Sulla pubblicità dei lavori:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 3
Audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento, Federico D'Incà, su attuazione e prospettive del federalismo fiscale e sulle procedure in atto per la definizione delle intese ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione:
Invernizzi Cristian , Presidente ... 3
D'Incà Federico (M5S) , Ministro per i rapporti con il Parlamento ... 3
Invernizzi Cristian , Presidente ... 10
Ruggiero Francesca Anna (M5S) ... 10
Russo Paolo (FI) ... 10
De Menech Roger (PD) ... 11
Saviane Paolo ... 12
Invernizzi Cristian , Presidente ... 12
D'Incà Federico (M5S) , Ministro per i rapporti con il Parlamento ... 12
Invernizzi Cristian , Presidente ... 14
ALLEGATO: Relazione consegnata dal Ministro per i rapporti col Parlamento ... 15
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
CRISTIAN INVERNIZZI
La seduta comincia alle 8.30.
Sulla pubblicità dei lavori.
PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web-TV della Camera dei deputati.
Audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento, Federico D'Incà, su attuazione e prospettive del federalismo fiscale e sulle procedure in atto per la definizione delle intese ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del Regolamento, l'audizione del Ministro per i Rapporti con il Parlamento, Federico D'Incà, su attuazione e prospettive del federalismo fiscale e sulle procedure in atto per la definizione delle intese ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
FEDERICO D'INCÀ, Ministro per i rapporti con il Parlamento. Buongiorno a tutti. Prima di tutto vorrei ringraziare il presidente Invernizzi e tutti i commissari per l'opportunità offertami con l'audizione di oggi. Sono qui oggi in qualità di Ministro per i rapporti con il Parlamento con delega alle riforme istituzionali. Il mio intervento quindi sarà prevalentemente dedicato ai profili di carattere istituzionale con particolare riferimento al tema del coinvolgimento del Parlamento nel procedimento di attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, coerentemente con le funzioni attribuitemi in materia. Rinvio naturalmente alle audizioni che potrete svolgere con i ministri competenti per approfondire gli aspetti più specifici del federalismo fiscale in generale, a partire da quelli di carattere finanziario e dai risvolti sui singoli settori dell'amministrazione. L'attuazione dell'autonomia differenziata introdotta dalla Costituzione e dalla riforma titolo V e dalla parte seconda della Costituzione del 2001, non è mai stata attuata, anche se in passato sono stati fatti alcuni tentativi in tal senso. In particolare ricordo la proposta della regione Toscana del 2003, quella della Lombardia e del Veneto del 2006 e infine l'iniziativa da parte nel Piemonte nel 2008. In tutti questi casi le iniziative regionali non hanno potuto trovare riscontro da parte dei diversi Governi che si sono succeduti. Solo con lo svolgimento il 22 ottobre 2017 dei due referendum regionali consultivi finalizzati a conoscere la volontà degli elettori lombardi e veneti circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia per le rispettive regioni, l'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione è tornata al centro del dibattito politico nazionale. Secondo il dettato costituzionale e come dimostra il caso dell'Emilia Romagna, la richiesta di ulteriori forme di autonomia non deve passare obbligatoriamente per un referendum consultivo, anche se indubbiamente può servire a coinvolgere maggiormente i cittadini e a rafforzare la posizione della regione nella trattativa con il Governo. La disciplina costituzionale della procedura da seguire peraltro non esaurisce ogni problematica che il processo di autonomia differenziata comporta. Essa necessita Pag. 4 dunque di ulteriori specificazioni legislative. Se si eccettua il tentativo esperito con il disegno di legge Lanzillotta, approvato dal Consiglio dei ministri il 21 dicembre 2007 e mai esaminato dalle Camere, non è stata però mai adottata una disciplina attuativa. L'unica disposizione vigente al riguardo è quella introdotta dal comma 571 dell'articolo 1 della legge di stabilità del 2014, legge 27 dicembre 2013 numero 147, che si limita a prevedere un termine di sessanta giorni entro il quale il Governo è tenuto ad attivarsi con riferimento alle iniziative delle regioni presentanti al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per gli affari regionali, ai fini dell'intesa ai sensi dell'articolo 116 della Costituzione. La disposizione riconosce un obbligo di attivazione da parte del Governo, il che chiaramente non implica l'obbligo di conclusione dell'intesa. I soggetti preposti alla negoziazione sono da un lato l'organo a ciò abilitato dai rispettivi statuti regionali, dall'altro il Governo: in particolare il ministro per gli affari regionali. In ogni caso il dettato normativo seppur scarno consente di individuare le seguenti quattro fasi: la prima è l'iniziativa, la seconda è la consultazione degli enti locali, la terza è l'intesa tra lo Stato e la regione interessata, la quarta è l'approvazione della legge. Venendo al merito dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, appare evidente come esso presenti dei rischi, ma allo stesso tempo offra ai cittadini e ai loro rappresentanti una grande opportunità. Sono profondamente convinto che si tratti di una sfida importantissima per avvicinare l'amministrazione ai cittadini e alle loro istanze. Voglio solo ricordare che è un compito generale delle forze politiche e delle istituzioni quello di rendere sempre più viva la nostra democrazia. Avvicinare le decisioni ai cittadini e alle assemblee rappresentative più prossime ai cittadini rappresenta dunque un obiettivo importante per tutti coloro che pensano che la nostra democrazia abbia bisogno di più coinvolgimento popolare nelle decisioni pubbliche. Da questo punto di vista non c'è dubbio che il percorso di autonomia differenziata sia un'occasione da cogliere. È necessario nel medesimo tempo essere consapevoli che affinché l'autonomia differenziata costituisca effettivamente un'opportunità e non un rischio, essa debba realizzarsi nel quadro di una piena solidarietà tra tutte le regioni e della realizzazione dei principi di perequazione. I contenuti dell'articolo 119 della Costituzione del resto richiamano costantemente i principi