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La relazione sulla revisione della spesa 2014-2016
informazioni aggiornate a
martedì, 26 marzo 2019
Il 20 giugno 2017 il Commissario straordinario del Governo Gutgeld ha presentato la sua Relazione annuale, che esamina l'attività di razionalizzazione e revisione della spesa nell'ultimo triennio e i risultati ottenuti.
La spesa corrente "aggredibile"
Anzitutto, la relazione precisa che l'attività di revisione e razionalizzazione della spesa si è concentrata sulla spesa corrente aggredibile, di ammontare pari a 327,7 miliardi, come si evince dal grafico seguente, che riporta la disaggregazione della spesa pubblica italiana nel suo complesso:
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
Dati 2016 in miliardi di euro.
Relativamente alla natura della spesa, la relazione afferma che oltre il 90% della spesa corrente aggredibile è composta da:
- costo del personale (per 164,1 miliardi, ovvero il 50% della spesa corrente aggredibile);
- acquisti di beni e servizi (per 153,6 miliardi, ovvero il 41,5% della spesa corrente aggredibile).
Con riferimento all'area di spesa, circa tre quarti della spesa corrente sono concentrati in cinque macro aree: sanità, comuni, sicurezza, istruzione e difesa. Le attività di revisione e razionalizzazione della spesa si sono concentrate sulle prime tre voci. Le ultime due macro aree sono state ritenute, secondo la relazione, meno prioritarie.
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
Dati 2015 in miliardi di euro.
La Relazione distingue inoltre tra due tipologie di servizi della pubblica amministrazione, quelli rivolti direttamente ai cittadini (ad esempio medici, infermieri, insegnanti, operatori delle forze dell'ordine) e quelli che sono necessari alla PA per far funzionare se stessa (informatica, acquisti, amministrazione, auto di servizio). Per queste funzioni di supporto "interno", si è deciso di intraprendere programmi di razionalizzazione tenendo conto sia dell'evoluzione tecnologica sia della possibilità di aggregazione. In particolare, sono state affrontate quattro aree: le strutture di acquisto, l'informatica, la gestione immobiliare e le auto di servizio.
I risultati della spending review
Analizzata la struttura della spesa corrente aggredibile, la Relazione passa ad illustrare i risultati derivanti dall'attività di spending review, che agisce attraverso due processi generali distinti tra di loro ma logicamente interconnessi e collegati:
- la creazione di spazio nel bilancio della pubblica amministrazione attraverso l'eliminazione e la riduzione di specifici capitoli di spesa;
- l'efficientamento dell'organizzazione e dei processi delle pubbliche amministrazioni.
Riguardo al primo punto, i capitoli di spesa eliminati e/o ridotti nel periodo 2014-2017 ammontano nel 2017 a 29,9 miliardi di euro (si veda la tabella seguente), riduzione che, al netto del costo del personale, rappresenta il 18% della spesa corrente. Questa riduzione ha interessato tutti i comparti della pubblica amministrazione, ma con effetti differenziati. La pubblica amministrazione centrale ha contribuito per il 24% della spesa complessiva al netto del costo del personale, mentre i comparti locali hanno contribuito per il 17%.
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
Dati 2015 in miliardi di euro.
In merito al secondo punto, ossia gli interventi di efficientamento, la Relazione presenta i risultati sia per natura che per area di spesa.
Gli interventi di efficientamento suddivisi per natura di spesa riguardano:
- il personale (lo strumento generalizzato per il contenimento del costo del personale è stato il blocco del turnover differenziato per diverse funzioni. La misura ha prodotto nel triennio 2013-2016 una riduzione degli organici delle pubblica amministrazione, al netto della scuola, di circa 84 mila unità. Questa variazione, pari al 3,8% degli organici (sempre al netto della scuola), ha toccato la punta di quasi il 7% per i soli ministeri);
- l'acquisto di beni e servizi, il cui efficientamento è stato basato su due programmi: il rafforzamento del ruolo storico di Consip come centrale di acquisto nazionale della pubblica amministrazione, e la costituzione del Tavolo degli aggregatori come un nuovo sistema per l'aggregazione degli acquisti, soprattutto delle amministrazioni locali. Per entrambi gli interventi, la relazione presenta alcuni indicatori, riportati di seguito, che riassumono i risultati ottenuti.
