Camera dei deputati

ALLEGATO 1

Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica francese per l'avvio dei lavori definitivi della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria Torino-Lione, fatto a Parigi il 24 febbraio 2015, e del Protocollo addizionale, con Allegato, fatto a Venezia l'8 marzo 2016, con annesso Regolamento dei contratti adottato a Torino il 7 giugno 2016 (C. 4151 Governo, approvato dal Senato).

PARERE APPROVATO

  Il Comitato permanente per i pareri della I Commissione,
   esaminato il testo del disegno di legge C. 4151 Governo, già approvato dal Senato, recante «Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica francese per l'avvio dei lavori definitivi della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria Torino-Lione, fatto a Parigi il 24 febbraio 2015, e del Protocollo addizionale, con Allegato, fatto a Venezia l'8 marzo 2016, con annesso Regolamento dei contratti adottato a Torino il 7 giugno 2016»;
   considerato che l'articolo 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, riserva la materia «politica estera e rapporti internazionali dello Stato» alla competenza legislativa esclusiva dello Stato,
   esprime

PARERE FAVOREVOLE.

ALLEGATO 2

Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica francese per l'avvio dei lavori definitivi della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria Torino-Lione, fatto a Parigi il 24 febbraio 2015, e del Protocollo addizionale, con Allegato, fatto a Venezia l'8 marzo 2016, con annesso Regolamento dei contratti adottato a Torino il 7 giugno 2016 (C. 4151 Governo, approvato dal Senato)

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL GRUPPO DEL MOVIMENTO 5 STELLE

