Camera dei deputati

Il nuovo sistema di governance economica sinora delineatosi a livello di UE si articola in un complesso di misure, di natura legislativa e non legislativa, intese, per un verso, a rafforzare i vincoli di finanza pubblica introdotti sin dalla creazione, nel 1993, dell'Unione economica e monetaria e, per altro verso, ad introdurre una cornice comune anche per le politiche economiche degli Stati membri ed, in particolare, per le misure finalizzate alla crescita e all'occupazione.

Il nuovo sistema si articola in sei principali assi di intervento:

1. un meccanismo per il coordinamento ex ante delle politiche economiche nazionali, mediante un ciclo di procedure e strumenti europei e nazionali concentrato nel primo semestre di ogni anno (c.d. semestre europeo, operativo dal 2011) ;
2. il trattato per il coordinamento delle politiche di bilancio (Fiscal Compact) entrato in vigore il 1° gennaio 2013;
3. le modifiche al Patto di stabilita' (c.d. six pack e two pack);
4. la sorveglianza sugli squilibri macroeconomici;
5. i meccanismi di stabilizzazione dell'eurozona;
6. Il Piano di investimenti per l'Europa.

L'attività del Parlamento italiano in relazione all'Unione europea si è profondamente modificata nel corso della scorsa legislatura, a livello europeo, sulla base delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona – entrato in vigore il 1° dicembre del 2009 – e, a livello nazionale, a seguito del complessivo riordino operato dalla legge 234 del 2012, recante norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea.

Il Trattato di Lisbona ha inteso rafforzare il ruolo delle Assemblee parlamentari dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo nelle procedure decisionali europee. In particolare, il Parlamento europeo ha assunto il ruolo di co-legislatore a livello europeo, in una posizione di parità con il Consiglio dell'UE, mente ai Parlamenti nazionali è stata attribuita la prerogativa del controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nell'azione legislativa a livello europeo, in grado di condurre - in ultima istanza - anche al ritiro di una proposta legislativa europea sulla base di pareri motivati di una maggioranza di Parlamenti nazionali di Stati membri dell'UE (eventualità che però al momento non si è mai realizzata).

Peraltro, un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nell'attività dell'UE era stato inaugurato dalla Commissione europea già a partire dal 2006, con il cosiddetto "dialogo politico", in base al quale la Commissione ha sollecitato i Parlamenti nazionali ad esprimere osservazioni e pareri sulle sue proposte legislative e documenti di consultazione (che possono estendersi a questioni di merito e non solo limitarsi a valutare il rispetto del principio di sussidiarietà), ai quali la Commissione fornisce puntuale risposta.

L'attività della Camera dei deputati nell'ambito l´esame delle proposte della Commissione europea si è focalizzata sui profili di merito del dialogo politico, piuttosto che su quelli relativi al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà.

Ad un tale orientamento ha contribuito anche la riorganizzazione della disciplina della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea recata dalla legge 234 del 2012.

Tale legge ha contribuito, in particolare, a rendere più organici e sistematici gli obblighi di informazione del Governo in materia europea nei confronti del Parlamento, sia sotto il profilo di una serie di documenti e atti dell'UE trasmessi alla Camere, accompagnati da una informazione qualificata da parte del Governo, sia sotto il profilo dell'illustrazione alle Camere della posizione che il Governo intende assumere in relazione alle riunioni del Consiglio europeo. Tale ultima previsione si è consolidata in modo sistematico nel corso della scorsa legislatura, con le comunicazioni del Presidente del Consiglio alle Camere, prima delle riunioni del Consiglio europeo, alle quali fa seguito un dibattito al termine del quale possono essere approvati atti di indirizzo al Governo.

La legge 234 del 2012, attraverso lo sdoppiamento della precedente legge comunitaria annuale (il cui iter si era rivelato lungo e controverso) nella legge di delegazione europea e nella legge europea, volte al recepimento delle normativa europea nell'ordinamento nazionale, ha anche contribuito ad una velocizzazione dei tempi di approvazione e, conseguentemente, ad una considerevole riduzione delle procedure di infrazione nei confronti dell'Italia per violazione del diritto dell'Unione europea e per mancato recepimento di direttive.

Oltre che per i sopracitati fattori di natura "ordinamentale", l'attività del Parlamento italiano in materia europea è stata sollecita de facto da alcuni elementi di crisi nello scenario europeo, che hanno avuto un forte impatto nello scenario nazionale, come il percorso di uscita dalla crisi economica globale apertasi dal 2007, che ha avuto un forte impatto sull'economia reale e sulla situazione delle finanze pubbliche europee, e il crescente impatto dei flussi migratori in provenienza prima dall'area siriana e poi dall'area del Mediterraneo meridionale in conseguenza dell'instabilità in Libia e della situazione di crisi di vaste zone dell'Africa sub-sahariana.