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
Principali risultati dell'azione di Consip.
I principali risultati dell'azione del Tavolo degli aggregatori vengono riassunti con i seguenti indicatori:
1. Valore delle gare bandite: 25 miliardi nel 2016, 279% in più rispetto al 2015;
2. Incidenza delle gare aggregate: 82% nel 2016, e 86% nel primo trimestre del 2017 vs 27% nel 2015;
3. Risparmio: sulla base di un campione di gare già aggiudicate il risparmio medio ottenuto è del 23%, con delle variazioni per le singole gare tra il 6% e il 59%.
Come anticipato, la relazione esamina i risultati degli interventi di efficientamento suddivisi per area di spesa.
In accordo con il Ministero della Salute, la strategia per la revisione della spesa nel settore della sanità, il servizio pubblico a maggior intensità di risorse, è stata quella di realizzare gli interventi previsti nel Patto per la Salute.
L'accordo siglato nel 2014 ha identificato un potenziale di efficientamento di 10 miliardi da reinvestire nell'ammodernamento e ampliamento dei servizi sanitari.
Gli aspetti normativi degli interventi sono stati definiti nel DL 66/2014, nella legge di stabilità 2016 e nella legge di bilancio 2017 e sono articolati in tre principali linee di azione:
1. Aggregazione degli acquisti.
Questo intervento riguarda tutti i comparti della pubblica amministrazione, ma nella sua fase iniziale ha coinvolto in particolare il comparto della sanità che rappresenta oltre l'80% del valore degli acquisti soggetti all'obbligo di aggregazione attraverso il Tavolo dei soggetti aggregatori.
2. Piani di efficientamento delle strutture ospedaliere.
Il percorso è stato strutturato in quattro fasi:
a. Ricalcolo della performance economica delle strutture con criteri standardizzati per tutte le regioni e che riflettono la reale produzione delle prestazioni;
b. Individuazione delle strutture con performance economiche/o cliniche insoddisfacenti. Per quanto riguarda la performance economica è stata determinata una soglia di disavanzo tra i costi ed i ricavi (derivanti dalla remunerazione delle attività da parte del Servizio sanitario regionale) pari o superiore al 5% dei medesimi ricavi o pari, in valore assoluto, ad almeno 5 milioni di euro;
c. Redazione da parte delle regioni di piani di azione per le singole strutture identificate che prevedono il rientro dei parametri deficitari entro 3 anni, con la possibilità di avvalersi dell'affiancamento di esperti scelti da AGENAS;
d. Monitoraggio trimestrale dell'esecuzione dei piani. Nella prima fase, che ha riguardato le sole aziende ospedaliere (che sono tipicamente le strutture ospedaliere più grandi), sono state identificate complessivamente 32 strutture deficitarie. Dal 2018 è prevista l'estensione della misura a tutte le strutture, comprese quelle facenti parte di aziende sanitarie locali.
3. Diffusione e coordinamento delle migliori pratiche nelle aziende sanitarie in materie di logistica, informatica e gestione delle risorse umane, da avviare attraverso un tavolo tecnico con la partecipazione delle regioni e del Ministero della Salute. L'obiettivo è quello di estendere a questi processi fondamentali per la gestione delle aziende sanitarie il meccanismo del tavolo tecnico che ha avuto successo per la gestione degli acquisti.
Gli interventi di efficienza negli enti locali sono stati basati su tutte le leve di efficienza elencate nella prima parte:
1. Obiettivi di spesa efficiente. Il governo ha introdotto nella legge di stabilità 2015 per la prima volta l'utilizzo di costi standard, poi estesi ai fabbisogni standard, per definire una quota progressivamente crescente del budget di spesa dei comuni, inserendoli nei parametri di calcolo per l'allocazione del fondo di solidarietà. Nella manovra di correzione del 2017 (DL 50/2017) l'utilizzo dei fabbisogni standard è stato esteso anche alla spesa corrente non sanitaria delle regioni. L'introduzione dei costi e fabbisogni standard non produce automaticamente un risparmio per la finanza pubblica. Tuttavia, la premiazione di amministrazioni efficienti e la pressione su quelle meno efficienti, anche attraverso la trasparenza sulla performance promossa per esempio dal sito www.opencivitas.it, rappresenta un incentivo molto forte all'efficientamento di tutte le amministrazioni. Questo meccanismo generalizzato che premia i comportamenti virtuosi è indispensabile per promuovere l'efficienza di un comparto composto da oltre 8000 amministrazioni.
