Camera dei deputati

L'istituto dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è stato introdotto dal decreto-legge n. 26 del 1979, convertito dalla legge n. 95 del 1979 (cosiddetta legge Prodi), accanto alle procedure concorsuali tradizionali (fallimento, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione controllata e concordato), per evitare il fallimento di imprese di rilevante interesse pubblico. Scopo della procedura era quello di evitare le soluzioni liquidatorie che non tenessero conto dei rilevanti interessi, privati e pubblici, alla conservazione e al risanamento dell'impresa, contrariamente alle procedure concorsuali tradizionali la cui funzione essenziale era invece quella di tutelare l'interesse privato dei creditori a soddisfarsi sul patrimonio dell'imprenditore fallito. Infatti, l'amministrazione straordinaria introdotta dalla legge Prodi prevedeva l'intervento di uno o più commissari, sotto la vigilanza dell'allora Ministero dell'industria (ora Ministro dello Sviluppo economico) escludendo il fallimento dell'impresa.

Nata come strumento temporaneo ed eccezionale, volto a consentire la verifica delle situazioni aziendali più rilevanti e l'individuazione sulla base di criteri socio-economici, delle attività risanabili e di quelle da liquidare, la legge nel corso degli anni è stata oggetto di varie censure da parte degli organi comunitari, i quali in diverse occasioni ne hanno rilevato l'incompatibilità con le disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato. Le censure sono state superate nel 1999 con il D.Lgs. n. 270 del 1999 (c.d. legge Prodi-bis), finalizzato a consentire una drastica riduzione della durata della procedura, ad orientare la procedura stessa alla celere individuazione di un nuovo assetto imprenditoriale ed a potenziare gli strumenti di tutela dei creditori.

Sulla disciplina generale dell'amministrazione straordinaria contenuta nella Prodi-bis si è innestata la procedura speciale di ammissione immediata (cd. accesso diretto) all'amministrazione straordinaria introdotta dalla "Legge Marzano" (decreto-legge n. 347 del 2003 convertito con modificazioni in Legge n. 39/2004).

Tale disciplina, emanata per far fronte al crack Parmalat, è stata ripetutamente modificata, anche nel corso della XVII legislatura, per consentirne l'applicazione ad altri casi con requisiti diversi, come ad esempio Alitalia e ILVA S.p.A. In taluni casi, sono state innestate su di essa previsioni specificamente dirette a società particolari quali Alitalia ed ILVA, in altri si è invece proceduto alla modifica esplicita delle norme generali regolatici della procedura di amministrazione straordinaria, intervenendo sia sul D.L. n. 347/2003, sia sul D.Lgs. n. 270/1999.

Nel rinviare più diffusamente al paragrafo concernente l'amministrazione straordinaria del gruppo ILVA, si ricordano qui i seguenti interventi, più propriamente novellatori della disciplina di ammissione ordinaria e della disciplina di ammissione in via diretta alla procedura introdotti nel corso della XVII legislatura:

• quale primo intervento, si richiama quello - contenuto nel D.L. n. 136/2013 - che ha inciso sulla disciplina della vendita di aziende o di rami di aziende in esercizio, sottoposte ad amministrazione straordinaria, contenuta nell'articolo 63, comma 1 del D.Lgs. n. 270/1999, ai sensi della quale il valore dei beni da alienare deve tener conto della redditività degli stessi, anche se negativa, all'epoca della stima e nel biennio successivo. Il D.L. n. 136/2013 (articolo 9, comma 2-bis) è intervenuto interpretando tale previsione nel senso che, fermi restando gli obblighi in capo al promissario acquirente e le valutazioni discrezionali circa l'affidabilità dello stesso (previsti dal comma 2 e 3 del citato articolo 63), il valore determinato ai sensi del comma 1 non costituisce un limite inderogabile ai fini della legittimità della vendita;
  