  Il Comitato permanente per i pareri della I Commissione,
   esaminato, per quanto di competenza, il disegno di legge in titolo,
   premesso che:
    il disegno di legge in titolo reca l'autorizzazione alla ratifica ed alla esecuzione di ben tre atti – Accordo, Protocollo addizionale e Regolamento – nonché i relativi Allegati;
    trattati, nuovamente, di ratifica multipla, in quanto con il solo articolo 1 si provvede a ratificare tre atti pattizi ed i connessi Allegati;
    a prescindere dalla possibile, seppur in questo caso non riscontrabile, eterogeneità dei contenuti, i parlamentari, dovendo votare il disegno di legge articolo per articolo, non potranno esprimere la propria volontà nel caso di pareri differenti sui tre accordi che intende ratificare;
    l'Accordo firmato a Roma il 30 gennaio 2012 tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica francese per la realizzazione e l'esercizio di una nuova linea ferroviaria Torino-Lione costituisce un protocollo addizionale all'Accordo tra Italia e Francia stipulato a Torino il 29 gennaio 2001, ratificato dal Parlamento italiano con la legge 27 settembre 2002, n. 228. Con la legge 23 aprile 2014, n. 71 è stata autorizzata la ratifica dell'Accordo italo-francese del 2012 per la realizzazione e l'esercizio di una nuova linea ferroviaria Torino-Lione, entrato in vigore il 1^o agosto 2014. L'intesa disciplina la costruzione e la futura gestione della sezione transfrontaliera della parte comune italo-francese dell'opera infrastrutturale, nonché la disciplina della costituzione e del funzionamento del Promotore pubblico;
    come specificato dall'articolo 1 dell'Accordo del 2012, l'Accordo stesso non costituisce uno dei protocolli addizionali previsti dall'articolo 4 dell'Accordo del 2001 precedentemente citato e, in particolare, «non ha come oggetto di permettere l'avvio dei lavori definitivi della parte comune italo-francese, che richiederà l'approvazione di un protocollo opzionale separato, tenendo conto in particolare della partecipazione definitiva dell'Unione europea al progetto» (articolo 1, comma 3);
    la Deliberazione CIPE 20 febbraio 2015, n. 19/2015 ribadisce che (quart'ultimo alinea delle premesse) l'avvio dei lavori definitivi della Parte comune italo francese resta infatti subordinato alla approvazione di un protocollo addizionale all'Accordo del 29 gennaio 2001 e dovrà tenere conto in particolare della partecipazione definitiva dell'UE al progetto;Pag. 14
    il «Grant Agreement under the Connecting Europe Facility (CEF) – Transport sector agreement No INEA/CEF/TRAN/M2014/1057372», stipulato il 25 novembre 2015 tra la Commissione Europea, attraverso l'INEA (Innovation and Networks Executive Agency), il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie assegna (articolo 3) un contributo di circa 814 milioni di euro a fronte di spese programmate pari a circa 1.915 milioni di euro, da realizzarsi entro il 31 dicembre 2019 (articolo I.4.1);
    le attività per le quali l'Unione Europea ha assegnato l'attuale contributo riguardano sia lavori preliminari che lavori definitivi, ma difficilmente i lavori definitivi potranno essere completati, tenuto conto che nel Grant Agreement, all'articolo I.3, si specifica che: «gli studi in corso e le indagini geologiche saranno completati, aprendo la strada per lavori preparatori e l'inizio dei principali opere civili, che proseguirà oltre il 2019 fino al loro completamento. Pertanto, l'azione è una fase intermedia di un investimento complessivo di infrastrutture in questa regione»;
    appare evidente che il programma sul quale l'Unione Europea ha assegnato il contributo consiste in una spesa drasticamente inferiore, pari a circa 1.915 milioni di euro, a quella necessaria per la realizzazione del progetto della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria, il cui costo, ai sensi del Protocollo oggetto del disegno di legge di ratifica in esame, è stimato in 8.300 milioni di euro;
    se ne deduce chiaramente che il contributo europeo assegnato con il Grant Agreement non definisce la partecipazione definitiva dell'Unione europea al progetto, in quanto non riguarda la realizzazione complessiva del progetto;
    eventuali ed ulteriori future partecipazioni dell'Unione europea potranno verificarsi soltanto a seguito dei seguenti passaggi: assegnazioni di fondi nel bilancio dell'Unione stessa; successiva emissione di bandi dedicati al finanziamento di grandi infrastrutture di trasporto transfrontaliere; conseguente presentazione da parte dei Governi italiano e francese di specifiche domande di finanziamento; eventuale accettazione di tali domande e l'assegnazione dei relativi finanziamenti;
    nessuno dei passaggi sopraelencati è ad oggi garantito o assicurabile, in quanto nessuna Istituzione europea ha la possibilità di vincolare per il futuro i bilanci dell'Unione. Con ciò ne consegue che a tutt'oggi non sussistono le condizioni esplicitamente richieste dall'Accordo del 2012 e dalla Delibera CIPE 19/2015, ai sensi dei quali è richiesta partecipazione definitiva dell'UE al progetto;
    pertanto, attualmente, una ratifica dell'Accordo del 2015 e del Protocollo Aggiuntivo del 2016 si pongono in diretto contrasto con l'Accordo del 2012 e la Delibera CIPE 19/2015;
   considerato che:
    l'Accordo del 24 febbraio 2015 in esame dispone l'avvio dei lavori definitivi della sezione transfrontaliera della linea ferroviaria, affidandone la realizzazione al promotore pubblico Tunnel Euroalpin Lyon Turin;
    il Protocollo addizionale dell'8 marzo 2016 quantifica il costo certificato e attualizzato pari a 8.300 milioni di euro, e ne definisce la relativa ripartizione fra le Parti;
