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Speciale Provvedimenti

Diritto e giustizia
Commissione: II Giustizia
Giustizia
Corruzione
informazioni aggiornate a venerdì, 9 marzo 2018

Ampio spazio di discussione hanno avuto, nella XVII legislatura, le tematiche legate alla prevenzione e repressione dei fenomeni di corruzione. Il legislatore si è attivato per introdurre nuove fattispecie di reato, inasprire le pene per i reati già previsti e disciplinare modelli organizzativi per prevenire il fenomeno corruttivo. Oltre ai provvedimenti che hanno ridisegnato, rafforzandolo, il ruolo dell' ANAC, è stato inasprito il quadro sanzionatorio in tema di lotta alla corruzione attraverso una serie di misure che vanno dall'incremento generalizzato delle sanzioni penali, comprese quelle accessorie, alla riformulazione di alcuni reati, come quelli che puniscono il falso in bilancio, che torna ad essere un reato penale per tutte le imprese, non solo per quelle quotate in borsa. Gli aumenti di pena per reati di corruzione hanno avuto effetto anche sulla prescrizione, in quanto i termini di durata sono direttamente collegati al limite massimo della pena prevista per il reato. 

L'aumento delle pene per i delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A.

In primo luogo, il Parlamento ha approvato la legge n. 69 del 2015  che interviene anche sui reati contro la pubblica amministrazione. In particolare, la legge:

  • Interviene sulle pene accessorie previste per tali reati modificando:

- l'art. 32-ter c.p., elevando a 3 e 5 anni i limiti di durata minima e massima  dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (attualmente, un anno e tre anni);

- l'art. 32-quinquies c.p., che disciplina i casi nei quali alla condanna consegue l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego, per prevedere che tale pena accessoria nei confronti del dipendente di pubbliche amministrazioni consegue alla condanna alla reclusione non inferiore ai 2 anni (oggi è per pene non inferiori a 3 anni) per i delitti di peculato, concussione, corruzione per l'esercizio della funzione, corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, corruzione in atti giudiziari, induzione indebita a dare o promettere utilità, ovvero corruzione di persona incaricata di pubblico servizio;

- l'art. 35 c.p., per aumentare il tempo minimo e massimo di durata della sospensione dall'esercizio di una professione (si passa dagli attuali 15 gg e 2 anni a 3 mesi e 3 anni).

  • Aumenta le pene previste dal codice penale per una serie di reati del pubblico ufficiale contro la pubblica amministrazione; in particolare,

- la pena massima per il peculato (art. 314) è la reclusione a 10 anni e 6 mesi (oggi è 10 anni);

- la pena massima per la corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318) è la reclusione fino a 6 anni (oggi, è 5 anni);

- la pena per il reato di corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio (art. 319) è la reclusione da 6 a 10 anni (oggi da 4 a 8 anni);

- la pena per il reato di corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter) è la reclusione da 6 a 12 anni (oggi da 4 a 10 anni); per lo stesso reato, se dal fatto deriva l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a 5 anni, la pena è della reclusione da 6 a 14 anni (oggi da 5 a 12 anni) mentre se  l'ingiusta condanna è la reclusione superiore a 5 anni o l'ergastolo, la pena è della reclusione da 8 a 20 anni (oggi da 6 a 20 anni);

- infine, la pena per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater) diventa la reclusione da 6 a 10 anni e 6 mesi (oggi da 3 a 8 anni).

  • Introduce una nuova circostanza attenuante (art. 323-bis c.p.), che consente una diminuzione della pena da un terzo a due terzi per colui che, responsabile di specifici delitti contro la pubblica amministrazione (artt. 318, 319, 319-ter e quater, 320, 321, 322 e 322-bis c.p.), si sia efficacemente adoperato per evitare che l'attività delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, per assicurare le prove dei reati e per l'individuazione degli altri responsabili ovvero per il sequestro delle somme o altre utilità trasferite.