di perequazione e di leale collaborazione tra i diversi livelli di Governo. Ricordo a tal proposito che anche le Commissioni parlamentari per le questioni regionali nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sull'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, approvato il 6 febbraio del 2018, hanno evidenziato come l'autonomia differenziata non debba essere intesa come lesiva dell'unitarietà della Repubblica, ma può al contrario costituire uno strumento di attuazione del principio solidaristico teso ad avvicinare le regioni economicamente più avanzate a quelle meno sviluppate. Del resto l'autonomia differenziata è assunta fra le priorità del programma del Governo che ha evidenziato la necessità di completare il relativo processo, salvaguardando il principio di coesione nazionale e di solidarietà, nonché la tutela dell'unità giuridica ed economica del Paese. In questo quadro vanno definiti i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e i fabbisogni standard. Vanno altresì attuati l'articolo 119, quinto comma, della Costituzione e i principi di perequazione volti a garantire a tutti i cittadini un grado tendenzialmente uniforme quanto le prestazioni concernenti i diritti sociali. Per la realizzazione di questi obiettivi il programma di Governo attribuisce un ruolo decisivo al Parlamento. Vorrei a questo proposito evidenziare che coerentemente con questa impostazione l'attuale Governo ha adottato un approccio che opera un'inversione di tendenza particolarmente rilevante rispetto ai precedenti Governi, sotto il duplice profilo del coinvolgimento del Parlamento e della disciplina attuativa dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. In particolare mentre nei precedenti tentativi di attuazione del regionalismo differenziato le trattative finalizzate Pag. 5alla stipula delle intese sono state condotte senza coinvolgere il Parlamento, il Governo in carica ha posto in primo piano la necessità di valorizzarne il ruolo, assicurando il massimo coinvolgimento del Parlamento già nella definizione attraverso una legge cornice dei principi generali dell'attuazione dell'articolo 716, terzo comma, della Costituzione che in precedenza era stata rimessa unicamente alle trattative tra Stato e regioni interessate. Negli anni immediatamente successivi alla riforma costituzionale del 2001 alcune regioni (regione Toscana, Lombardia, Veneto, Piemonte) avevano promosso iniziative, senza tuttavia giungere a un'intesa con il Governo. Alla fine della diciassettesima legislatura in concomitanza con l'esito del referendum popolare con cui non è stata confermata la riforma costituzionale che avrebbe inciso sull'assetto del regionalismo, le regioni Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna hanno dato avvio ai negoziati con il governo, giungendo il 28 febbraio 2018 alla stesura di tre distinti accordi preliminari, ciascuno dei quali aveva a oggetto i principi generali, la metodologia e le materie da attribuire. In particolare tutti e tre gli accordi presentavano un contenuto simile laddove richiamavano i principi costituzionali applicabili e precisavano il procedimento da seguire per la definizione delle possibili intese, i termini di durata di verifica dei risultati e di modifica delle stesse, nonché della metodologia da utilizzare per la determinazione delle risorse necessarie al loro finanziamento. Nel contempo è cresciuto l'interesse da parte delle altre regioni ordinarie ad avviare il percorso di autonomia differenziata al punto che sette consigli regionali, Campania, Liguria, Lazio, Marche, Piemonte, Toscana e Umbria hanno conferito mandato al Presidente della giunta di avviare il negoziato con il Governo e cinque altre regioni hanno assunto iniziative preliminari e queste sono: la Basilicata, la Calabria, la Puglia, il Molise e l'Abruzzo. Nel 2018 le regioni firmatarie degli accordi preliminari hanno riattivato il percorso già avviato e hanno formalizzato la richiesta al Ministro pro tempore per gli affari regionali e per l'autonomia Erika Stefani di dare avvio a un negoziato per la prosecuzione del percorso. Gli schemi di intesa sui quali sono state avviate le trattative avevano la medesima parte generale che disciplinava aspetti rilevantissimi relativi ad esempio alla determinazione e alla modalità di conferimento delle risorse finanziarie, umane, organizzative e strumentali e al contestuale riordino delle amministrazioni centrali. Come ricorderete, tale schemi prevedevano infatti l'istituzione di una Commissione paritetica, composta da rappresentanti designati dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie e nove rappresentanti designati dalla giunta regionale interessata con il compito di determinare entro 120 giorni dalla relativa costituzione le risorse finanziarie, umane, strumentali e le forme di raccordo con le amministrazioni centrali necessarie all'esercizio delle funzioni. Quanto alle risorse, gli schemi di intesa prevedevano che queste fossero determinate dalla Commissione paritetica in termini di spesa sostenuta dallo Stato nella regione e ai fabbisogni standard, fatti salvi i livelli essenziali delle prestazioni. Decorsi tre anni dall'entrata in vigore dei decreti di trasferimento qualora non fossero stati adottati i fabbisogni standard, l'ammontare delle risorse assegnate alla regione non poteva essere inferiore al valore medio nazionale pro capite della spesa statale per l'esercizio delle stesse. Si prevedeva infine che il finanziamento delle competenze riconosciute fosse garantito dall'utilizzo eventualmente anche congiunto della compartecipazione al gettito maturato nel territorio regionale dell'imposta sui redditi delle persone fisiche e di eventuali altri tributi erariali di aliquote riservate nell'ambito di quelle previste dalla legge statale sulla base imponibile dei medesimi tributi riferibili al territorio regionale. In conclusione era rimessa alla trattativa tra lo Stato e la singola regione la disciplina di questioni di fondo che avrebbe richiesto un quadro generale che contenesse princìpi da applicare a tutte le intese. Questo percorso quasi ventennale di iniziative attuative, tutte prive di esiti, conferma la necessità improrogabile di una disciplina normativa di riferimento per il processo di attuazione dell'autonomia differenziata che Pag. 6definisca princìpi e procedure stabilite in via preventiva e generale per tutte le regioni. Si