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Speciale Provvedimenti

Politica economica e finanza pubblica
Finanza regionale e locale
Le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche
informazioni aggiornate a venerdì, 9 febbraio 2018

Il ruolo e le funzioni delle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche è stato nel corso degli ultimi anni oggetto di numerosi interventi,  rivolti principalmente al comparto delle  amministrazioni locali,  finalizzati alla razionalizzazione del settore, sia per aumentarne la trasparenza che per ridurne il numero, anche allo scopo di un contenimento della relativa spesa. Il complessivo quadro normativo delle partecipate  è stato di recente ridefinito dal  decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (come modificato dal DPCM 16 giugno 2017, n. 100), attuativo della delega  recata dall'articolo 18 della legge  n.124/2015 di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, che nel dettare una disciplina organica del settore  ha contestualmente soppresso le numerose disposizioni, talvolta tra loro eterogenee, che hanno finora regolamentato la materia.

Dossier
La diversità dei modelli societari vigenti

Il panorama economico italiano risulta caratterizzato da una presenza numericamente diffusa ed economicamente rilevante di società partecipate da soggetti pubblici. Il modello giuridico ed organizzativo giuridico di riferimento è eterogeneo e frammentato, composto da un ampio novero di disposizioni che si sono susseguite in particolare negli ultimi anni, rendendo sempre più speciale la cornice normativa rispetto alla disciplina generale codicistica delle società.

Accanto a società a partecipazione pubblica operanti in regime di mercato ed aventi forma e sostanza privatistica, coesistono infatti, e sono più frequenti, società a controllo pubblico che - pur avendo una veste giuridica privatistica - svolgono compiti e funzioni di natura pubblicistica, configurabili come veri e propri enti pubblici in forma societaria ovvero, in termini più generici, come organismi di diritto pubblico, assoggettati a regole di gestione e di controllo e al rispetto dei vincoli finanziari operanti per le amministrazioni pubbliche. Ciò precisato, peraltro, la cornice normativa resta, tuttavia, quella delineata dal codice civile in particolare nella parte relativa alle società con partecipazione dello Stato o di enti pubblici di cui all'articolo 2449 e seguenti;  il codice  disciplina anche i rapporti tra ente socio e società partecipata e i relativi poteri di controllo.

Come anche rilevato dalla Corte dei conti , la soggezione delle società pubbliche alle regole del codice civile, da un lato, è aderente ai principi di economicità dell'azione amministrativa e, dall'altro, è coerente con la tutela della concorrenza, in quanto la prevalenza del diritto civile postula "l'eliminazione dei regimi di esclusiva e la piena espansione della concorrenza nel mercato". Alla disciplina civilistica si è tuttavia sovrapposta, nel corso degli anni, una serie di disposizioni di carattere speciale introdotte attraverso successivi interventi legislativi . Il quadro normativo è diventato più complesso - specialmente negli ultimi anni - in quanto la necessità di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ha indotto ad elaborare stringenti misure di contenimento e di controllo finanziario sulle società a partecipazione pubblica, soggetti che, pur avendo una veste giuridica privatistica, perseguono interessi generali o svolgono funzioni di natura pubblicistica e sono destinatari di trasferimenti e sovvenzioni da parte dello Stato. Tale quadro è stato però di recente ridefinito ad opera del decreto legislativo n.175 del 2016, recante il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica che, mantenendo fermo il rinvio al codice civile per quanto non disciplinato dal Testo Unico medesimo,ha ricomposto e stabilizzato in una disciplina organica la materia.

La dimensione complessiva del fenomeno

I dati più recenti sul fenomeno delle società partecipate sono disponibili nel report dell'Istat "Le partecipate pubbliche in Italia", diffuso nell'ottobre 2017 e basato su dati 2015.

Nel 2015 le unità economiche partecipate dal settore pubblico sono 9.655 ed impiegano 882.012 addetti. Rispetto al 2014 sono meno numerose (-2,1%) ma con più addetti (+4,3%). I settori in cui si concentra la partecipazione pubblica si confermano quelli energetici, infrastrutturali e dei servizi avanzati. 

