Gli obiettivi di risparmio stabiliti nel programma Cottarelli (vedi l'approfondimento "Spending review e Rapporto Cottarelli"), cifrati in 3,6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi a decorrere dal 2017, furono individuati sulla base delle indicazioni contenute nel disegno di legge di stabilità 2014, poi divenuta legge n.147 del 2013, che ai commi da 427 a 429 dell'articolo 1 prevedeva: a)  l'adozione di misure di razionalizzazione e revisione della spesa tali da determinare una riduzione della spesa stessa non inferiore a 600 milioni di euro 2015 e 1.310 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017; b) variazioni delle aliquote e delle agevolazioni e detrazioni fiscali tali da conseguire maggiori entrate pari a 3.000 milioni di euro per il 2015, 7.000 milioni per il 2016 e 10.000 milioni a decorrere dal 2017, disponendo nel contempo che non si procederà a tali misure ove entro il 1° gennaio 2015 intervengano provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi in termini di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa derivanti dall'attività di razionalizzazione e revisione della spesa pubblica.

Tali importi sono successivamente stati aumentati da successive disposizioni intervenute nel corso del 2014, in particolare dai decreti-legge n.4 e n.90 dell'anno, pervenendosi ad un obiettivo di risparmio pari a 0,5 miliardi per il 2014, 4,47 miliardi per il 2015, 9 miliardi per il 2016 e 12 miliardi per ciascuno degli anni 2017 e 2018.

Contestualmente agli obiettivi in questione, stabiliti dalla legislazione vigente, una più generale indicazione circa i traguardi finanziari affidati alla spending review è stata prevista nel Documento di Economia e Finanza 2014, Sezione III (Parte I), laddove, vengono ulteriormente aumentati – e per importi consistenti - gli obiettivi finanziari assegnati all'attività in esame, in quanto, si precisa nel Documento, dall'analisi condotta è emersa la possibilità di portare i risparmi fino a 4,5 miliardi nel 2014 (anno nel quale il programma non prevedeva risparmi, poi ad esso affidati per circa 0,5 miliardi dal D.L. 4/2014 prima citato) e fino a 17 e 32 miliardi rispettivamente nel 2015 e 2016, come espone la tabella seguente:

 (milioni di euro)

Anche nel successivo Documento di Economia e Finanza 2015 la revisione della spesa pubblica viene ritenuta una delle più significative azioni strutturali di policy, sia sotto il profilo dell'efficienza nell'impiego delle risorse disponibili, sia al fine di realizzare risparmi di carattere permanente da destinare alla riduzione del carico fiscale. L'azione sulla spesa risulta inoltre in linea con le indicazioni della Commissione Europa circa la sostenibilità delle finanze pubbliche, laddove viene raccomandato un aggiustamento di bilancio "basato sui significativi risparmi annunciati che provengono da un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli di governo". In ordine agli obiettivi quantitativi dell'operazione, il DEF 2015 conferma gli importi già previsti dal precedente Documento di 17 miliardi per il 2015 e 32 per gli anni 2016 e 2017, precisando inoltre come parte degli importi programmati siano  stati conseguiti sulla base di disposizioni intervenute nel corso dell'anno, ad opera in particolare dei decreti legge n.4 e n.66 del 2014 nonché secondo un più complessivo intervento contenuto nella legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014). Nel suo Rapporto sulla programmazione di bilancio 2015 l'Ufficio Parlamentare di Bilancio ha effettuato un'analisi dell'azione di revisione della spesa contenuta nel DEF 2015 cui si rinvia per approfondimenti sul tema.

L'intervento disposto dalla legge n.190 del 2014 è stato in particolare rivolto alla parziale sterilizzazione delle c.d. clausole di salvaguardia poste dalla legge di stabilità del 2014 (L. n. 147/2013). A seguito di tale disattivazione, nonché alla luce delle ulteriori clausole introdotte dalla legge di stabilità 2015 (L.n.190/2014), risulterebbero affidate alla spending review risparmi pari complessivamente a 16,8 miliardi nel 2016, 26,2 miliardi nel 2017 e 28,9 miliardi dal 2018. Poiché peraltro per il 2016 il quadro programmatico del DEF 2015 prevede alcuni miglioramenti nei conti di finanza pubblica sufficienti a generare risorse per una parte del gettito ascritto alle clausole in questione, l'obiettivo di revisione della spesa viene indicato pari a circa lo 0,6 del Pil, vale a dire intorno ai 10 miliardi di euro. 