tratta peraltro di una questione già evidenziata nella relazione semestrale di questa Commissione del 24 ottobre 2019, sull'attuazione della legge delega numero 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, dove è stata sottolineata l'opportunità di una normativa statale di riferimento che definisca la cornice all'interno della quale formulare le intese con le regioni che richiedono di accedere a un percorso di autonomia differenziata. Inoltre nella citata relazione si rileva come le modalità di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni o dei fabbisogni standard – per esempio – non possano essere concordate tra Stato e singola regione per i riflessi che tali scelte inevitabilmente comportano sia sugli standard minimi da assicurare uniformemente sul territorio nazionale, sia in termini di spesa per le altre regioni. Peraltro nel corso delle audizioni è stato messo in evidenza il punto di debolezza rappresentato dalla mancanza di una legge di attuazione per l'assenza di criteri ben definiti essenziali per le regioni e per lo Stato. A questa esigenza di fondo risponde efficacemente la proposta di disposizioni cornice che dovrebbe essere sottoposta a breve all'attenzione del Consiglio dei ministri e dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Esse risulteranno essenziali per delineare il perimetro entro cui individuare le modalità di attuazione dell'autonomia differenziata per dettare i principi secondo cui devono essere stipulate delle intese tra Stato e regioni interessate. Tale premessa serve dunque a sottolineare quale sia la novità dell'approccio di questo governo e le sue ragioni. In sintesi la novità dell'approccio all'autonomia differenziata è costituito dalla previa predisposizione di una legge quadro. La ragione della scelta è duplice: in primo luogo vi è la necessità di predisporre la cornice generale entro la quale possano essere risolte le questioni generali per rendere possibile accedere al processo di differenziazione in modo ordinato, solidaristico e perequato. In secondo luogo quella di consentire un maggiore coinvolgimento parlamentare fin dalla fase preparatoria e non solamente a valle in sede di esame delle leggi relative alle singole intese. Naturalmente le disposizioni cornice potranno ulteriormente essere arricchite nel corso dell'iter parlamentare. Sono certo che dalla Commissione bicamerale per il federalismo fiscale potrà venire un significativo contributo. L'ipotesi presentata dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie detta i principi fondamentali senza esaurire il complesso delle questioni sul tappeto. Si tratta di una scelta volta anche in questo caso a valorizzare l'apporto del dibattito parlamentare rispetto allo schema seguito in precedenza. Quindi vi è un significativo ruolo del Parlamento nella definizione dei limiti all'attuazione dell'autonomia differenziata. Sarà il Parlamento a dettare le modalità di questo percorso attraverso la legge cornice, togliendo quindi alla sola autonomia del Governo e delle regioni interessate la determinazione di certe procedure che non verranno decise nell'intesa, ma saranno disciplinate in via generale della legge dello Stato, ossia proprio dal Parlamento. Nelle stesse audizioni è stato evidenziato come gli aspetti procedurali per la decisione sull'autonomia differenziata debbono essere considerati essenziali, perché incidono su questioni di rilievo costituzionale. In particolare l'intero processo di attuazione del regionalismo differenziato non può essere affidato esclusivamente agli esecutivi regionali e nazionali, ancorché si debba rispettare senz'altro il metodo negoziale che la Costituzione presuppone, prevedendo che all'autonomia differenziata si addivenga sulla base di un'intesa tra lo Stato e la regione. Il tema dunque non può essere risolto nell'angusta prospettiva aperta dal dibattito sull'emendabilità o sull'inemendabilità della legge di recepimento dell'intesa firmata dal Governo e dalla regione, ma va restituito a una valutazione più ampia sul modo migliore per garantire ai più ampio ed efficace il ruolo del Parlamento nell'intero processo di riconoscimento dell'autonomia. Nel dibattito generale svoltosi in materia della stessa Commissione, sono state prospettate due soluzioni alternative: una prima ipotesi sosteneva la piena emendabilità secondo Pag. 7 le ordinarie procedure parlamentari sia in sede di Commissione permanente che in Aula dei relativi disegni di legge. Secondo una seconda ipotesi si prevedeva l'espressione, sugli schemi di intesa prima della loro definitiva sottoscrizione da parte del Governo e delle regioni, di pareri da parte di organi parlamentari competenti, quali ad esempio la Commissione permanente competente per la materia ovvero la Commissione bicamerale competente, vale a dire la Commissione parlamentare sul federalismo fiscale per gli aspetti finanziari, dal momento che l'articolo 116 della Costituzione rinvia espressamente nel rispetto dell'articolo 119 della Costituzione, rispetto alla quale la legge numero 42 del 2009 istitutiva della Commissione, costituisce provvedimento di fondamentale attuazione o la Commissione parlamentare per la questione regionale per gli aspetti istituzionali. Più nel dettaglio: secondo alcuni il Parlamento potrebbe modificare l'intesa in sede di approvazione della legge che la recepisce, in questo modo però l'intesa dovrebbe essere rinegoziata con la regione, perché quest'ultima non potrebbe certo subire le modificazioni ai parlamentari non concordate preventivamente. Secondo altri pertanto sarebbe preferibile ritenere la legge di adozione dell'intesa sostanzialmente inemendabile. Io ritengo giusto che la questione del coinvolgimento delle Camere sia rimessa all'autonoma valutazione delle medesime che sapranno individuare le modalità più corrette. Ciò che però posso assicurare quale Ministro per i rapporti con il Parlamento è che anche laddove le intese, una volta sottoscritte, fossero considerate inemendabili, riterrei comunque necessario un pieno coinvolgimento del Parlamento nell'ambito della fase negoziale. In queste ipotesi occorre garantire un ruolo forte del Parlamento prima che l'intesa sia definitivamente sottoscritta, perché con le intese sull'autonomia differenziata si agirebbe anche ridefinendo la potestà legislativa del Parlamento stesso, che quindi non deve poter essere escluso dalla procedura. Al riguardo