  • Modifica la fattispecie di concussione (art. 317 c.p.) per ampliarne l'ambito soggettivo di applicazione, ricomprendervi anche "l'incaricato di un pubblico servizio" e dunque tornare alla formulazione precedente alla c.d. legge Severino (L. 190/2012).

Inoltre, modificando l'art. 165 c.p., il provvedimento subordina l'accesso alla sospensione condizionale della pena per un catalogo di reati contro la pubblica amministrazione (artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter e quater, 320 e 322-bis c.p.) al pagamento, a titolo di riparazione pecuniaria, di una somma equivalente al profiitto del reato ovvero all'ammontare di quanto indebitamente percepito, fermo restando il diritto all'eventuale risarcimento del danno.

La riparazione pecuniaria viene in particolare disciplinata dal nuovo art. 322-quater c.p., che stabilisce che con la sentenza di condanna per un delitto contro la p.a., viene sempre ordinato il pagamento di una somma pari all'ammontare di quanto indebitamente ricevuto dal pubblico ufficiale (o dall'incaricato di un pubblico servizio), a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell'amministrazione di appartenenza, ovvero, in caso di corruzione in atti giudiziari, in favore dell'amministrazione della giustizia, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno.

La legge n. 69 del 2015 condiziona inoltre l'accesso al rito speciale del c.d. patteggiamento, in relazione ai procedimenti per i delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a., alla restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato.

Ulteriori modifiche riguardano il ruolo dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC). Il provvedimento, infatti,

  • integra la formulazione dell'art. 129 delle disposizioni di attuazione del c.p.p., ponendo in capo al PM che esercita l'azione penale per reati contro la pubbica amministrazione obblighi informativi nei confronti del Presidente dell'ANAC;
  • modifica la legge Severino (L. 190 del 2012) per attribuire all'Autorità nazionale anticorruzione compiti di vigilanza anche sui contratti pubblici ai quali non si applica il c.d. Codice degli appalti (es., i contratti secretati); prevedere  obblighi informativi semestrali a carico delle stazioni appaltanti (sui bandi di gara, i partecipanti, l''importo di aggiudicazione; i tempi di completamento dell'opera, l'importo delle somme liquidate) nei confronti dell'Autorità nazionale anticorruzione; prevedere analoghi obblighi informativi all'ANAC da parte dei giudici amministrativi quando, nelle controversie sull'aggiudicazione dell'appalto, rilevino anche sommariamente elementi di scarsa trasparenza delle procedure.

Si ricorda, inoltre, che la seconda parte della legge n. 69 del 2015 è dedicata alla riforma della disciplina delle false comunicazioni sociali. La novità principale consiste nella ripenalizzazione del falso in bilancio, che torna ad essere un delitto per tutte le imprese, non solo per quelle quotate in borsa.

Vedi anche
La riforma della prescrizione

Il Parlamento, all'esito di un dibattito avviatosi già nella scorsa legislatura, ha approvato la legge n. 103 del 2017 con la quale sono state introdotte nel codice penale nuove ipotesi di sospensione del termine di prescrizione del reato, conseguenti ad una sentenza non definitiva di condanna.

Il risultato pratico dell'intervento normativo, che è entrato in vigore il 3 agosto 2017, è un allungamento del termine di prescrizione per i reati per i quali, in almeno un grado di giudizio, sia stata affermata la colpevolezza dell'imputato.

In particolare, per quanto attiene specificamente ai reati contro la pubblica amministrazione, con una modifica dell'art. 161 del codice penale, è previsto che l'interruzione della prescrizione non possa in nessun caso comportare l'aumento di più della metà del tempo necessario a prescrivere (anziché di un quarto, come per i reati meno gravi). Ai procedimenti per delitti contro la pubblica amministrazione dovrà, inoltre, essere assicurata trattazione prioritaria.

I reati interessati dalla nuova formulazione dell'art. 161 sono i seguenti:

  • corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318 c.p.);
  • corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio (art. 319 c.p.);
  • corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.);
  • induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater, c.p.);
  • corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio (art. 320, c.p.);
  • corruzione attiva (321 c.p.);
  • peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale o degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri limitatamente ai delitti già richiamati (art. 322-bis, c.p.);
  • truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis, c.p.).