• il medesimo D.L. ha poi inciso sulla disciplina che consente di impugnare dinnanzi al Tribunale il provvedimento del commissario straordinario con il quale si dispone la liquidazione dei beni dell'impresa in amministrazione straordinaria.  Il D.L. n. 136/2013 (articolo 9, comma 1) ha in particolare integrato il D.Lgs. n. 270/1999 (con un nuovo articolo 65-bis), prevedendo che in caso impugnativa, sono prorogati i termini di durata del programma di amministrazione straordinaria e ai commissari straordinari è attribuito il potere di regolare convenzionalmente con l'acquirente dell'azienda o di rami di azienda, sentito il comitato di sorveglianza e previa autorizzazione ministeriale, modalità di gestione idonee a consentire la salvaguardia della continuità aziendale e dei livelli occupazionali nelle more del passaggio in giudicato del decreto che definisce il giudizio.

• successivamente, il D.L. n. 154/2015 (articolo 2, comma 1-bis e 1-ter) è intervenuto sulla stessa questione, disponendo che - se è dichiarata l'inefficacia della vendita dei complessi aziendali - si procede con la redazione di un nuovo programma di amministrazione straordinaria (trovando applicazione gli articoli 27 e da 54 a 66 del D.Lgs. n. 270/99, in quanto compatibili); i termini per l'esecuzione del nuovo programma sono però ridotti alla metà e decorrono dalla data di autorizzazione all'esecuzione del programma medesimo. A seguito della predetta autorizzazione il decreto cessazione dell'esercizio dell'attività di impresa (di cui all'articolo 73 del medesimo D.Lgs. n. 270), se adottato, cessa di avere efficacia. Tale previsione si applica anche alle imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria per via diretta, ai sensi del D.L. n. 347/2003.

•  il D.L. n. 154/2015 (articolo 2, comma 1), ha inoltre modificato il D.Lgs. n. 270/1999, consentendo una proroga del termine di esecuzione del programma di cessione dei complessi aziendali (articolo 2 che introduce un nuovo comma 4-bis nell'articolo 57 del D.Lgs. n. 270). La proroga – che può cumularsi alla proroga trimestrale eventualmente accordata dall'autorità giudiziaria ai sensi della disciplina già vigente (articolo 66 del medesimo D.Lgs.) – opera per un periodo non superiore a dodici mesi e per una sola volta, qualora venga accertato, sulla base di una specifica relazione predisposta dal commissario straordinario, sentito il comitato di sorveglianza, che l'attuazione del programma richiede la prosecuzione dell'esercizio dell'impresa e che ciò non reca pregiudizio ai creditori. Il provvedimento ministeriale di proroga è comunicato al Tribunale competente perché questo eserciti le proprie attribuzioni ai sensi del D.Lgs. n. 270;

• sulla durata del programma di amministrazione straordinaria delle imprese in crisi è poi intervenuta la legge di stabilità 2016 (art. 1, comma 841, L n. 208/2015)  la quale ha previsto che per le imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali, ovvero che gestiscono almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale - cui si applica la disciplina di cui al D.L. n. 347/2003 (articolo 2. comma 2) - il programma di amministrazione straordinaria, sia esso di cessione dei complessi aziendali o di ristrutturazione economica e finanziaria dell'impresa, possa avere una durata fino a 4 anni (in luogo degli ordinari un anno per la ristrutturazione o due anni per la cessione), decisa da un'autorizzazione del Ministro dello sviluppo economico. La norma, nella sostanza, consente un'estensione per tali imprese della durata dei programmi di amministrazione straordinaria.
  Si segnala comunque un precedente intervento sulla durata del programma di amministrazione straordinaria delle imprese ammesse in via diretta ai sensi del D.L. n. 347/2003. Tale intervento novellatore è stato operato con il D.L. n. 147/2013 che ha modificato l'articolo 4, comma 4-septies del citato D.L. n. 347/2003, al fine di estendere di ulteriori 24 mesi la durata del programma nel caso in cui, essendo questo di cessione dei complessi aziendali, tale cessione non sia ancora realizzata, in tutto o in parte, e risulti, sulla base di una specifica relazione del commissario straordinario, l'utile prosecuzione dell'esercizio d'impresa.
   