Analogamente a quanto previsto nei precedenti documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, anche nei  Documenti di economia e finanza del 2016 e 2017  l'attività di revisione della spesa continua a costituire un elemento qualificante della politica di bilancio, con l'obiettivo di migliorare il controllo della spesa pubblica superando – all'interno di un processo di ridisegno delle norme e delle prassi di formazione delle decisioni di bilancio avviato negli ultimi anni – la logica incrementale della spesa, che si traduce nella tendenza delle amministrazioni a concentrarsi sulla richiesta di stanziamenti aggiuntivi a quelli degli esercizi precedenti. In tal senso, nel Documento di Economia e Finanza 2016  viene evidenziata la significatività dei risultati ottenuti negli ultimi anni nel campo della revisione della spesa, che ha concorso in misura importante al percorso di consolidamento delle finanze pubbliche in atto. L'esame dell'andamento della spesa corrente al netto interessi, che costituisce l'aggregato su cui incide l'attività di revisione, evidenzia negli ultimi anni un percorso discendente, passando dal 42,6 per cento del PIL nel 2013 al 42,2 per cento del 2015. Tale percorso è previsto continuare nell'anno in corso, in cui si attesterebbe al 42,0 per cento e, successivamente, accentuarsi per tutto il periodo di previsione, attestandosi al 39,9 per cento del PIL nel 2019. Va anche segnalato come al netto della spesa per prestazioni sociali - che risente delle fasi cicliche dell'economia e dei fattori legati all'invecchiamento demografico, sui quali la spending review non può avere sostanziali effetti - la spesa corrente primaria sia rimasta stabile per tutto il periodo di crisi 2009-2015, con una variazione media annua prossima allo zero o negativa pur in presenza della rilevante contrazione del tasso di espansione dell'economia determinato dalla prolungata congiuntura economica.

Il contenimento della spesa ha fornito, inoltre, un apporto rilevante alla riduzione del deficit di bilancio, atteso che il saldo di indebitamento dal 3 per cento del 2014 si attesterebbe nel 2016 al 2,3 per cento, il livello più basso da nove anni, continuando poi in tale profilo discendente per tutto il periodo previsivo e passando anzi in territorio positivo nel 2019.

In tale percorso la revisione della spesa rientra – con un ruolo centrale, ed inclusiva anche della revisione delle spese fiscali - nel mix di strumenti che il Governo intende impiegare per la disattivazione delle clausole di salvaguardia nel 2017 (anno in cui ammonterebbero a circa 0,9 punti di PIL). Le misure di spending review verrebbero poi ulteriormente ampliate – secondo quanto afferma il DEF nel tratteggiare la politica di bilancio per gli anni successivi – nel biennio 2018-2019.

Secondo il Documento, i risparmi associati a interventi di razionalizzazione della spesa, in termini di indebitamento netto, riguardano tutti i livelli di governo e risultano così quantificati:

In una prima fase, la revisione della spesa è stata condotta da Commissari straordinari nominati dal Governo, attraverso un'azione mirata soprattutto al contenimento delle spese per l'acquisto di beni e servizi. Successivamente, è stato avviato un processo di collaborazione tra le amministrazioni di spesa e il MEF per l'individuazione di aree di razionalizzazione e interventi scarsamente efficaci, anche tramite l'analisi dei singoli capitoli di bilancio. Nella ultima legge di stabilità (legge n.208/2015) le voci di risparmio più rilevanti sono rappresentate dai tagli agli stanziamenti dei Ministeri, dal contributo delle autonomie territoriali e dalle disposizioni sulla razionalizzazione dell'acquisto di beni e servizi.