La nuova disciplina della prescrizione potrà applicarsi ai soli fatti commessi dopo l'entrata in vigore della legge 103/2017.

La riforma del falso in bilancio

Con la legge n. 69 del 2015, il Parlamento ha riformato la disciplina delle false comunicazioni sociali prevista dal codice civile. In particolare, il falso in bilancio nelle società non quotate, in precedenza sanzionato come contravvenzione, torna ad essere un delitto.

Su tale linea, come meglio descritto nel focus dedicato alla riforma, il legislatore ha modificato notevolmente l'impianto normativo degli articoli 2621 e seguenti del codice civile, prevedendo un forte inasprimento delle sanzioni sia per il falso in bilancio nelle società quotate in borsa che in quelle non quotate. La riforma ha poi eliminato le soglie di non punibilità dell'illecito, ha introdotto modifiche in tema di dolo, di rilevanza dei fatti esposti e della loro effettiva idoneità a indurre in errore i destinatari delle comunicazioni sociali. Altre novità riguardano la previsione di fatti di lieve entità ed ipotesi di non punibilità.

L'introduzione del delitto di autoriciclaggio

Con l'art. 3 della legge n. 186 del 2014 il Parlamento ha introdotto nell'ordinamento penale italiano, dopo un lungo dibattito dottrinale e dopo un travagliato iter parlamentare, il delitto di autoriciclaggio all'art. 648-ter.1 del codice penale.

Soggetto attivo del reato è l'autore del delitto presupposto, nonché i concorrenti nel delitto presupposto. Si tratta, pertanto, di un reato proprio.

La condotta tipica consiste nell'impiegare, sostituire, trasferire, in attività economiche, finanziarie, imprenditoriali o speculative, il denaro, i beni o le altre utilità provenienti dalla commissione del delitto presupposto.

Due elementi contribuiscono alla delimitazione dell'area di rilevanza penale del fatto:

  • le condotte devono essere idonee ad ostacolare concretamente l'identificazione della provenienza delittuosa del loro oggetto;
  • i beni devono essere tassativamente destinati ad attività economiche, finanziarie, imprenditoriali o speculative.

Non sono punibili le condotte per cui il denaro, i beni o le altre utilità vengono destinate alla mera utilizzazione o al godimento personale.

Le pene previste per il delitto di autoriciclaggio variano in ragione della gravità del delitto presupposto. La pena base è la reclusione da 2 a 8 anni unita alla multa da 5 mila a 25 mila euro.

La protezione di chi segnala illeciti nel settore pubblico e privato

Il Parlamento ha approvato la legge n. 179 del 2017  (cd. legge sul whistleblowing), che sostituisce la disciplina della legge n. 190 del 2012 – cd. legge Severino - che, per prima, ha introdotto nell'ordinamento, sia pure in relazione alla sola pubblica amministrazione, una generale normativa sulla protezione del dipendente che segnala illeciti di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo ruolo di dipendente pubblico (art. 54-bis del d.lgs 165 del 2001).

La legge n. 179 del 2017 estende al settore privato, attraverso modifiche al decreto legislativo n. 231 del 2001 (Responsabilità amministrativa degli enti), la tutela del dipendente o collaboratore che segnali illeciti (o violazioni relative al modello di organizzazione e gestione dell'ente) di cui sia venuto a conoscenza per ragioni del suo ufficio. In particolare, il provvedimento interviene sui modelli di organizzazione e di gestione dell'ente idonei a prevenire reati (art. 6 del d.lgs. n. 231 del 2001) richiedendo che i modelli di organizzazione dell'ente debbano prevedere l'attivazione di uno o più canali che consentano la trasmissione delle segnalazioni stesse a tutela dell'integrità dell'ente; tali canali debbono garantire la riservatezza dell'identità del segnalante nelle attività di gestione della segnalazione.