Le imprese attive partecipate da almeno una amministrazione pubblica regionale o locale si riducono del 12,7% rispetto all'anno precedente, con una flessione in termini di addetti del 12% (-46.847 addetti).

Il 59,9% delle unità economiche partecipate è a controllo pubblico. Le imprese attive a controllo pubblico sono 4.249 con 621.926 addetti. Al netto delle attività finanziarie e assicurative, generano quasi 54 miliardi di valore aggiunto, pari al 10% di quello realizzato dal complesso delle imprese dell'industria e dei servizi. Il 76,5% delle controllate pubbliche ha registrato un utile d'esercizio, il 23,5% una perdita.

 

A livello quantitativo, per gli anni dal 2011 al 2014 sono disponibili anche i dati comunicati dalle Amministrazioni al Dipartimento del Tesoro del MEF nell'ambito della rilevazione annuale delle partecipazioni detenute dalle Amministrazioni Pubbliche. L'ultima elaborazione disponibile è contenuta nel "Rapporto sulle partecipazioni detenute dalle Amministrazioni Pubbliche", diffuso nel dicembre 2016 e relativo all'anno 2014. Il Rapporto fornisce una articolata mappatura del numero e delle caratteristiche delle società. Per il 2015, i dati sono disponibili qui.

Documenti e risorse WEB
Le società partecipate dallo Stato

Tra le società partecipate da amministrazioni centrali, preminente rilievo assumono le partecipate statali, ed in particolare quelle a controllo diretto del Ministero dell'economia e finanze, il principale azionista per conto dello Stato.

Per le società partecipate dal MEF, sia quotate che non quotate, ii dati sulle partecipazioni dirette di maggioranza e controllo sono costantemente aggiornati e disponibili sul sito del Ministero.

A gennaio 2018, la situazione è la seguente:

Per quanto riguarda, più in generale, le società, anche non controllate, partecipate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni centrali, nel Rapporto 2017 (dati 2015) del MEF  esse sono riassunte nella tabella seguente, da cui si evince che 7 sono partecipate dalle Agenzie fiscali (nello specifico l'Agenzia delle Entrate), 122 dal Ministero dell'economia, e 127 dal Ministero dello sviluppo economico. Un consistente numero di società (367) è partecipato dalle amministrazioni centrali diverse dai Ministeri, quali Enti produttori di servizi economici, Enti e Istituzioni di ricerca ed altre. Le prime due colonne riguardano i dati comunicati sulle partecipazioni detenute. Le ultime due colonne indicano i dati a seguito dell'esercizio di ricostruzione delle quote di partecipazione indiretta non dichiarate dalle Amministrazioni,  per cui il numero complessivo sale a 801 partecipazioni in 609 società.

Nel medesimo Rapporto 2017 del MEF sono anche indicati i settori di attività in cui operano le partecipate. 

Si ricorda che nel maggio del 2016 è intervenuto tra il Ministero del'economia e la Corte dei conti un protocollo d'intesa  con il quale viene costituita la banca dati unica delle partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche. Finora  il Ministero medesimo, attraverso il Dipartimento del Tesoro, e la Corte dei Conti, hanno avuto proprie banche dati sulle partecipazioni pubbliche ed hanno effettuato le rilevazioni in maniera autonoma con una duplicazione degli adempimenti a carico degli enti coinvolti. Nel comune obiettivo di rafforzare il monitoraggio e il controllo sul fenomeno delle partecipazioni pubbliche in Italia, iIl Ministero e la Corte potranno, già dal 2016, effettuare un'unica rilevazione mettendo in comune la banca dati  della Corte dei conti sugli organismi partecipati dagli enti territoriali e la banca dati del Dipartimento del Tesoro, che già raccoglie attraverso il sistema informativo "Patrimonio PA", i dati sulle partecipazioni di tutte le Pubbliche Amministrazioni, inclusi gli enti territoriali Tale banca unitaria diverrà quindi l'unica fonte di informazione sul fenomeno delle partecipazioni pubbliche su scala nazionale. La rilevazione delle partecipazioni e dei rappresentanti delle Amministrazioni Pubbliche negli organi di governo di società ed enti riferita all'anno 2016 è stata avviata il 13 novembre 2017 e si è chiusa il 31 gennaio 2018.
Dossier
Documenti e risorse WEB
Gli organismi partecipati dagli enti territoriali