vorrei sottolineare come nell'ambito del procedimento di attuazione del regionalismo differenziato il Parlamento non solo può, ma deve svolgere un'importante funzione di garanzia di tutela dell'unità giuridica, dell'unità economica e in particolare di tutela dei livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. La valorizzazione del ruolo del Parlamento quindi può rappresentare anche una soluzione efficace per ridurre il rischio che dall'attuazione dell'autonomia differenziata possano derivare asimmetrie e squilibri tra le regioni. In merito alle modalità di coinvolgimento del Parlamento, l'ipotesi di disposizioni cornice che sarà presentato dal Ministro per gli affari regionali e per le autonomie prevede che l'intesa preliminare sottoscritta previa autorizzazione del Consiglio dei ministri dal Presidente del Consiglio dei ministri o se delegato dal Ministro per gli affari regionali e dal Presidente della regione interessata, sarà trasmessa alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari, da assumere entro il termine che sarà fissato dalla stessa legge successivamente. Le deliberazioni parlamentari saranno trasmesse al Governo e alla regione interessata per le rispettive valutazioni ai fini della determinazione dello schema definito dall'intesa. Decorso inutilmente il termine senza che il parere sia reso, il Consiglio dei ministri prova a valutare se procedere comunque alla sottoscrizione dell'intesa. In entrambi i casi l'intesa dovrebbe poi essere approvata definitivamente secondo le leggi ai sensi del richiamato articolo 116, terzo comma. Il testo dell'ipotesi sopra citata utilizzerà appositamente l'espressione «deliberazione parlamentare». Si tratta di un'espressione volutamente generica, perché non sarà il Governo, ma le Camere a stabilire di che genere di deliberazioni si tratterà. Non è detto infatti che lo schema di intesa debba essere oggetto solo di pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti, ma nulla vieterebbe alle Camere nella loro autonomia la definizione di procedure che coinvolgano più solennemente le stesse assemblee, considerata dunque l'indeterminatezza di alcune previsioni nell'ipotesi di disposizioni cornice, non come una mancata Pag. 8 azione del Governo, ma come segno della sua deferenza nei confronti del Parlamento. L'ipotesi di disposizioni citate prevede altresì che ai fini della sottoscrizione definitiva, il Consiglio dei ministri autorizzi con propria delibera il Presidente del Consiglio dei ministri o se delegato il Ministro per gli affari regionali e l'autonomia a stipulare l'intesa con il Presidente della regione. Il disegno di legge fisserà inoltre un termine per la deliberazione in Consiglio dei ministri della presentazione alle Camere del disegno di legge di approvazione dell'intesa medesima. La proposta in questione nel prevedere il coinvolgimento del Parlamento nel corso dell'intervento di attuazione dell'autonomia differenziata, come già evidenziato, non entrerà nel merito dell'emendabilità dell'intesa in sede di approvazione. Questa scelta infatti è ovviamente rimessa all'autonomia delle Camere nel rispetto delle loro delle loro prerogative. Sempre per quel che riguarda il ruolo del Parlamento, l'ipotesi di disposizioni cornice prevede che siano trasmessi alle Camere gli schemi di decreto del Presidente della Repubblica con cui sono dotati i livelli essenziali delle prestazioni LEP, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, o gli obiettivi di servizio, nonché le relative metodologie di determinazione, previa intesa in Conferenza Stato-regioni, in modo tale che le Commissioni parlamentari per l'attuazione del federalismo fiscale, la Commissione bicamerale per le questioni regionali e le Commissioni parlamentari competenti possano esprimere i propri i propri pareri. Anche in questo caso la proposta deve essere arricchita dal dibattito parlamentare. Per quanto riguarda i tempi di attuazione del regionalismo differenziato, vorrei sottolineare che l'ipotesi di disposizioni cornice prevede che sia velocizzato il trasferimento delle competenze legislative non correlate al trasferimento di risorse, fissando la decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge di approvazione dell'intesa. Al medesimo tempo essa prevede che l'attribuzione delle funzioni che concernono i livelli essenziali delle prestazioni può avvenire solo dopo l'adozione di decreti che determinino i medesimi LEP. Questo significa che alcune funzioni saranno fin da subito attribuite alle regioni, mentre per le altre funzioni sarà necessario attendere la definizione dei LEP. Su questo punto vorrei fare una riflessione; nelle precedenti bozze di accordo preliminare siglate tra Stato e regioni, i trasferimenti avvenivano immediatamente dopo l'approvazione dell'intesa da parte del Parlamento, dapprima sulla base della spesa storica e poi sulla base dei fabbisogni standard o del costo medio. In ogni caso si prescindeva dai LEP. Tale schema non è stato esente da critiche, perché rischiava secondo alcuni un'eccessiva sperequazione tra le diverse regioni. In particolare esso non subordinava il trasferimento delle funzioni e la garanzia dei livelli essenziali dei diritti, il che contrasta con la Costituzione, la quale assegna allo Stato il compito di assicurare su tutto il territorio nazionale un grado di tutela uniforme a prescindere dal livello di governo al quale la gestione dei servizi corrispondenti è allocata. Inoltre superare il criterio della spesa storica penso sia un buon punto di partenza per avviare un ordinato trasferimento di funzioni alle regioni richiedenti, senza che questo possa condurre a una sperequazione tra le regioni che richiedono forme di differenziazione e quelle che invece non sono interessate a ulteriori funzioni. Più in generale: l'ipotesi di disposizioni cornice detta gli obiettivi a cui lo Stato si deve attenere nella sottoscrizione delle intese con le quali sono attribuite alle regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, al fine di assicurare la tutela dell'unità giuridica ed economica della Repubblica e i livelli essenziali delle prestazioni, cioè i LEP. In primo piano è assunta la coerenza del processo di attribuzione differenziata delle materie con i livelli essenziali delle prestazioni LEP o con gli obiettivi di servizio. Inoltre il finanziamento delle funzioni attribuite a seguito d'intesa ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, avviene in tempi di compartecipazione al gettito erariale maturato nel territorio regionale nel rispetto delle previsioni che stabiliscono l'obiettivo del superamento Pag. 9 graduale per tutti i livelli istituzionali del criterio della spesa storica a favore dei fabbisogni standard per il finanziamento dei livelli essenziali. Del resto è lo stesso articolo 119 della Costituzione che nel sistema delle relazioni finanziarie tra Stato e le regioni impone il superamento del sistema dei trasferimenti a favore di quello delle compartecipazioni. Nelle materie oggetto di attribuzione va assicurato il rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza previsti dall'articolo 118 della Costituzione, oltre che del principio solidaristico. Al conferimento delle funzioni si dovrà procedere tenuto conto delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane. È un principio molto rilevante. Occorre infatti che si eviti di sostituire a un centralismo statale un centralismo regionale. Il principio di sussidiarietà infatti ci impone di trasferire le funzioni amministrative al livello più vicino ai cittadini. Mi auguro dunque che il processo di decentramento ove possibile non si fermi il livello regionale, ma costituisca l'occasione anche di un arricchimento delle competenze dei comuni che senza dubbio sono la sede in cui il protagonismo dei cittadini nelle decisioni pubbliche si può esprimere nella maggiore pienezza. Un altro aspetto rilevante da approfondire riguarda l'esigenza del rispetto del principio della necessaria correlazione tra le funzioni e risorse, come sottolineato nell'ambito della citata relazione semestrale, almeno implicitamente laddove ha evidenziato la necessità di una verifica ex post dell'efficienza nella gestione delle funzioni trasferite. Riterrei meritevoli di un approfondimento la possibilità di prevedere che i LEP, gli obiettivi di servizio e i fabbisogni standard siano sottoposti a revisioni periodiche. Essi infatti devono poter essere aggiornati periodicamente ad esempio in funzione dell'andamento demografico, delle politiche nazionali ed europee e dell'evoluzione tecnologica. Inoltre occorre considerare che il sistema di finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni si fonda su aliquote di compartecipazione sui tributi erariali. Esso probabilmente implica che tali aliquote debbano poter essere riviste annualmente, così da tener conto delle variazioni delle basi imponibili e della disciplina fiscale che vengono annualmente disposte dallo Stato in sede di manovra di bilancio. Un ulteriore tema di interesse è quello di una governance che sia costruita attentamente, in modo che tutti gli attori interessati siano garantiti non solo nella fase di avvio del processo di attuazione, ma anche nel tempo. Occorre garantire lo Stato, affinché il meccanismo previsto non sottragga le regioni ad autonomia differenziata dal sistema nazionale di finanziamento delle funzioni della Repubblica. Occorre garantire le singole amministrazioni interessate nella definizione dei LEP e degli obiettivi e dei fabbisogni e del loro aggiornamento periodico, ma occorre anche garantire le regioni ad autonomia differenziata, perché devono essere incluse nel processo di definizione delle risorse che saranno loro riconosciute. Se queste sono le ambizioni che condividiamo, sono essenziali sia il coinvolgimento del Parlamento sia la costruzione di una governance permanente all'altezza di tali obiettivi. In questa prospettiva mi sembra interessante l'esigenza che avete posto di valorizzare il modello della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, che potrebbe con l'ausilio del SOSE avere un ruolo prezioso in questo processo e in particolare nell'importante attività di monitoraggio e di revisione periodica dei LEP, degli obiettivi dei fabbisogni standard. Sicuramente in questa governance il ruolo della Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale sarà particolarmente rilevante. Per concludere vorrei ribadire che in questo processo se il ruolo di tutti gli attori è importante, è indubbio che quello del Parlamento sia insostituibile. Allo stesso tempo richiamo i due principi a cui dobbiamo ispirarci per guidare proficuamente tale processo: avvicinare le decisioni ai cittadini per migliorare la nostra democrazia, garantire la solidarietà nazionale per evitare che qualcuno resti indietro. Vi ringrazio per l'attenzione e vi rinnovo la mia disponibilità a ulteriori approfondimenti che riterrete utili nell'ambito di una più ampia collaborazione.
Pag. 10PRESIDENTE. Grazie a lei Ministro. Lascio la parola ai colleghi per eventuali domande od osservazioni.
FRANCESCA ANNA RUGGIERO. Grazie presidente. Grazie signor Ministro per essere venuto qui a raccontarci di tale evoluzione delle bozze che ci sono state in queste settimane e la ringraziamo anche per le correzioni che sono state apportate alla bozza che valutiamo in maniera molto positiva, perché abbiamo avuto finalmente l'attribuzione delle funzioni che concernono i LEP in fase successiva. Quindi siamo rimasti sempre sullo stesso punto, ossia prima l'individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni e soprattutto, per rimandare in una fase successiva, anche capire come ripartire le risorse e il ruolo centrale del Parlamento in tutto questo meccanismo e questo processo che è fondamentale, come poi è stato riportato, e siamo felicissimi di questo sia perché è evidenziato il principio solidaristico, per l'unità giuridica ed economica del paese e perché finalmente andiamo verso il superamento della spesa storica. Vi sono quindi dei punti positivi che abbiamo apprezzato molto e la ringraziamo per questo, perché sappiamo che è stato molto importante il rapporto che noi abbiamo avuto come Commissione con lei e quindi lei con il Governo. È importante quindi che il Parlamento sia sempre reso partecipe in tutto quello che concerne la vita del Paese e di tutte le regioni d'Italia e vi è un'unica preoccupazione che come Movimento 5 Stelle esprimiamo: le chiediamo che si faccia garante del ruolo centrale del Parlamento, che il Parlamento sia coinvolto così come le Commissioni competenti e che non si corra il rischio che quei 12 mesi passino silenziosamente per poi arrivare a questa figura commissariale che debba determinare i LEP senza il coinvolgimento necessario delle Commissioni del Parlamento. Grazie.