Inoltre, la  riduzione del numero dei centri di spesa e e-procurement rimangono due aspetti fondamentali della strategia di razionalizzazione dei processi e dei costi di acquisto da parte delle Amministrazioni Pubbliche ed, in tale contesto, il DEF segnala come particolarmente rilevante l'avvio del Tavolo Tecnico dei Soggetti Aggregatori, che ha tra i suoi compiti quello di elaborare fabbisogni di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni e favorire la pianificazione coordinata delle iniziative, per aumentare la quota di acquisti realizzata in forma aggregata. La legge n.208 2015 sopracitata  prosegue tale percorso, introducendo vincoli più stringenti per spingere le amministrazioni a utilizzare in misura sempre maggiore le convenzioni Consip per i loro acquisti, prevedendo l'obbligo di giustificare acquisti al di fuori delle convenzioni.

Essenziale, ai fini della riqualificazione della spesa, è anche la razionalizzazione della spesa ICT, che impatta su costi di gestione, investimenti per la semplificazione dei processi, innovazione strategica di lungo termine. A tal fine, secondo il DEF, andranno messe in atto ulteriori misure di rafforzamento, oltre a quelle previste dalla Legge di Stabilità 2016 e si dovrà dare impulso, in particolare, all'azione di Consip, laddove - nonostante gli obblighi di legge già esistenti – sia possibile ottimizzare il ricorso a procedure autonome.

Il DEF rileva, infine, l'importanza delle azioni messe in campo nel settore degli immobili pubblici. A tal fine, il modello di Federal Building, gestito dall'Agenzia del Demanio e già avviato in 18 città italiane, permetterà di concentrare in poli logistici territoriali unitari gli uffici pubblici centrali e periferici, progressivamente in ogni provincia, anche utilizzando cespiti messi a disposizione dal Ministero della Difesa, con conseguente abbattimento dei costi di affitto e dei consumi e offrendo, al tempo stesso, un migliore servizio ai cittadini. Sarà così perseguito l'obiettivo di riduzione del 30 per cento degli spazi e del 50 per cento delle locazioni passive rispetto a fine 2014. 

Le linee di intervento esposte nel DEF 2016 sono riscontrabili in termini sostanzialmente analoghi anche nel Documento  di Economia e Finanza 2017, nel quale i risultati finora conseguiti mediante il processo di revisione della spesa  vengono aggiornati nei termini che seguono:

Gli strumenti che concorrono agli obiettivi di risparmio sono individuati dal DEF nella progressiva estensione del processo di centralizzazione degli acquisti da parte delle pubbliche amministrazioni, incentrata principalmente su un ridotto numero di soggetti aggregatori (vale a dire i soggetti che svolgono attività di centrale di committenza), sulla progressiva individuazione della categorie di prodotti per i quali le amministrazioni devono optare per le procedure d'appalto centralizzate, e sull'ampliamento della spesa presidiata dalla Consip (società del Ministero dell'economia che sui occupa degli acquisti delle amministrazioni pubbliche). Su tali obiettivi incide inoltre significativamente la legge di bilancio per il 2017 (legge n.232 del 2016), che ha previsto misure di razionalizzazione della spesa per un ammontare pari a circa 2,3 miliardi nel 2017, 2,8 miliardi nel 2018 e 4,7 miliardi nel 2019. Di tali importi una quota pari ad oltre un miliardo annuo risulterebbe far carico alle Amministrazioni centrali dello Stato (vedi anche il paragrafo successivo).

Nel quadro programmatico dei conti pubblici esposto nella Nota di aggiornamento del DEF 2017 viene confermata l'importanza della spending review, stimando che circa 0,15 punti percentuali di Pil verranno reperiti a valere sulla spesa pubblica, nell'ambito della manovra per il 2018,  su un totale dello 0,5 del Pil attribuibile alla manovra nella sua interezza.

Un importante elemento di novità ai fini del processo di efficientamento della spesa potrà inoltre derivare dall'integrazione, introdotta con le modifiche operate nel corso del 2016 alla legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009, della spending review all'interno del ciclo di programmazione economico finanziaria: integrazione con cui si sistematizza la natura permanente dell'attività di revisione nell'ambito del processo di bilancio, come meglio si illustra nel paragrafo apposito.