• Inoltre, in ragione della situazione afferente ad ILVA S.p.A., ripetuti interventi si sono susseguti (D.L. n. 1/2015 e D.L. n. 191/2015) sulla disciplina, contenuta nel D.L. n. 347/2003, concernente la cessione dei beni aziendali delle imprese che gestiscono almeno uno stabilimento di interesse strategico nazionale sottoposte in via diretta all'amministrazione straordinaria. In particolare, è stata inserita anche l'ipotesi di cessione in affitto dei beni aziendali (prima o in alternativa alla cessione della proprietà degli stessi) e, tra i criteri di scelta del cessionario è stato introdotto il richiamo ai soggetti che garantiscono la continuità del servizio pubblico essenziale ovvero la continuità produttiva dello stabilimento industriale di interesse strategico nazionale anche con riferimento alla garanzia di adeguati livelli occupazionali.

• E' stata poi modificata la norma (articolo 4, comma 6-sexies del D.L. n. 347/2003) che consente, in capo alle imprese che gestiscono almeno uno stabilimento di interesse strategico nazionale sottoposte ad amministrazione straorinaria in via diretta, il mantenimento delle  autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli per l'esercizio e la conduzione delle attività, è stata modificata (dal D.L. n. 1/2015) al fine di estendere i tempi di vigenza dei predetti provvedimenti autorizzatori da sei a diciotto mesi dalla data di ammissione alla procedura medesima.

Infine, si ricorda che nel corso della XVII legislatura, è stato approvato in prima lettura dalla Camera un disegno di legge (A.C. 3671-ter) volto a riformare complessivamente la disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi. Il DDL ha previsto in tal senso una delega legislativa al Governo. L'Assemblea della Camera ha approvato, in data 10 maggio 2017 il testo del disegno di legge. Il provvedimento è poi passato all'esame del Senato (A.S. 2831) senza però giungere ad approvazione prima del termine della legislatura. L'oggetto del disegno di legge (articolo 1) è la riforma organica della disciplina della amministrazione straordinaria di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni. Lo sforzo maggiore della riforma proposta è stato quello di dare coerenza sistematica alla procedura, per unificare una disciplina stratificata su diversi interventi normativi, con l'obiettivo di contemperare le esigenze dei creditori e l'interesse pubblico alla conservazione del patrimonio e alla tutela dell'occupazione di imprese in stato di insolvenza che, per dimensione, appaiono di particolare rilievo economico sociale

Con Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 21 gennaio 2015 ILVA S.p.a. è stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria a norma dell'articolo 2, comma 2, del D.L. n. 347/2003 (conv. in legge n. 39/2004, cd. "Legge Marzano") e, ai sensi dell'articolo 4 del medesimo D.L., dichiarata insolvente con sentenza del Tribunale di Milano.

Con successivi decreti del Ministero dello Sviluppo Economico in data 20 febbraio 2015 e 17 marzo 2015 e da ultimo con D.M. 5 dicembre 2016, sono state via via ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria e dichiarate insolventi con sentenze del Tribunale di Milano ai sensi del citato D.L. 347/2003, anche le seguenti società facenti parte dello stesso gruppo societario:

• Ilva Servizi Marittimi S.p.A.;
• Ilvaform S.p.A.;
• Innse Cilindri S.r.l.;
• Sanac S.p.A.;
• Taranto Energia S.r.l.;
• Socova S.a.s.;
• Tillet S.a.s.
• Partecipazioni industriali S.p.A.

Sono stati nominati i medesimi Commissari Straordinari nominati per ILVA S.P.A.