PAOLO RUSSO. Grazie presidente, grazie Ministro per le utili indicazioni che ha offerto. Io sono tra quanti non hanno avuto l'opportunità di leggere altre bozze se non le indicazioni che lei ci ha offerto quest'oggi, che mi pare mi paiono particolarmente significative. Alcune questioni, la prima: lei ha parlato di accordi preliminari del passato. Sarei curioso di capire, se lei mi aiuta, quegli accordi preliminari del passato a quale istituto giuridico facessero riferimento. Qual è la norma che sostiene quegli accordi, quei presunti accordi preliminari? Qual è la norma di rango ordinario o costituzionale che sosteneva quegli accordi? Ha ripetutamente ribadito qui la necessità – la sua funzione non poteva se non essere su questa posizione – della centralità del Parlamento. Devo dire che mi piace molto la sua sollecitazione. Immagino però che debba essere in qualche modo declinata. Perdonatemi, lei ha riferito anche delle Camere che si esprimono attraverso – ha usato questa espressione volutamente, la ha anche motivata – «deliberazioni». Vorrei però che le deliberazioni rappresentino l'espressione parlamentare che afferisce al mondo dei pareri, anche pareri non congiunti delle due Camere. Provare a derubricare una vicenda così delicata a un decreto, a un qualsiasi decreto legislativo che ha bisogno dei pareri delle Commissioni competenti delle due Camere, che talvolta possono essere anche diversi, mi sembra che non sia il modo migliore per coinvolgere le Camere in un processo che sia fondante, che sia fondativo e che sia un processo coordinato anche tra le due Camere. L'unico strumento che le due Camere hanno per poter coinvolgere le Commissioni competenti e l'Aula, come lei sa, è uno strumento normativo che passi per essere approvato nella medesima forma alla valutazione di entrambe le Camere nel medesimo testo. Un'ultima questione: si pone il tema della modificabilità, dell'emendabilità, del reale coinvolgimento del Parlamento e dei singoli parlamentari, della funzione di ogni singolo parlamentare, non soltanto di quelli che hanno il privilegio di far parte di questa Commissione o delle Commissioni di merito. Altra questione: lei ha parlato opportunamente di funzioni sub iudice che potranno essere trasferite quando i LEP saranno definiti. Ci fa capire meglio quali sono queste funzioni sub iudice, quali le funzioni che hanno soltanto un profilo Pag. 11non economico e quelle che nella loro valutazione hanno invece un profilo economico e necessitano di questa attesa duplice? Se capisco bene, un'attesa a tempo, per 12 mesi un'attesa ordinaria e successivamente un'attesa commissariale. Anche questo ovviamente lascia qualche perplessità per il livello come sempre di coinvolgimento del Parlamento stesso. Grazie.
ROGER DE MENECH. Grazie al Ministro per aver illustrato in maniera puntuale lo stato dell'arte, ma noi crediamo come gruppo del Partito Democratico che stiamo arrivando a un punto di buona mediazione rispetto a un'interpretazione secondo me intelligente della Costituzione, perché partiamo dalla Costituzione, dal 116, terzo comma, e la storia del passato ci insegna che le regioni in maniera legittima – e anche lo Stato nella precedente amministrazione – hanno costruito dei provvedimenti che partivano esattamente dal dettato costituzionale, ma c'è una Costituzione materiale fisica, giuridica direi, e c'è anche una giusta aspettativa del Parlamento su cui costruire le norme di riferimento. La legge cornice non è altro che questo: è un'interpretazione intelligente di come ci dobbiamo approcciare a un tema fondativo com'è l'autonomia. Oggi aver messo nero su bianco finalmente nelle disponibilità, aver avviato una discussione vera politica e parlamentare rispetto a come declinare il 116 per rendere pienamente partecipe il Parlamento è un grandissimo passo avanti. Oggi ovviamente chiediamo a lei come a tutto il Governo di dare delle certezze sui tempi e questo credo che sia una cosa fondamentale. Abbiamo costruito con fatica, ma anche con grande determinazione, delle norme che secondo me oggi garantiscono il Parlamento rispetto all'esercizio delle proprie prerogative. Oggi dobbiamo iniziare a discuterne per davvero all'interno della legge quadro. Con una considerazione più che una domanda: in tutti questi anni abbiamo parlato di autonomia, declinandola sempre o quasi esclusivamente sia da un punto di vista politico che tecnico sul profilo dell'aspetto economico, dei rapporti economici fra Stato centrale e regioni. Gli accadimenti di oggi, partendo dal presupposto che in un momento di grande difficoltà lo Stato deve essere unito in tutte le sue funzioni, dallo Stato, dalle regioni, alle province e ai comuni, ci dimostrano plasticamente che molto probabilmente si devono fare delle riflessioni profonde anche rispetto all'articolazione delle funzioni che vengono esplose sui territori, perché ci sono elementi che necessitano di un coordinamento più forte, perché come abbiamo visto gli episodi di oggi non hanno confini. Gli episodi di oggi tipicamente non hanno confini, né del comune né della regione né della provincia e nemmeno nell'intero pianeta. Allora io direi che ci dobbiamo concentrare nella costruzione dei LEP, di tutte le