Gli obiettivi di risparmio stabiliti nel programma Cottarelli (vedi l'approfondimento "Spending review e Rapporto Cottarelli"), cifrati in 3,6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi a decorrere dal 2017, furono individuati sulla base delle indicazioni contenute nel disegno di legge di stabilità 2014, poi divenuta legge n.147 del 2013, che ai commi da 427 a 429 dell'articolo 1 prevedeva: a)  l'adozione di misure di razionalizzazione e revisione della spesa tali da determinare una riduzione della spesa stessa non inferiore a 600 milioni di euro 2015 e 1.310 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017; b) variazioni delle aliquote e delle agevolazioni e detrazioni fiscali tali da conseguire maggiori entrate pari a 3.000 milioni di euro per il 2015, 7.000 milioni per il 2016 e 10.000 milioni a decorrere dal 2017, disponendo nel contempo che non si procederà a tali misure ove entro il 1° gennaio 2015 intervengano provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi in termini di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa derivanti dall'attività di razionalizzazione e revisione della spesa pubblica.

Tali importi sono successivamente stati aumentati da successive disposizioni intervenute nel corso del 2014, in particolare dai decreti-legge n.4 e n.90 dell'anno, pervenendosi ad un obiettivo di risparmio pari a 0,5 miliardi per il 2014, 4,47 miliardi per il 2015, 9 miliardi per il 2016 e 12 miliardi per ciascuno degli anni 2017 e 2018.

Contestualmente agli obiettivi in questione, stabiliti dalla legislazione vigente, una più generale indicazione circa i traguardi finanziari affidati alla spending review è stata prevista nel Documento di Economia e Finanza 2014, Sezione III (Parte I), laddove, vengono ulteriormente aumentati – e per importi consistenti - gli obiettivi finanziari assegnati all'attività in esame, in quanto, si precisa nel Documento, dall'analisi condotta è emersa la possibilità di portare i risparmi fino a 4,5 miliardi nel 2014 (anno nel quale il programma non prevedeva risparmi, poi ad esso affidati per circa 0,5 miliardi dal D.L. 4/2014 prima citato) e fino a 17 e 32 miliardi rispettivamente nel 2015 e 2016, come espone la tabella seguente:

 (milioni di euro)

Anche nel successivo Documento di Economia e Finanza 2015 la revisione della spesa pubblica viene ritenuta una delle più significative azioni strutturali di policy, sia sotto il profilo dell'efficienza nell'impiego delle risorse disponibili, sia al fine di realizzare risparmi di carattere permanente da destinare alla riduzione del carico fiscale. L'azione sulla spesa risulta inoltre in linea con le indicazioni della Commissione Europa circa la sostenibilità delle finanze pubbliche, laddove viene raccomandato un aggiustamento di bilancio "basato sui significativi risparmi annunciati che provengono da un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli di governo". In ordine agli obiettivi quantitativi dell'operazione, il DEF 2015 conferma gli importi già previsti dal precedente Documento di 17 miliardi per il 2015 e 32 per gli anni 2016 e 2017, precisando inoltre come parte degli importi programmati siano  stati conseguiti sulla base di disposizioni intervenute nel corso dell'anno, ad opera in particolare dei decreti legge n.4 e n.66 del 2014 nonché secondo un più complessivo intervento contenuto nella legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014). Nel suo Rapporto sulla programmazione di bilancio 2015 l'Ufficio Parlamentare di Bilancio ha effettuato un'analisi dell'azione di revisione della spesa contenuta nel DEF 2015 cui si rinvia per approfondimenti sul tema.

L'intervento disposto dalla legge n.190 del 2014 è stato in particolare rivolto alla parziale sterilizzazione delle c.d. clausole di salvaguardia poste dalla legge di stabilità del 2014 (L. n. 147/2013). A seguito di tale disattivazione, nonché alla luce delle ulteriori clausole introdotte dalla legge di stabilità 2015 (L.n.190/2014), risulterebbero affidate alla spending review risparmi pari complessivamente a 16,8 miliardi nel 2016, 26,2 miliardi nel 2017 e 28,9 miliardi dal 2018. Poiché peraltro per il 2016 il quadro programmatico del DEF 2015 prevede alcuni miglioramenti nei conti di finanza pubblica sufficienti a generare risorse per una parte del gettito ascritto alle clausole in questione, l'obiettivo di revisione della spesa viene indicato pari a circa lo 0,6 del Pil, vale a dire intorno ai 10 miliardi di euro. 