    il Regolamento dei contratti 7 giugno 2016 stabilisce le regole applicabili al fine di prevenire e contrastare tentativi di infiltrazione mafiosa nei contratti, sia quelli conclusi dal promotore pubblico sia quelli intercorrenti fra i titolari dei contratti e i loro subappaltatori e subaffidatari;
    il disegno di legge di ratifica si compone di 4 articoli che dispongono, rispettivamente, in merito all'autorizzazione alla ratifica, all'ordine di esecuzione, alle modalità realizzative dell'opera e all'entrata in vigore del testo;Pag. 15
    con riferimento all'Accordo, è necessario evidenziare inoltre che:
    all'articolo 5 viene prevista la possibilità di apportare modifiche all'Accordo del 30 gennaio 2012, ratificato con Legge 23 aprile 2014, n. 71, nella parte che disciplina la Commissione dei contratti, composta di 12 membri nominati per metà da ciascuna Parte, con scambi di lettere tra le medesime Parti, in tal modo permettendo che gli eventuali emendamenti proposti sfuggano alla valutazione e alla successiva ratifica parlamentare. Le parti modificabili attraverso scambi di lettere intervengono, tra l'altro, su ambiti rilevanti quali i criteri preposti alla selezione delle candidature e delle offerte, la validità dell'eliminazione delle candidature e delle offerte, nonché i mezzi materiali e finanziari a disposizione della Commissione dei contratti necessari a permetterne il corretto funzionamento;
    all'articolo 6, del tutto inopportunamente, si ribadisce il trasferimento al Promotore pubblico del ruolo di gestore di infrastruttura della linea storica Bardonecchia-Modane, nel tratto relativo alle interconnessioni di Avigliana e Bussoleno con la nuova linea;
    con riferimento al Protocollo, appare opportuno rilevare in particolare che:
     all'articolo 2, comma 2.2, si prevede un'attualizzazione delle spese di realizzazione a fine lavori. Tale attualizzazione ha lo scopo di effettuare l'adeguamento finale degli scostamenti rilevati, da verificare annualmente mediante un «indice di riferimento», definito nel Protocollo stesso (Allegato, punto 3), che consiste in un indicatore di variazione dei prezzi riferiti alle differenti componenti di costo dell'opera;
     tale indice, denominato «INLTL», deve essere determinato analiticamente secondo le modalità di calcolo stabilite nel Protocollo stesso (Allegato, punto 3.1);
     per quanto concerne le modalità di aggiornamento dei costi dal lato francese, il Protocollo precisa dettagliatamente per ciascuna categoria di spesa il relativo indice di riferimento assunto, precisandone la tipologia e la fonte (Allegato, punto 3.1 e punto 3.3.1);
     per i costi del lato italiano, invece, il Protocollo non contiene alcun riferimento certo, limitandosi a generiche e ambigue indicazioni quali: «Per la Parte italiana, vengono utilizzati indici analoghi che comprendono le stesse componenti sulla base di indici italiani» (Allegato, punto 3.1), e ancora: «Per l'Istat, gli indicatori rilevati corrispondono il più possibile agli indicatori INSEE e in caso di indisponibilità, agli indicatori equivalenti con un livello di precisione appena inferiore» (Allegato, punto 3.3.2);
    ne consegue che, nell'attuale formulazione del Protocollo, i criteri di attualizzazione dei costi dei lavori sul lato italiano risultano sostanzialmente indefiniti, determinando notevole pregiudizio alla corretta applicazione della ripartizione dei costi a fine lavori tra Italia e Francia e creando le basi di elevati rischi di futuri contenziosi economici e giuridici tra i due Paesi;
    all'articolo 2 si specifica che il costo della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria è di 8.300 milioni di euro, certificato ai sensi del primo comma dell'articolo 18 dell'Accordo del 30 gennaio 2012 ed espresso alla data di valuta di gennaio 2012. Il predetto articolo 18, però, prevede che «il costo stimato del progetto definitivo» venga «certificato da un terzo esterno». Nel Protocollo non vi è invece alcun riferimento alla certificazione dei costi ad opera di un «terzo esterno»;
    in ogni caso, la certificazione prodotta, la Tractebel Engineering TUC-RAIL del 3 maggio 2016, è tutt'altro che definitiva e assodata, tenuto conto che nel documento di certificazione, si dichiara testualmente: «D'altronde, se la soluzione alternativa sarà prescelta, gli studi futuri consentiranno di chiarire il progetto delle nuove opere e delle opere modificate e di perfezionare la stima attuale del costo e delle tempistiche di costruzione», generando Pag. 16così ulteriore indeterminazione sui costi dell'opera, la sua ripartizione tra Italia, Francia ed UE, e, in ultima analisi, sul bilancio dello Stato per i prossimi anni. A conferma della approssimativa stima dei costi dell'opera, appare opportuno segnalare anche quanto affermato nella Nota tecnica predisposta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per la Commissione 5^a Bilancio del Senato, in risposta alla Osservazione n. 2 del Relatore del provvedimento, in cui si chiarisce che: «eventuali incrementi del costo certificato previsti dall'articolo 2 del Protocollo addizionale all'Accordo del 24 febbraio 2015, saranno oggetto di appositi provvedimenti normativi»;
    sempre all'articolo 2 viene stabilito che «al fine di stimare il costo previsionale a fine lavori, i costi relativi al costo certificato e stabiliti alla data di valuta gennaio 2012 sono, da tale data, attualizzati, sulla base di un tasso annuo di riferimento dell'1,5 per cento», per cui se ne dovrebbe dedurre che il costo di 8,3 miliardi di euro, una volta attualizzato, inevitabilmente supererà almeno i 9 miliardi di euro;