Il fenomeno delle società a partecipazione pubblica è diffuso in misura largamente prevalente nell'ambito degli enti territoriali, atteso che le partecipate locali sono pari a circa il 95 per cento del totale e, tra queste, la gran parte è a partecipazione comunale, come risulta dal Rapporto del MEF e si evince dalla tabella che segue:

Circa i principali settori di operatività, il 69,6 per cento delle società opera nel settore terziario e il 23,8 per cento in quello secondario. Tra le società attive in quest'ultimo, sono prevalenti le partecipate nel settore delle utilities (gestione rifiuti, acqua, energia elettrica, gas, ecc.).

Sulla proliferazione delle società a partecipazione locale, nonché sull'uso per finalità non sempre di primario interesse dell'ente locale partecipante, è intervenuta la Corte dei Conti, sia mediante una specifica indagine sia nell'ambito dei Rapporti annuali sul coordinamento della finanza pubblica (l'ultimo è il Rapporto 2017 sul coordinamento della finanza pubblica). La magistratura contabile rileva che nell'ambito dei controlli dei rapporti finanziari tra ente locale/società partecipata sono emerse varie anomalie, quali forme di irregolarità contabile (es.: utilizzo diverso da quello consentito dalla legge di plusvalenze da alienazioni create fittiziamente attraverso cessioni a società), forme di elusione dei vincoli all'indebitamento (es: alienazioni infragruppo in cui è la società che finanzia l'ente locale indebitandosi), situazioni che pongono a rischio l'equilibrio finanziario dell'ente (es.: inesigibilità dei crediti nei confronti di una società in costante situazione di perdita). Tra le più gravi patologie, la presenza di una massa creditizia vantata dalla società in misura superiore ai debiti (residui passivi) dell'ente locale, ad esempio, in presenza di sottostima da parte dell'ente locale dei corrispettivi dei contratti di servizio, con il formarsi di una rischiosa situazione di squilibrio finanziario dell'ente.

Su tale specifico aspetto va segnalato peraltro come la questione dovrebbe venir avviata a soluzione sulla base dell'applicazione della disciplina dell'armonizzazione contabile delle amministrazioni pubbliche territoriali (nonché degli enti del Servizio sanitario nazionale) introdotta dal D.Lgs. n. 118/2011, il quale prevede che dal 2015 il bilancio dell'ente locale debba consistere in un bilancio consolidato che includa i risultati complessivi sia della gestione dell'ente locale che di quella delle aziende (non quotate) da esso partecipate. Verrebbe in tal modo impedita la possibilità di occultamento di criticità finanziarie dell'ente locale mediante trasferimento delle stesse sui bilanci delle partecipate e, per altro verso, precluso il trasferimento di risorse dell'ente al ripianamento di passività delle proprie partecipate. La questione è in particalare regolata  nel principio contabile applicato 4/4, concernente i contenuti del bilancio consolidato degli enti in questione con i bilanci dei propri organismi ed enti strumentali e delle società controllate e partecipate

Una specifica analisi  sul tema  delle partecipate locali viene prodotta dalla Corte dei conti- Sezione Autonomie: il giudice contabile  ha presentato al Parlamento nel giugno 2014  una Relazione sugli Organismi partecipati dagli Enti territoriali,  poi  aggiornata  nel giugno del 2015, e, da ultimo, nel novembre 2017, ed a cui contenuti - che nell'ultima analisi tengono conto anche della nuova disciplina recata dal decreto legislativo  n.176 del 2016 di riordino delle società partecipate (Testo unico sulle società partecipate) -  si rinvia.

