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Speciale Provvedimenti

Politica economica e finanza pubblica
Commissione: V Bilancio
Contabilità e strumenti di controllo della finanza pubblica
Le modifiche alla legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio
informazioni aggiornate a lunedì, 1 agosto 2016

Con la legge 12 agosto 2016, n.164  sono state apportate alcune modifiche alla  legge n. 243 del 2012, di attuazione del principio del pareggio di bilancio. Le modifiche intervengono in particolare sulle sulle disposizioni della legge n.243 che regolano l'equilibrio di bilancio di regioni ed enti locali, al fine di risolverne alcune difficoltà di applicazione. Consulta qui il dossier.

Le finalità della nuova legge

La legge   n.164/2016  interviene sulla legge n. 243 del 2012, mediante la quale sono state dettate le disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012. Il provvedimento modifica in particolare gli articoli da 9 a 12 della legge n. 243 (nonché una specifica disposizione dell'articolo 18), che disciplinano l'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, con lo scopo di superare - in vista della imminente applicazione alla sessione di bilancio 2017 delle nuove regole da essa dettate - talune prescrizioni  della legge n. 243 che presentano alcune difficoltà di applicazione. Nell'esaminare il provvedimento, la Camera non ha apportato modifiche allo stesso, nel testo già approvato dal Senato.

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Un unico saldo di bilancio

Con tale finalità, l'articolo 1 della legge modifica l'articolo 9 della L. n. 243, sostituendo i quattro saldi di riferimento ai fini dell'equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali ivi previsti – consistenti in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali e in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, - con un unico saldo non negativo (sia in fase di previsione che di rendiconto), in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. In sostanza, con la nuova formulazione del comma risultano soppressi gli obblighi di pareggio in termini di cassa e in termini di saldo corrente. Tale sostituzione, si rammenta, è già stata anticipata in via transitoria per il 2016, dalla legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016). Nel computo del saldo di bilancio viene incluso il fondo pluriennale vincolato: l'inclusione (anche essa nel frattempo introdotta per il solo 2016 dalle legge n. 208/2015) ha natura transitoria per gli anni 2017-2019, durante la quale potrà essere effettuata con legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica , ed avrà invece carattere permanente dal 2020. L'inclusione nel saldo di tale fondo, le cui risorse sono destinate prevalentemente a spese in conto capitale, dovrebbe avere effetti positivi sugli investimenti degli enti.

L'articolo interviene anche sulle sanzioni da prevedere per il mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale, per le quali il testo vigente dell'articolo 9 dispone che la relativa disciplina sia affidata a legge dello Stato. La nuova formulazione del comma stabilisce che tale rinvio debba concernere anche i premi, ai fini dell'emanazione di una disciplina congiunta che consideri, oltre alla proporzionalità fra premi e sanzioni, anche la proporzionalità fra sanzioni e violazioni, prevedendo inoltre la destinazione dei proventi delle sanzioni a favore dei premi agli enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi.

Il ricorso all'indebitamento

L'articolo 2 modifica in alcuni punti l'articolo 10 della legge n. 243 del 2012 concernente il ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali, che è attualmente consentito solo per finanziare spese di investimento e con l'obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito. L'articolo 2 conferma tale regola, limitandosi a modificare solo la parte relativa alla procedura dell'intesa a livello regionale, ora prevista per consentire che l'accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l'anno di riferimento, l'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa. La nuova disciplina recata dalla legge n.164/2016 precisa che anche le operazioni di investimento realizzate mediante l'utilizzo dell'avanzo degli esercizi precedenti sono subordinate all'acquisizione delle suddette intese concluse in ambito regionale, le quali – nella nuova formulazione - devono garantire, per l'anno di riferimento, il rispetto dell'equilibrio di bilancio (saldo non negativo) del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione stessa, venendo in tal modo meno il riferimento al saldo di cassa finale.

Inoltre, qualora in sede regionale non siano possibili per gli enti locali interessati operazioni di indebitamento o di investimento, viene introdotto un ulteriore livello mediante cui inserire a favore dell'ente locale eventuali spazi finanziari a tal fine, stabilendosi che le operazioni di indebitamento e di investimento non soddisfatte dalle intese regionali sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionali. Con ciò la norma viene ad introdurre il riferimento all'utilizzo, anche a livello nazionale, dello strumento del patto di solidarietà, che consente di attivare meccanismi di compensazione degli obiettivi finanziari assegnati agli enti territoriali, anche in tal caso con possibili riflessi positivi sulle spese di investimento degli enti locali.

Il concorso finanziario dello Stato nelle fasi avverse del ciclo economico

L'articolo 3 interviene sull'articolo 11 della legge n. 243 del 2012 inerente il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.

Sulla base della nuova norma la disciplina di tale concorso viene completamente ridisegnata, mediante la soppressione del Fondo straordinario ora previsto dall'articolo 11, in luogo del quale la lettera a) dell'unico comma dell'articolo 3 demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla medesima legge n. 243 del 2012, le modalità del concorso statale al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, in ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali.

Viene quindi meno la (complessa) disciplina vigente, in cui si prevede che il suddetto Fondo - finalizzato al concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico ovvero al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali - sia alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento da parte dello Stato medesimo consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato. Disciplina che prevede altresì che la dotazione del Fondo sia determinata nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti territoriali, influenzata dall' andamento del ciclo economico.

Il concorso degli enti alla sostenibilità del debito

L'articolo 4 provvede alla modifica dell'articolo 12 della legge n. 243 del 2012, relativo al concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico, per il quale la disciplina vigente della legge n. 243 ora prevede che nelle fasi favorevoli del ciclo economico i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, tenendo conto della quota di entrate proprie di regioni ed enti locali influenzata dall'andamento del ciclo stesso, determinano la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.

L'articolo 4 demanda ora alla legge dello Stato la disciplina di tale concorso, limitandosi a stabilire a tal fine che esso, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico, opererà mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Il testo ora risultante dalla modifica apportata dall'articolo in esame innova significativamente l'attuale disciplina, in quanto:

  • la misura del concorso alla riduzione del debito da parte degli enti territoriali non viene più determinata dai documenti di programmazione, bensì demandata a legge dello Stato;
  • ai fini di tale concorso viene eliminata la previsione che debba tenersi conto della quota di entrate proprie degli enti influenzata dall'andamento favorevole del ciclo economico, facendosi ora riferimento all'andamento, in termini generali, del ciclo.

 

L'articolo 5, infine, interviene sull'articolo 18 della legge n. 243 del 2012, al fine di equiparare l'Ufficio parlamentare di bilancio, per talune attività, agli enti ed uffici del Sistema statistico nazionale.

La procedura di approvazione

Si rammenta che la legge n. 243 ha una procedura di approvazione c.d. rinforzata, in quanto secondo quanto stabilito dal sesto comma dell'articolo 81 della Costituzione risulta approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera e, conseguentemente, tale requisito risulta necessario anche per l'introduzione di modifiche alla legge n. 243 medesima, come avvenuto per l'approvazione sia presso il Senato che presso la Camera del disegno di legge (S. 2344 e poi C. 3976) ora divenuto la legge 164/2016.

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