articolazioni finanziare e ci dobbiamo anche concentrare bene per creare dei meccanismi virtuosi che rendano lo Stato, come giustamente ha detto lei, maggiormente efficace e avvicinare il servizio al cittadino vuol dire renderlo più efficace e più efficiente, ma anche più organico nello stesso tempo – non è una contraddizione – il che vuol dire capace di affrontare le sfide del futuro, anche quelle eccezionali, con un approccio unitario che metta al centro non l'esigenza di questo o di quell'ente ma l'esigenza primaria del cittadino. Secondo me la riflessione politica in queste ore è esattamente questa. Dall'altra parte sempre con lo stesso spirito un altro stimolo che do a lei nella sua veste di Ministro che deve coordinare le attività fra il Governo e il Parlamento: il fatto che l'autonomia e il principio dell'autonomia è uno dei tasselli, forse uno di quelli più importanti, il tassello fondamentale della nuova articolazione dello Stato, ma oggi non ne abbiamo parlato. Forse ne parliamo troppo poco. Lo stimolo che le do è che noi avremmo bisogno di far seguire in una prospettiva di lungo periodo, in una visione che va anche al di là del momento contingente politico anche le revisioni di due leggi del testo unico degli enti locali, della legge 56 della cosiddetta «Delrio». Perché dico questo? Cosa c'entra con l'autonomia? Perché dentro queste altre due leggi, sicuramente secondarie, visto che l'autonomia deriva direttamente da un dettato costituzionale, c'è però la possibilità di articolare in senso più Pag. 12compiuto lo stato e di renderlo più efficiente. Ho fatto questi ragionamenti, perché credo che l'autonomia sia una vera sfida dell'efficienza dello Stato. Chiudo dicendo che ormai io credo che ci sia un'ampia condivisione rispetto alla bozza che ormai abbiamo conosciuto tutti sulla legge cornice. Abbiamo bisogno di concretizzarla, aprendo il dibattito parlamentare, quindi a lei questo compito che sta a metà fra il tecnico e il politico. Discutiamone serenamente in Parlamento, sapendo che l'aspetto economico è solo uno degli aspetti – importante sicuramente – ma è solo uno degli aspetti. A me preme oggi sottolineare che c'è un aspetto funzionale – lo definirei così – che è altrettanto importante, perché ai cittadini noi dobbiamo delle risposte e spesso queste risposte sono complicate nella loro capacità di essere operative, proprio dalle articolazioni dello Stato. In questo senso la riflessione va sul portare velocemente in campo il testo della legge cornice di riferimento rispetto al 116, ma anche lavorare in senso più generale sull'articolazione dello Stato, sulle leggi di riferimento e anche prendendo buon esempio da quello che sta succedendo in questi giorni nel campo della sanità e riflettere fino in fondo rispetto a come uno Stato unitario può essere articolato in senso molto federale e autonomo e dall'altra parte però deve avere la capacità di rispondere in maniera efficace quando le emergenze hanno un carattere internazionale e mondiale come l'emergenza che stiamo vivendo in queste ore. Grazie.
PAOLO SAVIANE. Grazie presidente. Grazie Ministro. Cerco di essere veloce. Sicuramente innanzitutto avendo rivendicato il ruolo che si vuol dare al Parlamento, noi ad oggi questa attività nei confronti del Parlamento ancora non l'abbiamo vista. Ancora il Parlamento non è stato coinvolto, quindi la domanda è se rispetto al cronoprogramma che era stato prospettato questo sia chiaramente saltato, perché a quanto mi sembrava dovevano essere già coinvolti in sede di finanziaria. Ad oggi non abbiamo visto niente, e quindi quello che voglio chiedere è se sia possibile avere una tempistica, se questo Governo si sia posto dei tempi certi per realizzare quanto si sia impegnato ad attuare. Poi nella sua relazione lei si è soffermato che sull'autonomia, non deve essere cambiato il centralismo nazionale con il centralismo regionale, ma deve essere poi devoluto anche ai comuni. Arrivando io e lei e anche il collega De Menech dalla provincia di Belluno, mi è venuta una domanda spontanea: si sono appena svolte le elezioni provinciali e sui nostri giornali si è visto tutti quanti, sia le forze politiche che le associazioni di categoria, chiedere che le province ritornino ante la sciagurata riforma Delrio, perché in situazioni e province e zone come la nostra, provincia di Belluno, fatta di valli molto differenti tra loro, la provincia ha un ruolo necessario di coordinamento di tanti territori. Volevo chiedere la posizione sia del ministro D'Incà sulle province, e anche del Movimento 5 Stelle, perché quando c'era stato in sede di accordi della redazione del «contratto di governo» prima del Governo giallo-verde, noi come Lega e il senatore Calderoli avevamo chiesto che fosse inserita la discussione sul reintrodurre le province, perché sappiamo che a seguito della riforma Delrio sono praticamente inefficaci. Anche solo il fatto che gli amministratori devono amministrare un ente senza un compenso, questo la dice tutta sull'inutilità di queste province, soprattutto in zone difficili come la nostra provincia. Grazie.
PRESIDENTE. Grazie. Se non vi sono altre domande da parte dei commissari, cedo la parola al Ministro per la replica. Prego.