Analogamente a quanto previsto nei precedenti documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, anche nei  Documenti di economia e finanza del 2016 e 2017  l'attività di revisione della spesa continua a costituire un elemento qualificante della politica di bilancio, con l'obiettivo di migliorare il controllo della spesa pubblica superando – all'interno di un processo di ridisegno delle norme e delle prassi di formazione delle decisioni di bilancio avviato negli ultimi anni – la logica incrementale della spesa, che si traduce nella tendenza delle amministrazioni a concentrarsi sulla richiesta di stanziamenti aggiuntivi a quelli degli esercizi precedenti. In tal senso, nel Documento di Economia e Finanza 2016  viene evidenziata la significatività dei risultati ottenuti negli ultimi anni nel campo della revisione della spesa, che ha concorso in misura importante al percorso di consolidamento delle finanze pubbliche in atto. L'esame dell'andamento della spesa corrente al netto interessi, che costituisce l'aggregato su cui incide l'attività di revisione, evidenzia negli ultimi anni un percorso discendente, passando dal 42,6 per cento del PIL nel 2013 al 42,2 per cento del 2015. Tale percorso è previsto continuare nell'anno in corso, in cui si attesterebbe al 42,0 per cento e, successivamente, accentuarsi per tutto il periodo di previsione, attestandosi al 39,9 per cento del PIL nel 2019. Va anche segnalato come al netto della spesa per prestazioni sociali - che risente delle fasi cicliche dell'economia e dei fattori legati all'invecchiamento demografico, sui quali la spending review non può avere sostanziali effetti - la spesa corrente primaria sia rimasta stabile per tutto il periodo di crisi 2009-2015, con una variazione media annua prossima allo zero o negativa pur in presenza della rilevante contrazione del tasso di espansione dell'economia determinato dalla prolungata congiuntura economica.

Il contenimento della spesa ha fornito, inoltre, un apporto rilevante alla riduzione del deficit di bilancio, atteso che il saldo di indebitamento dal 3 per cento del 2014 si attesterebbe nel 2016 al 2,3 per cento, il livello più basso da nove anni, continuando poi in tale profilo discendente per tutto il periodo previsivo e passando anzi in territorio positivo nel 2019.

In tale percorso la revisione della spesa rientra – con un ruolo centrale, ed inclusiva anche della revisione delle spese fiscali - nel mix di strumenti che il Governo intende impiegare per la disattivazione delle clausole di salvaguardia nel 2017 (anno in cui ammonterebbero a circa 0,9 punti di PIL). Le misure di spending review verrebbero poi ulteriormente ampliate – secondo quanto afferma il DEF nel tratteggiare la politica di bilancio per gli anni successivi – nel biennio 2018-2019.

Secondo il Documento, i risparmi associati a interventi di razionalizzazione della spesa, in termini di indebitamento netto, riguardano tutti i livelli di governo e risultano così quantificati:

In una prima fase, la revisione della spesa è stata condotta da Commissari straordinari nominati dal Governo, attraverso un'azione mirata soprattutto al contenimento delle spese per l'acquisto di beni e servizi. Successivamente, è stato avviato un processo di collaborazione tra le amministrazioni di spesa e il MEF per l'individuazione di aree di razionalizzazione e interventi scarsamente efficaci, anche tramite l'analisi dei singoli capitoli di bilancio. Nella ultima legge di stabilità (legge n.208/2015) le voci di risparmio più rilevanti sono rappresentate dai tagli agli stanziamenti dei Ministeri, dal contributo delle autonomie territoriali e dalle disposizioni sulla razionalizzazione dell'acquisto di beni e servizi.