2. Aggregazioni e accorpamenti volti a raggiungere una sufficiente massa critica. Su questo versante gli interventi principali sono stati: a. Incentivi alle fusioni dei piccoli comuni introdotti nel 2014, che hanno finora indotto 120 comuni a fondersi. La fusione dei piccoli comuni è una misura con un forte potenziale non solo di riduzione di costo, ma anche di miglioramento della qualità dei servizi. Sarebbe pertanto una misura non solo da confermare ma, compatibilmente con le disponibilità finanziarie, addirittura da rafforzare ulteriormente; b. La riforma delle province che, anche al netto delle integrazioni di risorse, ha prodotto un risparmio annuo strutturale di circa 843 milioni di euro.
3. Nuove tecnologie. Sono stati avviati due cantieri di lavoro per sfruttare le nuove tecnologie, riguardanti il risparmio energetico nell'illuminazione pubblica. e l'efficientamento delle funzioni di supporto della Pa periferica utilizzando anche le tecnologie digitali per efficientare i processi e l'organizzazione.
Gli interventi di revisione della spesa nel comparto delle forze dell'ordine riguardano sia aspetti di costo che di livello di servizio.
Sono stati articolati in quattro filoni di lavoro:
1. Aggregazione e coordinamento degli acquisti di beni e servizi. E' stato costituito un tavolo tecnico per il coordinamento e l'aggregazione degli acquisti di beni e servizi di tutte le forze dell'ordine (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria), nonché il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e, su categorie selezionate, anche la Difesa. Il tavolo, che si avvale della collaborazione di Consip, ha focalizzato l'attenzione sulle seguenti categorie: a. Macchine di servizio (valore annuo complessivo superiore a 100 milioni): già aggiudicate le gare aggregate con un risparmio medio superiore al 15%; b. Servizi di mensa (valore annuo complessivo, compresa la Difesa, di oltre 420 milioni): è in fase di avvio una gara aggregata per le forze dell'ordine e la Difesa; c. Energia (valore annuo complessivo: 254 milioni): sono in fase di studio le opportunità di aggregazione.
2. Ottimizzazione dei presidi territoriali. E' stata sviluppata una metodologia per la valutazione della copertura dei presidi delle forze dell'ordine principali (l'Arma dei carabinieri, la Polizia di Stato e la Guardia di Finanza) attraverso un nuovo sistema di indicatori analitici: superficie, abitanti, reati, ecc.. Questa metodologia, applicata in via sperimentale alla provincia di Roma, ha prodotto un piano di riassetto che prevede la soppressione e l'accorpamento di 10 stazioni di Carabinieri e commissariati di Polizia e l'istituzione di 7 nuove. Il piano determina un risparmio annuo di due milioni di locazioni passive e soprattutto la miglior copertura delle zone periferiche a Est e a Sud-Sud/Ovest della capitale risultate sguarnite in quanto allo sviluppo demografico del territorio non è stato corrisposto un analogo sviluppo del presidio delle forze dell'ordine. La metodologia testata con successo per la provincia di Roma, è in fase di estensione anche alle ulteriori città metropolitane, dove si prevede la completa definizione entro l'estate. Tale sperimentazione consentirà inoltre di meglio orientare la definizione, da parte del Ministro dell'interno, dei criteri generali per la razionalizzazione dei presidi su tutto il territorio nazionale, anche in attuazione dell'articolo 3 del decreto legislativo 177/2016.
3. Semplificazione dei processi amministrativi e di interazione con la cittadinanza. E' stato costituito un tavolo tecnico inter-ministeriale che ha identificato numerose opportunità di semplificazione dei processi amministrativi e di interazione con la cittadinanza, con un duplice obiettivo: sgravare le forze dell'ordine da attività amministrative a basso valore aggiunto liberando risorse per consentire maggiore impegno per le attività caratteristiche; semplificare e risparmiare tempo a favore della cittadinanza. E' stata per esempio identificata l'opportunità di consentire ai cittadini di fare le denunce di smarrimento dei documenti direttamente presso gli enti responsabili per il loro rilascio. Tale intervento risparmierebbe tempo ai cittadini e contemporaneamente libererebbe oltre 500 risorse a tempo pieno impegnate ogni anno per la gestione amministrativa di oltre 2 milioni di denunce. Il tavolo ha trasformato le opportunità in proposte normative pronte al vaglio della valutazione del Parlamento.