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La razionalizzazione delle partecipate locali

L'esigenza di un intervento volto a ridisegnare l'universo delle partecipate locali ha trovato  espressione nel corso del 2014 con le disposizioni contenute nell'articolo 23 del decreto-legge n. 66 del 2014, con il quale si è conferito al Commissario per la razionalizzazione della spesa pubblica la predisposizione entro il 31 luglio 2014 di un programma di razionalizzazione, anche ai fini di una loro valorizzazione industriale, delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali

Il programma del Commissario straordinario avrebbe dovuto individuare:

  • misure di riduzione e aggregazione delle municipalizzate (mediante liquidazione, fusione o incorporazione);
  • misure di incremento dell'efficienza della gestione, anche attraverso la comparazione con altri operatori che operano nello stesso ambito;
  • cessione di rami d'azienda, o anche solo di personale ad altre società, anche a capitale privato, con contestuale trasferimento di attività e servizi.

Il Commissario ha presentato il programma nel mese di agosto 2014, rilevando in particolare come nel 2012 le perdite lorde delle partecipate censite siano state di circa 1.200 milioni: perdite diffuse in quasi tutti i settori anche se risultano particolarmente elevate, in valore assoluto, per il trasporto pubblico (con perdite eccedenti i 300 milioni, di cui la metà sono relative all'ATAC di Roma). Altri settori con perdite elevate (superiori al 20 percento) rispetto al capitale investito sono l'informatica, i servizi amministrativi, le società di trasformazione urbana (STU), le multiutility e il turismo.

Il Programma del Commissario volgeva inoltre l'attenzione al sottodimensionamento di molte partecipate: circa 3000 società hanno un numero di dipendenti minore o uguale a 5 e altre 500 circa hanno un massimo di 10 dipendenti. Inoltre, tra i servizi pubblici economici a rete, nei quali vi è un'elevata incidenza delle economie di scala (energia, gas, acqua, rifiuti), il 62 per cento delle partecipate è rappresentato da piccole imprese con un valore della produzione inferiore a 10 mln che nell'insieme coprono soltanto il 7 per cento della produzione e che si presentano concentrate prevalentemente al Sud. Al polo opposto si trova un numero esiguo di imprese di medie e grandi dimensioni che rappresenta numericamente solo il 4 percento dell'insieme delle partecipate, ma copre più della metà del valore della produzione del comparto. Il quadro complessivo che ne emerge è alla radice della diffusa opinione, segnalata nel programma, che le partecipate siano troppo numerose, troppo piccole, troppo inefficienti.

La strategia proposta dal programma   era incentrata su quattro cardini: limitare il perimetro delle partecipate entro il perimetro dei compiti istituzionali dell'ente partecipante; introdurre vincoli diretti per limitare e/o vietare alcuni tipi di partecipazioni; fare ampio ricorso alla trasparenza ed alla pressione dell'opinione pubblica come strumento di controllo; infine, promuovere l'efficienza delle partecipate che rimarranno operative, attraverso l'uso dei costi standard e l'aggregazione tra società che offrono servizi simili, per sfruttare al meglio le economie di scala. L'attuazione del programma non ha  poi avuto diretto seguito; può  tuttavia presumersi che molte delle indicazioni in esso contenute siano state tenute presenti ai fini del disegno riformatore delle società partecipate contenute nell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015 ( Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche). Tale articolo, dedicato al riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni, prevede nell'esercizio della delega stessa di: differenziare le tipologie societarie; ridefinire le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche; creare un preciso regime che regoli le responsabilità degli amministratori e del personale delle società; individuare la composizione e i criteri di nomina degli organi di controllo societario, al fine di garantirne l'autonomia rispetto agli enti proprietari; rafforzare i criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive. Uno specifico criterio di delega (lettera m)) è infine dettato con riferimento alle sole società partecipate dagli enti locali, ed è a sua volta articolato i sette diversi principi, attinenti all'adeguatezza della forma societaria da adottare, ai criteri e strumenti di gestione, alla razionalizzazione delle partecipazioni societarie da parte degli enti territoriali interessati, alla trasparenza e confrontabilità dei dati economico patrimoniali, agli strumenti di tutela occupazionale nei processi di ristrutturazione societaria, all'introduzione di un sistema sanzionatorio per gli enti territoriali che riducono le società partecipate; alla trasparenza e rendicontazione da parte delle società partecipate nei confronti degli enti locali. Come già detto in precedenza la delega in questione è stata attuata mediante  il testo unico sulle società partecipate n.175 del 2016 , per il quale si rinvia alla specifica analisi esposta nel tema allo stesso dedicata.