Inoltre, la  riduzione del numero dei centri di spesa e e-procurement rimangono due aspetti fondamentali della strategia di razionalizzazione dei processi e dei costi di acquisto da parte delle Amministrazioni Pubbliche ed, in tale contesto, il DEF segnala come particolarmente rilevante l'avvio del Tavolo Tecnico dei Soggetti Aggregatori, che ha tra i suoi compiti quello di elaborare fabbisogni di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni e favorire la pianificazione coordinata delle iniziative, per aumentare la quota di acquisti realizzata in forma aggregata. La legge n.208 2015 sopracitata  prosegue tale percorso, introducendo vincoli più stringenti per spingere le amministrazioni a utilizzare in misura sempre maggiore le convenzioni Consip per i loro acquisti, prevedendo l'obbligo di giustificare acquisti al di fuori delle convenzioni.

Essenziale, ai fini della riqualificazione della spesa, è anche la razionalizzazione della spesa ICT, che impatta su costi di gestione, investimenti per la semplificazione dei processi, innovazione strategica di lungo termine. A tal fine, secondo il DEF, andranno messe in atto ulteriori misure di rafforzamento, oltre a quelle previste dalla Legge di Stabilità 2016 e si dovrà dare impulso, in particolare, all'azione di Consip, laddove - nonostante gli obblighi di legge già esistenti – sia possibile ottimizzare il ricorso a procedure autonome.

Il DEF rileva, infine, l'importanza delle azioni messe in campo nel settore degli immobili pubblici. A tal fine, il modello di Federal Building, gestito dall'Agenzia del Demanio e già avviato in 18 città italiane, permetterà di concentrare in poli logistici territoriali unitari gli uffici pubblici centrali e periferici, progressivamente in ogni provincia, anche utilizzando cespiti messi a disposizione dal Ministero della Difesa, con conseguente abbattimento dei costi di affitto e dei consumi e offrendo, al tempo stesso, un migliore servizio ai cittadini. Sarà così perseguito l'obiettivo di riduzione del 30 per cento degli spazi e del 50 per cento delle locazioni passive rispetto a fine 2014. 

Le linee di intervento esposte nel DEF 2016 sono riscontrabili in termini sostanzialmente analoghi anche nel Documento  di Economia e Finanza 2017, nel quale i risultati finora conseguiti mediante il processo di revisione della spesa  vengono aggiornati nei termini che seguono:

Gli strumenti che concorrono agli obiettivi di risparmio sono individuati dal DEF nella progressiva estensione del processo di centralizzazione degli acquisti da parte delle pubbliche amministrazioni, incentrata principalmente su un ridotto numero di soggetti aggregatori (vale a dire i soggetti che svolgono attività di centrale di committenza), sulla progressiva individuazione della categorie di prodotti per i quali le amministrazioni devono optare per le procedure d'appalto centralizzate, e sull'ampliamento della spesa presidiata dalla Consip (società del Ministero dell'economia che sui occupa degli acquisti delle amministrazioni pubbliche). Su tali obiettivi incide inoltre significativamente la legge di bilancio per il 2017 (legge n.232 del 2016), che ha previsto misure di razionalizzazione della spesa per un ammontare pari a circa 2,3 miliardi nel 2017, 2,8 miliardi nel 2018 e 4,7 miliardi nel 2019. Di tali importi una quota pari ad oltre un miliardo annuo risulterebbe far carico alle Amministrazioni centrali dello Stato (vedi anche il paragrafo successivo).

Nel quadro programmatico dei conti pubblici esposto nella Nota di aggiornamento del DEF 2017 viene confermata l'importanza della spending review, stimando che circa 0,15 punti percentuali di Pil verranno reperiti a valere sulla spesa pubblica, nell'ambito della manovra per il 2018,  su un totale dello 0,5 del Pil attribuibile alla manovra nella sua interezza.

Un importante elemento di novità ai fini del processo di efficientamento della spesa potrà inoltre derivare dall'integrazione, introdotta con le modifiche operate nel corso del 2016 alla legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009, della spending review all'interno del ciclo di programmazione economico finanziaria: integrazione con cui si sistematizza la natura permanente dell'attività di revisione nell'ambito del processo di bilancio, come meglio si illustra nel paragrafo apposito.