ILVA S.p.A. dunque, in ragione dei suoi requisiti dimensionali occupazionali e di indebitamento, è stata assoggettata - e così le sopra citate altre società del gruppo - alla procedura speciale di ammissione immediata all'amministrazione straordinaria (cd. accesso diretto) di cui al D.L. n. 347/2003. Rispetto alla procedura ordinaria di ammissione all'amministrazione straordinaria delineata nel D.Lgs. n. 270/1999, il D.L. n. 347/2003 prevede, infatti, per imprese con almeno 500 lavoratori subordinati e debiti per un ammontare complessivo non inferiore a 300 milioni di euro, una semplificazione dell'ammissione alla procedura conservativa con un rafforzamento dei poteri riconosciuti all'autorità amministrativa e specifiche funzioni del commissario straordinario (o dei commissari, fino a tre, nei casi di particolare complessità: per ILVA ne sono stati nominati appunto tre).

Si consideri che, per quanto non disposto diversamente dal D.L. n. 347/2003, si applicano all'amministrazione straordinaria delle società del gruppo le norme relative alla procedura ordinaria, di cui al D.Lgs. n. 270/1999, in quanto compatibili.

Nel corso del tempo, sulla disciplina-quadro contenuta nel D.L. n. 347/2003 e nel D.Lgs. n. 270/1999, applicabile in via residuale e compatibile, si sono innestate ulteriori disposizioni speciali introdotte da ulteriori provvedimenti d'urgenza che sono intervenuti anche modificando la normativa "madre" contenuta nel D.L. n. 347/2003. La gran parte degli interventi è stata adottata nel corso dell'attuale legislatura.

Il D.L. n. 1/2015, ha, in particolare, disciplinato il passaggio dalla gestione commissariale speciale di ILVA di cui al D.L. n. 61/2013, alla nuova gestione commissariale di amministrazione straordinaria ai sensi del D.L. n. 347/2003.

Secondo l'articolo 2, comma 1, del decreto legge n. 1/2015, l'ammissione di ILVA S.p.A. alla procedura concorsuale dell'amministrazione straordinaria ha determinato la cessazione del commissariamento straordinario di cui al D.L. n. 61/2013, e l'organo commissariale nominato per la procedura di amministrazione straordinaria è anche subentrato nei poteri attribuiti per i piani e le azioni di bonifica previsti dal Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di ILVA di cui al D.P.C.M. 14 marzo 2014, adottato in attuazione di quanto previsto dal citato D.L. n. 61/2013.

I riferimenti al commissario e al sub-commissario, nonché al commissariamento e alla gestione commissariale speciale (contenuti negli articoli 1 e 2-quinquies del D.L.. n. 61/2013, nell'articolo 12 del D.L. n. 101/2013, e nell'articolo 22-quater, comma 2, del D.L. n. 91/2014), si devono intendere come riferimenti, rispettivamente, al commissario straordinario e alla procedura di amministrazione straordinaria.

In ragione della peculiare situazione di ILVA, anche le operazioni inerenti la cessione dei beni aziendali, nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria sono state strettamente correlate, soprattutto a seguito dell'adozione del D.L. n. 98/2016, alla realizzazione delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria e sono state oggetto di ripetuti interventi, da ultimo con il D.L. n. 244/2016 (cd. "milleproroghe").

Quanto alla cessione dei beni aziendali,  in data 5 giugno 2017, il Ministro dello Sviluppo Economico Carlo Calenda ha firmato il decreto che autorizza i Commissari straordinari a procedere alla aggiudicazione dei complessi aziendali del gruppo Ilva S.p.A ad Am Investco Italy S.r.l (il cui capitale sociale risulta detenuto da ArcelorMittal Italy Holding S.r.l. (51%), ArcelorMittal S.A. (34%) e Marcegaglia Carbon Steel S.p.A. (15%)). Come si legge nel comunicato del MISE, l'offerta di Am Investco Italy S.r.l  prevede la realizzazione entro il 2023 degli interventi rientranti nel piano ambientale.