4. Efficienza delle funzioni di supporto. E' stato avviato un gruppo di lavoro per l'identificazione di opportunità di efficienza nelle funzioni di supporto sempre con l'obiettivo di liberare risorse per il loro impiego in attività a più alto valore aggiunto.
La Relazione si sofferma, infine, sulle funzioni di supporto alle pubbliche amministrazioni, identificandone quattro come oggetto di interventi prioritari:
1. Strutture di acquisto. L'aggregazione degli acquisti produce oltre ad un risparmio di prezzo, anche una riduzione degli oneri amministrativi derivante dal minor numero di procedure d'acquisto di valore mediamente più elevato. Infatti, per le categorie aggregate il valore medio delle gare è aumentato del 78% (da 45 a 80 milioni). Estrapolando questi dati è ipotizzabile un risparmio annuo di costi amministrativi di oltre 30 milioni di euro.
2. Gestione immobiliare. Sotto la guida dell'Agenzia del Demanio, la pubblica amministrazione centrale sta perseguendo l'obiettivo ambizioso di ridurre entro il 2021 il 50% delle locazioni passive aggredibili (244 milioni nell'immediato). La strategia adottata è quella del cosiddetto "Federal Building" che accorpa molteplici amministrazioni nella stessa città. Il risparmio complessivo previsto compreso ulteriori operazioni di razionalizzazione è di 200 milioni annui, dei quali quasi 50 milioni sono stati identificati e messi in cantiere (si veda la Tavola 11).
3. Parco auto. Il DL 66/14 e il successivo DPCM attuativo del 25 Settembre 2014 hanno stabilito l'obbligo per tutte le amministrazioni di contenere le spese per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di auto vetture nonché l'acquisto di buoni taxi entro il limite del 30% della spesa sostenuta nel 2011. Il monitoraggio dell'attuazione della norma, stabilito nel suddetto DPCM, è stato affidato ad un censimento annuale. L'ultimo censimento, relativo all'anno 2016, rileva una riduzione di circa 30.000 vetture, ovvero il 50% rispetto alla giacenza complessiva del 2014. Il risparmio complessivo realizzato è stimabile, secondo la Relazione, attorno a 300 milioni annui.
4. Tecnologie dell'informazione e della comunicazione. La Legge di Stabilità 2016 ha previsto la riqualificazione della spesa ICT che permetterà a livello nazionale di adeguarsi all'obiettivo di risparmio del 50% della spesa annuale (che non passa dalle centrali di aggregazione) per la gestione corrente del settore informatico, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, destinando i fondi in investimenti per innovazione e sviluppo. Il piano triennale per l'informatica siglato il 31 maggio 2017 prevede, entro il 2018, un risparmio complessivo di 480 milioni annui.
Confronti internazionali
La Relazione dedica un paragrafo ai confronti internazionali. La spesa pubblica italiana, in termini di incidenza sul PIL, si colloca nella fascia medio-alta rispetto a quella dei paesi europei, come evidenziato dal grafico che segue, che riporta la spesa pubblica complessiva di alcuni paesi europei nel 2016, in percentuale del PIL:
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
Questo posizionamento è dovuto principalmente a due importanti voci di spesa: interessi sul debito e spesa pensionistica. Per entrambi la spesa italiana è particolarmente alta.
La Relazione evidenzia peraltro che lo sforzo triennale di contenimento della spesa aggredibile, classificata dagli statistici della spesa pubblica come "consumi finali della pubblica amministrazione", pone l'Italia prima tra tutti i paesi OCSE, ad eccezione della Grecia. Grazie a questi sforzi, la spesa italiana per consumi finali della pubblica amministrazione, ovvero per la macchina dei servizi pubblici è, assieme alla Spagna, la più bassa tra i grandi paesi europei in termini di incidenza sul PIL:
Fonte: Relazione sulla revisione della spesa 2014-2016.
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