Il provvedimento prevede:

  • che vi debba essere "almeno un canale" alternativo, idoneo a garantire la riservatezza con modalità informatiche;
  • che le segnalazioni circostanziate delle condotte illecite (o della violazione del modello di organizzazione e gestione dell'ente) - escluso anche qui il requisito della buona fede - debbano fondarsi su elementi di fatto che siano precisi e concordanti;
  • che i modelli di organizzazione debbano prevedere sanzioni disciplinari nei confronti di chi violi le misure di tutela del segnalante.

La riforma introduce, peraltro, l'obbligo di sanzionare chi effettua, con dolo o colpa grave, segnalazioni che si rivelino infondate.

Infine, la legge n. 179 del 2017, con riguardo alle ipotesi di segnalazione o denuncia effettuate nel settore pubblico (art. 54-bis del D.Lgs. 165/2001) o privato (art. 6 del D.Lgs. 231/2001) introduce come giusta causa di rivelazione del segreto d'ufficio (art. 326 c.p.), del segreto professionale (art. 622 c.p.), del segreto scientifico e industriale (art. 623 c.p.) nonché di violazione dell'obbligo di fedeltà all'imprenditore da parte del prestatore di lavoro (art. 2105 c.c.) il perseguimento, da parte del dipendente pubblico o privato che segnali illeciti, dell'interesse all'integrità delle amministrazioni (sia pubbliche che private) nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni. La giusta causa della rivelazione sembra sostanzialmente operare come scriminante, nel presupposto che vi sia un interesse preminente (in tal caso, l'interesse all'integrità delle amministrazioni) che impone o consente tale rivelazione. La giusta causa non opera ove l'obbligo di segreto professionale gravi su chi sia venuto a conoscenza della notizia in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l'ente, l'impresa o la persona fisica interessata.

Si prevede, infine, che, quando notizie e documenti che sono comunicati all'organo deputato a riceverli siano oggetto di segreto aziendale, professionale o d'ufficio, costituisce violazione del relativo obbligo di segreto la rivelazione con modalità eccedenti rispetto alle finalità dell'eliminazione dell'illecito e, in particolare, la rivelazione al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto a tal fine.

Dossier
La lotta alla corruzione nel settore privato

Il decreto legislativo n. 38 del 2017 ha attuato la decisione quadro 2003/568/GAI relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato. Il provvedimento:

  • riformula le fattispecie di corruzione tra privati di cui all'art. 2635 del codice civile;
  • prevede la punibilità anche dell'istigazione alla corruzione tra privati (nuovo art. 2635-bis c.c.);
  • prevede pene accessorie per ambedue le fattispecie;
  • inasprisce le sanzioni relative alla responsabilità degli enti.

Rispetto alla norma previgente sulla corruzione tra privati, resta invariato il trattamento sanzionatorio (reclusione da 1 a 3 anni) ma cambia la condotta tipica del reato: mentre il vecchio art. 2635 c.c. prevedeva che a seguito di dazione o promessa di denaro o altra utilità per sé o per altri, fosse punito il compimento o l'omissione di atti, in violazione degli obblighi inerenti l'ufficio o degli obblighi di fedeltà, con conseguente danno per la società, la nuova formulazione della norma individua la condotta illecita nel sollecitare o ricevere, anche per interposta persona, per sé o per altri, denaro o altra utilità non dovuti, o accettarne la promessa, per compiere o per omettere un atto in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà.

La nuova fattispecie sembra dunque costruita in termini di reato di mera condotta, senza cioè la previsione di un evento di danno.

Viene poi introdotto dal decreto il nuovo delitto di istigazione alla corruzione tra privati (art. 2635-bis c.c.), come il precedente procedibile a querela di parte, che si articola in due ipotesi:

  • offerta o promessa di denaro o altra utilità non dovuti ai soggetti apicali o aventi funzione direttive in società o enti privati finalizzata al compimento o alla omissione di un atto in violazione degli obblighi inerenti all'ufficio o degli obblighi di fedeltà, quando la l'offerta o la promessa non sia accettata (comma 1);
  • sollecitare per sé o per altri, anche per interposta persona, una promessa o dazione di denaro o di altra utilità, per compiere o per omettere un atto in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedelta', qualora la sollecitazione non sia accettata (comma 2). In ambedue i casi si applicano le pene previste per la corruzione tra privati, ridotte di un terzo.

