il riconoscimento in tal senso, come dispone l'articolo1) per un importo di 5 miliardi di euro per quanto riguarda gli Enti locali. Analoga esclusione è disposta dal medesimo articolo 1 per le regioni, con riguardo ad alcune tipologie di trasferimenti da esse effettuati in favore degli enti locali, per un importo di 1,4 miliardi (da destinare prioritariamente per il pagamento di residui di parte capitale in favore degli enti locali), nonché dall'articolo 2 per gli investimenti cofinanziati dai fondi strutturali europei  , per ulteriori 800 milioni (rispetto al miliardo già previsto a normativa vigente). Inoltre (articolo 1, comma 17-bis), per gli enti locali che non hanno rispettato nel 2012 il patto di stabilità in conseguenza del pagamento di alcune tipologie di debiti di parte capitale esigibili al 31 dicembre di tale anno, viene stabilito che la conseguente sanzione, consistente nella riduzione delle risorse agli stessi spettanti, si applichi limitatamente all'importo non imputabile ai predetti pagamenti (che di fatto sono quindi esclusi dal patto).

2) l'istituzione (articolo 1, comma 10) nel bilancio dello Stato di un Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, con una dotazione di 10 miliardi di euro per il 2013 e di 16 miliardi per il 2014. Il Fondo è distinto in tre Sezioni dedicate, tra le quali possono essere effettuate variazioni compensative, per il pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili di:- enti locali, per importi pari a 2 miliardi per ciascuno degli anni 2013 e 2014; - regioni e province autonome, per importi pari a 3 miliardi nel 2013 e 5 miliardi nel 2014 per i debiti diversi da quelli finanziari e sanitari; - enti del Servizio Sanitario Nazionale, per importi pari a 5 miliardi nel 2013 e 9 miliardi nel 2014.

Tale dotazione è stata ridotta nel corso dell'esame parlamentare: - per circa 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 per garantire la copertura degli oneri derivanti dal Patto verticale incentivato introdotto dall'articolo 1-bis; -per ulteriori 200 milioni in ciascuno dei due anni a parziale copertura degli oneri derivanti dalla restituzione (articolo 10-quater) delle risorse tagliate ai comuni per effetto dell'assoggettamento all'IMU anche degli immobili posseduti dai comuni medesimi. La dotazione diminuisce pertanto a 9,328 miliardi nel 2013 ed a 14,528 miliardi nel 2014,ed è imputata esclusivamente, per la prima riduzione, alla Sezione dedicata alle regioni e province autonomee, per la seconda, alla Sezione degli enti locali;

3) l'ampliamento  da tre a cinque dodicesimi (delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente) del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria da parte degli enti locali sino alla data del 30 settembre 2013 (articolo 1);

4) l'incremento, all'articolo 5, delle erogazioni per i rimborsi di imposta per il 2,5 miliardi nel 2013 e 4 miliardi nel 2014;

5) il rifinanziamento, anche esso all'articolo 5, di 500 milioni per il 2013di un apposito fondo per il pagamento dei debiti delle amministrazioni centrali.

Viene poi introdotto, all'articolo 1-bis, il "Patto verticale incentivato", che modifica la disciplina del patto di stabilità regionalizzato verticale introdotta dai commi 122-126 della legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228/2012) al fine di estendere al 2014 ed aumentare l'incentivazione statale a questa forma di flessibilità regionale del patto, che consente ai comuni ed alle province del territorio regionale di rimodulare gli obiettivi del patto di stabilità. Vengono altresì aumentate le risorse per l'utilizzo di tale strumento, per gli importi di 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 sopra detti e, conseguentemente viene modificata la copertura finanziaria del provvedimento (articolo 12), aumentando la stima degli oneri derivanti dai maggiori interessi del debito pubblico connessi alla emissione di titoli di Stato, di 17,1 milioni di euro nel 2014 e di 70,35 milioni a decorrere dall'anno 2015.

Si dispone, inoltre, la sospensione per l'anno 2013 dell'applicazione del c.d. "Patto nazionale orizzontale", ossia del meccanismo di flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno, introdotto in favore dei comuni a partire dall'anno 2012, che consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivi finanziari tra i comuni a livello nazionale - fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto - al fine di favore consentire lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli enti che sono sottoposti al patto di stabilità interno.