    all'articolo 3, in applicazione dell'articolo 2 dell'Accordo del 24 febbraio, viene previsto che le Parti si impegnano a «prevenire ogni rischio o tentativo d'infiltrazione mafiosa nell'ambito della stipulazione e dell'esecuzione dei contratti relativi alla realizzazione della sezione transfrontaliera», conferendo alla Commissione intergovernativa l'incarico di lavorare all'elaborazione di un regolamento dei contratti in materia;
    con modalità del tutto singolari quanto improprie, dunque, sia l'Accordo sia il Protocollo producono effetti giuridici internazionali – ossia l'elaborazione di un Regolamento dei contratti – prima ancora che i predetti Atti siano ratificati e vigenti nell'ordinamento italiano, con ciò facendo sì che il Parlamento esamini un atto, il Regolamento, prima ancora che le fonti del medesimo atto vengano ratificate;
   con riferimento al Regolamento:
    va osservato che esso ha ad oggetto la definizione delle regole applicabili al fine di prevenire e contrastare i tentativi di infiltrazione mafiosa e di superare il problema della impossibilità di effettuare i controlli antimafia riferiti agli appalti, rilevata da più parti, ed in particolare dal Presidente dell'Anac, Raffaele Cantone;
    sono stati sollevati dubbi in ordine all'idoneità della procedura scelta dalle parti a rendere effettivamente operative, mediante lo strumento del Regolamento in luogo al ricorso ad una modifica dei Trattati, le norme italiane antimafia relative sia ai contratti pubblici conclusi dal Promotore pubblico sia ai subappalti e ai subaffidamenti. Peraltro, nell'Accordo del 2015 si ribadisce il ruolo centrale del medesimo Promotore pubblico, il quale, resta tenuto, secondo quanto già previsto nell'Accordo del 2012, all'osservanza della normativa francese, con possibile conseguente violazione del combinato disposto dagli articolo 3 (principio eguaglianza) e 24 (diritto di difesa) della Costituzione italiana, come già ampiamente rilevato nei lavori parlamentari riferiti al già citato Accordo del 2012;
   rilevato che:
    il 10 giugno 2016, il primo presidente della Corte dei Conti francese ha indirizzato una comunicazione al Primo Ministro, Manuel Valls, in merito alla gestione dell'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), per l'esercizio 2009-2015. Nel rapporto, il presidente, Didier Migaud, si è mostrato severo nei confronti della gestione, della governance e sulla situazione contabile dell'agenzia, incaricata di allocare i finanziamenti pubblici necessari per la realizzazione delle grandi infrastrutture nazionali, inclusa la quota francese della Torino-Lione;
    in particolare, la Corte ha evidenziato che la gestione dell'AFITF sarà ancora meno sostenibile sotto il profilo finanziario in caso di realizzazione di nuovi Pag. 17grandi progetti quali la linea Torino-Lione, tenuto conto che il finanziamento del progetto, al di là dell'ipotesi di cofinanziamento europeo, è, in termini di budget, ampiamente fuori dalla portata dell'Agenzia, sia con riferimento al 2019 che più in là nel tempo;
    l'intervento della magistratura contabile transalpina si inserisce peraltro in un percorso di progressivo e radicale ripensamento delle politiche del trasporto ferroviario in Francia che ha raggiunto il proprio culmine in tempi recenti: il 22 aprile 2013 il Governo francese ha infatti pubblicato le raccomandazioni della missione Bianco, incaricata dall'Esecutivo di stilare linee guida per il futuro dei trasporti su ferro, dalle quali si evince il disinvestimento da nuove linee ad alta velocità;
   valutato che:
    nell'ipotesi più generosa, si può affermare che le condizioni che avevano determinato l'Italia e la Francia ad accordarsi nel 2001 per la realizzazione dell'opera sono venute interamente meno, e ciò già da numerosi anni;
    la mancanza di prognosi di saturazione della linea esistente comporta la scomparsa della condizione giuridica essenziale per la sopravvivenza dell'Accordo del 2001, come si evince dalle intenzioni dei legislatori dell'epoca, espresse tanto nell'accordo medesimo che nei lavori parlamentari;
    non vi è alcuna ragione per proseguire con il progetto, oramai obsoleto, ma vi è anzi l'urgenza immediata di estinguere l'accordo per salvaguardare le assai scarse finanze pubbliche italiane, le finanze francesi e quelle comunitarie, in presenza di spese che inspiegabilmente continuano a generarsi sia in territorio italiano che in territorio transalpino in relazione a determinati lavori;
    sotto il profilo più generale occorre, senz'altro, rivalutare il piano delle opere pubbliche, espungendo quelle più costose e più dannose per il territorio e per l'ambiente, come la tratta ad alta velocità ferroviaria Torino-Lione. Tale piano delle opere pubbliche dovrà superare l'attuale impostazione priva di una visione strategica ed affermare una nuova visione che tenga conto delle vere priorità del Paese in tema di infrastrutture di pubblica utilità: messa in sicurezza del territorio; valorizzazione e riqualificazione dei centri urbani; avvio di infrastrutture e programmi per lo sviluppo e la diffusione della mobilità sostenibile; potenziamento delle reti di trasporto pubblico, urbano ed extraurbano, sistemazione ed efficientamento delle reti idriche;
    occorre dunque intraprendere, senza indugio alcuno, ogni iniziativa diplomatica al fine di procedere all'estinzione degli accordi concernenti la realizzazione di una nuova linea ferroviaria Torino-Lione, e, contestualmente, procedere alla riassegnazione dei fondi già stanziati per il finanziamento della linea all'entrata del bilancio dello Stato per essere destinati ad un piano straordinario e di immediata attuazione per il miglioramento dell'intera rete ferroviaria italiana e del materiale rotabile esistente,
    esprime

PARERE CONTRARIO.

Dadone, Dieni, Cecconi, Cozzolino, D'Ambrosio, Nuti, Toninelli.