Ai sensi della normativa vigente, il termine del programma dei Commissari straordinari coinciderà con il termine di ultimazione del Piano ambientale di ILVA (2023), come modificato e integrato dal D.P.C.M. del 29 settembre 2017 (pubblicato in G.U. del 30 settembre 2017). In questo lasso di tempo, le attività dei Commissari e le attività del soggetto gestore promissario acquirente si intersecheranno. In particolare, il D.P.C.M. di settembre 2017 prevede che gli interventi saranno realizzati secondo un dettagliato cronoprogramma, che si articola dal 2018, con termine ultimo al 23 agosto 2023, che è il termine di scadenza dell'AIA. 

Dunque, la disciplina delle funzioni dei commissari straordinari del Gruppo ILVA trova la sua base in eterogenee disposizioni normative, che nel tempo si sono talvolta sovrapposte. In primo luogo, il già citato D.L. n. 347/2003 e, per quanto compatibile, il D.Lgs. n. 270/1999, che più volte viene richiamato dal D.L. n. 347, nonché le varie norme speciali contenute in svariati provvedimenti, molti dei quali di urgenza.

• Le principali norme per l'ILVA emanate nella XVII legislatura
  aggiornato a 5 marzo 2018

Nel corso della XVII legislatura, ILVA S.p.A. è stata autorizzata a beneficiare delle seguenti erogazioni statali:

• prestito statale di 300 milioni di euro - concesso ai sensi dell'articolo 1, comma 3 del D.L. n. 191/2015, come da ultimo modificato dall'articolo 1, co. 1, lett. a), del D.L. n. 98/2016 - per fare fronte alle indilazionabili esigenze finanziarie del Gruppo ILVA.
  L'articolo 1 del D.L. n. 243/2016 ha modificato la tempistica di restituzione allo Stato dell'importo di 300 milioni a favore di ILVA S.p.A., fissandola entro 60 giorni dalla data di efficacia della cessione a titolo definitivo dei complessi aziendali di ILVA, e non più a decorrere dal decreto di cessazione dell'esercizio di impresa nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria cui ILVA è assoggettata (comma 1, lettera a)).
• prestito statale autorizzato fino a 800 milioni di euro di cui fino a 600 milioni di euro nel 2016 e fino a 200 milioni di euro nel 2017 - ai sensi dell'articolo 1, comma 6-bis del D.L. n. 191/2015 successivamente modificato dall' art. 2, comma 1, D.L. n. 98/2016 e da ultimo dall'articolo 1, comma 609, lett. a) e b) della legge di bilancio 2017 (legge n, 232/2016) - per l'attuazione e la realizzazione del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria dell'impresa. Il prestito autorizzato nella misura complessiva di 800 milioni di euro non è stato del tutto erogato, risultando effettivamente concessi ad ILVA 266 milioni di euro (cfr. comunicato stampa del MISE del 5 giugno 2017).
  Con riferimento all'estinzione del prestito in questione, essa ha trovato disciplina nel D.L. n. 91/2017, in ragione del rientro in Italia delle somme rinvenienti dall'esito di procedimenti penali nei confronti di azionisti e amministratori di società del Gruppo per fatti anteriori al suo commissariamento. Il citato D.L. ha disposto che, a valere su tali somme, secondo il meccanismo ivi delineato, si procede all'estinzione del credito statale. La restituzione del suddetto finanziamento, a valere sulle somme rinvenienti dall'operazione di prestito obbligazionario, è stata completata nel corso del mese di gennaio 2018. 

Lo Stato è inoltre intervenuto fornendo garanzia statale su finanziamenti/obbligazioni che l'organo commissariale è stato autorizzato a contrarre: in tal senso dispone l'articolo 3, comma 1-ter, del D.L. n.1/2015 che ha autorizzato l'organo commissariale a contrarre finanziamenti per 400 milioni di euro, assistiti dalla garanzia dello Stato.