FEDERICO D'INCÀ, Ministro per i rapporti con il Parlamento. Grazie presidente. Intanto rispondo alla collega Ruggiero: credo che siano stati fatti dei grandi passi in avanti con la legge cornice, proprio con la legge quadro, perché di fatto si cerca soprattutto anche sotto il profilo comunicativo l'unitarietà del nostro Paese e far comprendere anche il messaggio sottostante a quello dell'autonomia che è la sussidiarietà e una vicinanza del legislatore a livello locale. Quindi credo che siano stati fatti alcuni passi in avanti e ringrazio il Ministro Pag. 13Boccia del lavoro fatto e anche di questo lavoro di coordinamento all'interno della maggioranza, quindi chiaramente i presupposti vi sono tutti. Per quanto riguarda invece la preoccupazione, perché dodici mesi non passano invano senza il passaggio in Parlamento, è chiaro che sarà mio compito cercare in ogni modo di poter accelerare – come avete visto più volte all'interno delle aule del Parlamento – e di coinvolgere i capigruppo di maggioranza, perché i tempi siano dettati all'interno degli Uffici di Presidenza e che si possa quindi lavorare al meglio. Questo è il mio compito: cercare di poter accelerare i processi chiaramente con una fase governativa nei confronti del Parlamento, quindi con il massimo rispetto nei confronti del lavoro del Parlamento e dei calendari delle varie Commissioni. Chiaramente vogliamo arrivare prima dell'arrivo delle figure commissariali che sono comunque un elemento importante con il quale poter discutere anche dopo dodici mesi. Per quanto riguarda invece le richieste del collega Russo che ha incentrato il suo intervento sulla questione delle deliberazioni parlamentari, mi piacerebbe pensare che questo sia un termine corretto, perché di utilizzo all'interno delle procedure sul DEF e delle procedure anche sulle missioni internazionali, quindi all'interno di alcuni strumenti utilizzati dal Parlamento con le richieste dei pareri delle Commissioni e l'arrivo anche in aula con la votazione sui pareri che è normalmente utilizzato per la definizione sia del Documento di economia e finanza che anche della nota di aggiornamento. Sono documenti importanti che riguardano il Parlamento e che definiscono la prospettiva economica del nostro Paese. Quindi secondo me il termine «deliberazione» è un termine importante che ci aiuta a capirne anche l'importanza all'interno della vita parlamentare. Poi è chiaro che nella domanda invece «Quali sono i passaggi che verranno effettuati prima di avere i LEP?», chiaramente sono quelli che riguardano la parte di attribuzione delle norme legislative della parte amministrativa, cioè quelle che non hanno all'interno la parte finanziaria. Quindi credo che sia un processo anche questo interessante. La definizione dei LEP aiuterà anche il Paese a poter crescere e a poter definire anche i passaggi successivi. Ripeto, l'autonomia è un lungo percorso nel quale cercare soprattutto di avvicinare le regioni che hanno una grande velocità a quelle che in questo momento non raggiungono ancora dei valori elevati anche all'interno dell'economia del nostro Paese. Quindi deve essere un momento di rilancio del nostro Paese. Per quanto riguarda il collega De Menech che fa un riferimento anche all'attuale situazione... Tra l'altro tra circa un'ora ritornerò alla Protezione Civile per poter seguire ancora da vicino come tutto il Governo l'attuale situazione sul coronavirus che ci vede tutti quanti impegnati anche oggi alla Camera nella votazione. Io ringrazio tutti i gruppi di maggioranza e di opposizione per l'inserimento in calendario oggi e per la votazione immediata del decreto sul coronavirus che ci permette di dare una risposta corretta al nostro Paese, e richiamo tutti alla grande attenzione e al coraggio. Dobbiamo sempre esprimerli in ogni momento nei confronti di situazioni difficili come sono queste, ma anche di non avere paura e di non avere panico, perché chiaramente abbiamo tutti gli strumenti per poter rispondere a questa esigenza sanitaria del nostro Paese. All'interno di questo momento chiaramente abbiamo notato come sempre più importante diventa la gestione coordinata delle varie regioni, dell'ANCI, dell'UPI per poter rispondere al meglio alle esigenze del nostro Paese. Sicuramente questa emergenza ci darà un segnale importante di quanto abbiamo bisogno sempre più di avere questi rapporti coordinati, di avere momenti in cui vi sia maggiore autonomia ma anche degli strumenti per riuscire a poter indicare la strada del percorso comune, perché nel rispetto di ogni singola regione... Io ringrazio il lavoro fatto da tutte le regioni, ringrazio il presidente Fontana, il presidente Zaia, il presidente Bonaccini e tutte le regioni interessate in questo momento dalle difficoltà sul coronavirus. Credo che dal lavoro comune insieme potremmo, finita questa emergenza, ottenere qualche indicazione in più anche sotto il profilo legislativo per lavorare Pag. 14 ancora meglio insieme. Poi chiaramente rispondo anche le domande per quanto riguarda la riforma del TUEL o della legge Delrio: sono dei processi importanti che devono essere fatti. Abbiamo degli strumenti che sono come il TUEL un ottimo strumento, ma che chiaramente va ancora migliorato. Vi sono degli articoli che vanno migliorati. Per quanto riguarda la riforma Delrio appartiene a un momento antecedente a una riforma costituzionale che i cittadini non hanno approvato nel corso del 2016, quindi è un'indicazione che deve essere data. Io vi ringrazio nei confronti del Governo, ma del Parlamento soprattutto, perché l'iniziativa sia quella di poter migliorare la legge Delrio e riadattarla all'attuale situazione del nostro Paese. Passerò queste informazioni, ma chiaramente reputo importante un lavoro da parte dei gruppi di maggioranza e di opposizione attraverso il lavoro parlamentare nel rispetto che il Governo deve avere nei confronti del Parlamento.
Anch'io sono un cittadino bellunese, visto che abbiamo la fortuna di averne tre in questa mattinata all'interno della Commissione per il federalismo fiscale di cui tra l'altro sono stato partecipe per cinque anni nella scorsa legislatura con il collega Giorgetti come presidente. Ritengo che la situazione della provincia di Belluno sia particolare rispetto alle altre province del territorio nazionale, perché inserita all'interno tra due province autonome e una regione a statuto speciale, quindi chiaramente mi auguro che vi sia un percorso in cui vengano prese in considerazione le specificità di alcune aree, ma ripeto di tutte le aree interne del nostro Paese che soffrono di un calo demografico importante, che vedono i cittadini prendere decisioni di vita di diverse. Invece la capacità politica del nostro Paese deve essere quella di riuscire a mantenere non soltanto all'interno degli agglomerati urbani la maggior parte della popolazione, ma riuscire in qualche maniera a farla vivere sui territori dove sono nati, dando opportunità e servizi a tutti, perché vi possano vivere una vita ricca di partecipazione e anche di felicità a livello locale. Grazie
PRESIDENTE Grazie a lei, Ministro, per la sua relazione. Ovviamente prendiamo con soddisfazione la sua disponibilità a tornare in Commissione con il prosieguo dei lavori, che tutti noi auspichiamo possano portare all'attuazione del federalismo fiscale, nonché dall'autonomia differenziata. Dispongo che la relazione prodotta sia allegata al resoconto stenografico della seduta odierna e dichiaro conclusa l'audizione. Grazie.
La seduta termina alle 9.20.
Pag. 15ALLEGATO
Pag. 16
Pag. 17
Pag. 18
Pag. 19
Pag. 20
Pag. 21
Pag. 22
Pag. 23
Pag. 24
Pag. 25
Pag. 26
Pag. 27
Pag. 28
Pag. 29