L'attività europea del Parlamento italiano si colloca in uno scenario europeo attualmente caratterizzato da discussioni su alcune grandi questioni:

• il dibattito sul futuro dell'Europa, valutando le innovazioni che potrebbero essere conseguite sulla base dei Trattati vigenti e quelle, invece, a più lungo termine che richiedendo una revisione dei Trattati;
• la discussione sull'assetto attuale e il futuro dell'architettura dell'Unione economica e monetaria;
• i negoziati per l'uscita del Regno Unito dall'UE (cosiddetta Brexit);
• l'avvio di iniziative volte a promuovere un difesa europea, in particolare attraverso un maggiore coordinamento delle politiche nazionali, il varo di un Fondo europeo per la difesa e l'avvio di una cooperazione strutturata permanente (cosiddetta PESCO);
• le iniziative a livello europeo nel settore della politica migratoria per affrontare da un lato l'emergenza dei flussi migratori, determinata dalla crisi siriana e dalla ripresa degli sbarchi lungo la rotta del Mediterraneo centrale, e dall'altro per rimodulare, a medio e lungo termine, un approccio dell'UE basato sull'equilibrio tra principi di solidarietà e responsabilità, in particolare attraverso la revisione del cosiddetto regolamento di Dublino.

L'assetto costituzionale dell'Unione europea, quale si è venuto definendo dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1° dicembre 2009,è oggetto di un ampio dibattito, a livello europeo e nazionale, volto a valutare l'opportunità di una più stretta integrazione, anche politica, tra gli Stati membri o, quantomeno, tra quelli dell'area euro.

L'architettura costituzionale dell'UE e il ruolo dei Parlamenti nazionali

L'entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha determinato l'avvio di un processo di progressivo adeguamento della legislazione e dei regolamenti parlamentari al nuovo contesto costituzionale europeo ed ha contribuito alla crescita esponenziale, nel corso della XVI legislatura, delleattività di indirizzo e controllo delle Camere in relazione alla formazione della normativa e delle politiche dell'UE.

Il nuovo Trattato ha operato, per un verso, un significativo consolidamento ed estensione delle competenze dell'UE, della sua capacità decisionale, dei suoi strumenti di azione sulla scena interna ed internazionale.

In questo senso, si collocano: l'introduzione di basi giuridiche espresse per l'azione dell'UE in alcuni settori (tra cui energia, sport, turismo); il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo, i cui poteri colegislativi si estendono a gran parte dei settori di azione dell'Unione, l'estensione dell'ambito del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio con la conseguente riduzione del veto degli Stati membri; l'introduzione di una nuova gerarchia delle fonti, attraverso la distinzione degli atti legislativi da quelli non legislativi e la previsione degli atti delegati; il superamento della tripartizione in pilastri, "comunitarizzando" la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale; l'introduzione di nuove figure e strumenti istituzionali, quali il Presidente del Consiglio europeo, l'Alto rappresentante per la politica e di sicurezza, il Servizio diplomatico comune, la cooperazione strutturata permanente in materia di difesa.

Per altro verso, è stato espressamente riconosciuto, nel nuovo articolo 12 del Trattato sull'Unione europea, il contributo dei parlamenti nazionali "al buon funzionamento dell'Unione", precisando che esso si esplica attraverso nuovi poteri di intervento diretto nel processo decisionale europeo stabiliti nel medesimo Trattato e nei Protocolli sul ruolo dei parlamenti nazionali e sul principio di sussidiarietà.

Queste profonde innovazioni istituzionali hanno, pertanto innescato in tutti gli Stati membri un processo di adeguamento del ruolo dei Parlamenti nazionali nei rispettivi ordinamenti, che si è tradotto nell'approvazione di riforme costituzionali, legislative e dei regolamenti parlamentari.

In Italia tale processo di adeguamento ha investito il quadro legislativo relativo alla partecipazione del nostro Paese all'Unione europea, le procedure di collegamento con l'Unione europea di cui ai regolamenti parlamentari e le stesse prassi relative ai rapporti delle Camere con le istituzioni e gli altri parlamenti dell'Unione.

Per quanto riguarda la legislazione, anzitutto con la legge 24 dicembre 2012, n. 234 sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'UE è stato definito, abrogando la legge 11 del 2005, il nuovo quadro generale per l'intervento del Parlamento, del Governo, delle regioni e degli altri attori istituzionali ai fini della formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti e delle politiche dell'UE e dell'adempimento degli obblighi discendenti dall'ordinamento europeo.
Un secondo filone di intervento, costituzionale e legislativo, ha riguardato l'adeguamento delle regole e le procedure di finanza pubblica alle importanti innovazioni intervenute nella governance economica europea.

Dapprima con la legge n. 39 del 2011 sono state apportate modifiche alla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, al fine di adeguare l'intero processo di bilancio nazionale, alle scadenze e ai vincoli derivanti dalla procedura del semestre europeo.

Successivamente con legge 24 dicembre 2012, n. 243 sono state adottate disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi del nuovo sesto comma dell'articolo 81 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, in attuazione gli impegni assunti con il Patto Europlus e con il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (cd. Fiscal compact).

Sul piano delle procedure parlamentari, alla Camera con due pareri, adottati il 6 ottobre 2009 ed il 14 luglio 2010, della Giunta per il Regolamento è stata definita una procedura sperimentale per l'esercizio del controllo di sussidiarietà, previsto dal Trattato di Lisbona, e consentire una più efficace attuazione attraverso gli strumenti regolamentari delle funzioni di indirizzo e controllo della Camera nei confronti del Governo.

I pareri della Giunta hanno inoltre definito le modalità per lo svolgimento del "dialogo politico" diretto della Camere con la Commissione europea e con il Parlamento europeo, attraverso l'invio sistematico a tali Istituzioni degli atti di indirizzo approvati nei confronti del Governo in merito ad atti o questioni dell'UE.