Il finanziamento di 400 milioni è stato concesso - per la realizzazione degli investimenti necessari al risanamento ambientale - da tre istituti finanziari: Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (società a controllo pubblico), Intesa Sanpaolo S.p.A. e Banco Popolare Società Cooperativa.

Infine, Fintecna S.p.A., società totalmente partecipata da Cassa depositi e prestiti S.p.A., ha proceduto alla liquidazione di 156 milioni di euro ad ILVA S.p.A. - connessi alla liquidazione dell'obbligazione relativa ai danni ambientali, di cui al contratto di privatizzazione del 1995 - a titolo di risoluzione della controversia con la stessa ILVA, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, del D.L. n. 1/2015.

Il legislatore ha anche adottato forme alternative di intervento e sostegno, per le specifiche attività di risanamento dei territori e di sostegno alla popolazione interessata dall'emergenza ambientale e sanitaria nell'area dell'ILVA di Taranto, quali quelle contenute nel D.L. n. 63/2011, D.L. 1/2015 e Legge n. 232/2016 (legge di Bilancio 2017) disponendo a tal fine l'utilizzo di somme sottoposte a sequestro o oggetto di confisca nell'ambito o all'esito dei procedimenti penali pendenti nei confronti di soggetti, coinvolti a vario titolo nell'amministrazione e gestione dello stabilimento ILVA di Taranto. L'utilizzo di tali somme (pervenute a maggio 2017 in Italia dai trustee esteri presso i quali erano depositate) è stato disciplinato dal D.L. n. 91/2017.

Si evidenzia che la Commissione UE, ha deciso di avviare, ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), un'investigazione formale per accertare l'esistenza di possibili aiuti di Stato verso l'impresa in questione realizzati attraverso le misure legislative sopra indicate (cfr. comunicato stampa del 20 gennaio 2016, con la quale si dà menzione dell'avvio della procedura).

L'indagine della Commissione è stata estesa, nel corso del 2016, al prestito di 300 milioni concesso alla Società ai sensi del D.L. n. 191/2015, come convertito in legge n. 13 del 1° febbraio 2016, e si è conclusa il 21 dicembre 2017(cfr. relativo comunicato stampa).

La Commissione ha confermato che due delle misure esaminate hanno conferito all'ILVA un vantaggio indebito, in violazione delle norme UE sugli aiuti di Stato. L'Italia ha concesso tale sostegno all'ILVA nel 2015, nel periodo  dell'apertura della procedura d'insolvenza. In particolare, il sostegno riguarda:

• le condizioni finanziarie relative alla garanzia statale sul prestito di 400 milioni di euro ai sensi dell'articolo 3, comma 1-ter del D.L. n. 1/2015 
• il prestito pubblico di 300 milioni di euro di cui all'articolo 1, comma 3 del D.L.n. 191/2015.

I predetti importi sono stati utilizzati - secondo la Commissione - per finanziare il fabbisogno di liquidità dell'ILVA relativo alle sue attività commerciali e non per sopperire ai costi della bonifica ambientale. Entrambe le misure sono state concesse a condizioni più favorevoli rispetto alle condizioni di mercato e hanno avvantaggiato l'ILVA rispetto agli altri produttori di acciaio dell'UE, che devono finanziare a proprie spese le operazioni correnti e gli interventi di ristrutturazione.

In quanto beneficiaria di fondi pubblici concessi dall'Italia sotto forma di garanzie o finanziamenti, l'ILVA deve ora - secondo la Commissione europea - rimborsare circa 84 milioni di euro di aiuti (interessi esclusi), corrispondenti alla differenza tra le condizioni finanziarie del prestito e della garanzia di cui l'ILVA ha beneficiato e le condizioni prevalenti sul mercato. Inoltre, per quanto riguarda il futuro, le condizioni di concessione del prestito e della garanzia dovranno essere adeguate alle condizioni di mercato.

• Finanziamenti e interventi a sostegno di ILVA S.p.A.
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  Servizio Studi
  Collana: Appunti pubblicato il 17 maggio 2017