Per il reperimento delle risorse necessarie ad assicurare la liquidità per lo sblocco dei pagamenti, il decreto autorizza, all'articolo 12, l'emissione di titoli di Stato per un importo fino a 20 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, con un onere per la finanza pubblica derivante dalla maggiore spesa per interessi conseguente a tale emissione quantificato in circa 584 milioni per il 2014 e 657 milioni a decorrere dal 2015.

Ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica il medesimo articolo 12 reca, peraltro, una serie di misure precauzionali, volte a contenere la spesa entro il limite prefissato. In proposito si prevede che il Ministero dell'economia e delle finanze esegua un monitoraggio dell'attuazione delle misure introdotte dal decreto e che, qualora emerga il rischio del superamento degli obiettivi programmatici indicati nel Documento di economia e finanza (DEF) 2013, consenta al Ministro dell'economia di adottare per tempo, previa apposita relazione da inviare al Parlamento o da allegare comunque alla Nota di aggiornamento al DEF, le necessarie misure per la rimodulazione delle spese autorizzate dal decreto legge, ovvero disporre la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento secondo le norme contabili vigenti.

• Il Piano di Azione Coesione

Il decreto definisce,quindi, criteri e procedure   da seguire per ottenere i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, tenendo conto delle diverse tipologie di credito delle imprese e della natura degli enti debitori.

In particolare, all'articolo 1 viene fissato al 30 aprile 2013 il termine entro il quale Comuni e Province sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) gli spazi finanziari di cui necessitano per sostenere i pagamenti dei debiti  oggetto del provvedimento in esame. Tali pagamenti – che come detto sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per un importo complessivo di 5 miliardi - saranno autorizzati con decreto del MEF entro il 15 maggio 2013 e finanziati con le disponibilità liquide degli enti.

Nelle more dell'adozione del predetto decreto del MEF, il comma 5 dell'articolo 1 stabilisce che i Comuni e le Province possono comunque iniziare da subito a pagare i propri debiti nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale al 31 marzo 2013 e, comunque, entro il 50 per cento degli spazi finanziari comunicati entro il 30 aprile 2013. Viene altresì previsto che gli eventuali spazi finanziari non distribuiti sono attribuiti, proporzionalmente, agli enti locali per escludere dal patto anche i pagamenti effettuati prima del 9 aprile 2013, in relazione alla medesima tipologia di debiti (ossia, debiti di parte capitale maturati alla data del 31 dicembre 2012). Gli spazi finanziari che si liberano a valere sul patto per effetto di quanto sopra devono essere utilizzati, nel 2013, solo per sostenere pagamenti in conto capitale.

Per quanto concerne i pagamenti esclusi dal Patto di stabilità  interno delle Regioni e delle Province autonome (per l'importo complessivo di 1,4 miliardi prima detto), gli stessi  concernono (commi 7 ed 8 dell'articolo 1) i trasferimenti effettuati in favore degli enti locali soggetti al patto a valere sui residui passivi di parte corrente, purché a fronte di corrispondenti residui attivi degli enti locali. I conseguenti maggiori spazi finanziari nell'ambito del patto di stabilità interno delle Regioni e Province autonome dovranno essere utilizzati esclusivamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili di parte capitale. Tali spazi finanziari sono destinati prioritariamente a liquidare residui di parte capitale in favore degli enti locali.

Gli enti locali, le Regioni e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, se non hanno disponibilità liquide, possono ottenere finanziamenti a valere sulle disponibilità del predetto Fondo. A tal fine gli enti locali entro il 30 aprile 2013, gli enti sono tenuti a richiedere alla Cassa Depositi e Prestiti(che a norma dei commi da 11 a 17 dell'articolo 1 opererà sostanzialmente come tesoriere del MEF, sulla base di un apposito addendum alla vigente convenzione tra i due enti) le risorse necessarie per i pagamenti e dovranno ricevere, entro il successivo 15 maggio, le relative ripartizioni. Ricevuta l'erogazione delle somme, l'ente locale dovrà estinguere il debito entro i successivi 30 giorni, fornendone certificazione alla Cassa. Anche le regioni (articolo 2) potranno chiede analoga anticipazione entro la data del 30 aprile suddetta, che verrà erogata  con decreto ministeriale da adottare entro il successivo 15 maggio; per gli enti del servizio sanitario nazionale, infine, l'anticipazione di liquidità è effettuata con decreto direttoriale che dovrà intervenire in via d'urgenza entro il 15 maggio 2013, e successivamente entro il 30 novembre 2013 per il riparto definitivo delle somme da assegnare, ricomprensivo anche del 2014 (articolo 3, commi 2 e 3).