Ai sensi del nuovo art. 2635-ter c.c., alla condanna per il reato di corruzione tra privati consegue l'interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese nei confronti di chi abbia già riportato una precedente condanna per il medesimo reato o per l'istigazione di cui al comma 2 dell'art. 2635-bis.

Viene, infine, modificato il decreto legislativo n. 231 del 2001, sulla responsabilità amministrativa da reato degli enti: per il delitto di corruzione tra privati, al privato corruttore si applica la sanzione pecuniaria da 400 a 600 quote (anziché da 200 a 400); per l'istigazione alla corruzione da 200 a 400 quote. Alla sanzione pecuniaria si sommano le sanzioni interdittive previste dal citato D.Lgs 231/2001.

L'applicabilità delle misure di prevenzione antimafia

La legge n. 161 del 2017, di riforma del Codice antimafia (D.Lgs. 159/2011) ha stabilito che agli indiziati del delitto di associazione a delinquere finalizzata al compimento di una serie di reati contro la pubblica amministrazione possano essere applicate le misure di prevenzione personali e patrimoniali antimafia previste dallo stesso Codice.

Il catalogo dei reati contro la P.A. previsti dalla legge è il seguente:

  • peculato;
  • peculato mediante profitto dell'errore altrui;
  • malversazione a danno dello stato;
  • indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato;
  • concussione;
  • corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318 c.p.);
  • corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio (art. 319 c.p.);
  • corruzione in atti giudiziari;
  • induzione indebita a dare o promettere utilità;
  • corruzione di persona incaricata di pubblico servizio;
  • corruzione attiva;
  • istigazione alla corruzione;
  • peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri della Corte penale internazionale o degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri limitatamente ai delitti già richiamati).
Approfondimenti
Prevenzione della corruzione e ANAC

Il contrasto alla corruzione non è stato limitato esclusivamente al settore della repressione penale ma ha riguardato anche l'adozione di misure di prevenzione.

Con l'approvazione della legge Severino (legge n. 190 del 2012), in particolare, in attuazione delle Convenzioni internazionali contro la corruzione, l'ordinamento si è orientato verso un sistema di prevenzione che si basa, a livello central, sul Piano nazionale anticorruzione (PNA) e, a livello di ciascuna amministrazione, sui Piani triennali di prevenzione della corruzione (PTPC). Il Piano nazionale contiene degli obiettivi strategici governativi per lo sviluppo della strategia di prevenzione a livello centrale e fornisce indirizzi e supporto alle amministrazioni pubbliche per l'attuazione della prevenzione della corruzione e per la stesura del Piano triennale.

I piani delle singole amministrazioni devono individuare le attività a maggior rischio corruttivo e gli interventi di formazione e controllo utili a prevenire tale fenomeno. Oltre a ciò, i piani triennali di prevenzione della corruzione, a seguito delle modifiche introdotte con il D.Lgs. n. 97/2016, contengono la definizione delle misure per l'attuazione effettiva degli obblighi di trasparenza, ossia le soluzioni organizzative idonee ad assicurare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione di dati e informazioni previsti dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni (D.Lgs. n. 33 del 2013).

La legge prevede, inoltre, la nomina per ciascun ente di un responsabile delle attività di prevenzione della corruzione, che dal 2016 è stato unificato con il responsabile della trasparenza al fine di rafforzarne il ruolo, nonché forme di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, di cui è venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro (v. sopra). 

Perno del nuovo sistema è l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), riordinata in conseguenza delle previsioni del D.L. n. 90/2014, che hanno trasferito in capo a tale Autorità tutte le competenze sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza, prima svolte dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), nonché le funzioni e le competenze della soppressa Autorità  per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP). In tale ambito l'ANAC svolge un ruolo di coordinamento per l'attuazione delle misure di prevenzione e contrasto dell'illegalità e della corruzione da parte dei soggetti obbligati.