Per quanto concerne le restituzioni delle somme ricevute, le amministrazioni locali sono tenute a presentare un piano di ammortamento (comma 13 dell'articolo 1) per la restituzione dell'anticipazione ricevuta entro un periodo di durata fino a un massimo di 30 anni e a un tasso di interesse determinato sulla base del rendimento di mercato dei Buoni poliennali del Tesoro (BTP) a 5 anni. Per le regioni e gli enti sanitari dovrà intervenire apposito contratto con il MEF per stabilire le modalità di restituzione delle somme (articoli 2 comma 3 e 3 comma 5), che anche in tal caso potranno prevedere un periodo non superiore ai 30 anni.

Per quanto concerne i criteri per la liquidazione dei debiti, l'articolo 6 dispone che le Amministrazioni sono tenute a dare una priorità nell'effettuazione dei pagamenti ai crediti non oggetto di cessione pro-soluto; tra più crediti non oggetto di cessione pro soluto il pagamento deve essere imputato al credito più antico, come risultante dalla fattura o dalla richiesta equivalente di pagamento, ovvero da contratti o accordi transattivi eventualmente intervenuti tra le parti. Le amministrazioni dovranno in ogni caso comunicare ai creditori con posta certificata inviata presso gli indirizzi PEC del Codice digitale (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82) l'importo e la data entro cui provvederanno al pagamento. Il medesimo articolo autorizza inoltre il Governo a promuovere la stipula di convenzioni con le associazioni di categoria del sistema creditizio aventi ad oggetto la creazione di sistemi di monitoraggio per verificare che la liquidità derivante dal pagamento dei crediti ceduti e dal recupero di risorse finanziarie da parte delle imprese sia impiegata a sostegno dell'economia reale e del sistema produttivo. Si prevede, altresì, che ogni dodici mesi dalla data di approvazione della legge di conversione del decreto-legge, il Governo deve trasmettere alle Camere una relazione concernente le convenzioni sottoscritte e i risultati del monitoraggio.

Viene altresì stabilito (articolo 5-bis), al fine di rafforzare gli strumenti per il conseguimento delle finalità del decreto-legge, che per consentire l'integrale pagamento dei debiti delle amministrazioni maturatial 31 dicembre 2012, nonché per motivate esigenze economico-finanziarie, il Ministero dell'economia pssa autorizzare la cessione di garanzia da parte dello Stato ad istituzioni finanziarie nazinali, dell'Unione europea ed internazionali.

Al fine di garantire l'effettiva disponibilità delle risorse per le imprese creditrici e alla luce dell'esigenza di dare un impulso all'economia, le somme destinate ai pagamenti dei debiti non possono essere oggetto di atti di sequestro o di pignoramento; l'impignorabilità concerne anche (commi 6 a 7 dell'articolo 6) i fondi destinati al pagamento degli indennizzi per irragionevole durata del processo. Il successivo comma 11-ter dell'articolo 6 prevede che, ai fini dei pagamenti oggetto del provvedimento, l'accertamento della regolarità contributiva, da realizzarsi attraverso la trasmissione del Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.), (art. 6 del D.P.R. n. 207/2010) venga effettuato con riferimento alla data di emissione della fattura o di richiesta equivalente di pagamento. I pagamenti destinati a società o organismi a totale partecipazione pubblica sono destinati prioritariamente al pagamento dei debiti oggetto del decreto in esame(comma 1-ter dell'articolo 6).

 Si prevede infine (articolo 6, comma 11-bis), con riferimento a tutte le disposizioni recate dagli articoli da 1 a 6, che in caso di inadempienza delle regioni e degli enti locali il Governo possa esercitare una facoltà di intervento sostitutivo ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, anche con la nomina di commissari straordinari per l'adozione di alcuni degli atti previsti nei suddetti articolo.