FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4

ALLEGATO

XVIII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 1094

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa della deputata QUARTAPELLE PROCOPIO

Ratifica ed esecuzione del Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla criminalità informatica, riguardante la criminalizzazione degli atti di razzismo e xenofobia commessi a mezzo di sistemi informatici, fatto a Strasburgo il 28 gennaio 2003

Presentata il 6 agosto 2018

Onorevoli Colleghi! – Il Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla criminalità informatica, relativo all'incriminazione di atti di natura razzista e xenofoba commessi a mezzo di sistemi informatici, è stato aperto alla firma il 28 gennaio 2003.
L'Italia lo ha firmato il 9 gennaio 2011, ma non ancora ratificato.
Questo strumento determina un'estensione della portata della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla criminalità informatica, fatta a Budapest il 23 novembre 2001 (detta anche Convenzione sulla cyber-criminalità, ratificata dall'Italia ai sensi della legge 18 marzo 2008, n. 48), comprese le sue disposizioni di cooperazione procedurali e internazionali, per includervi i reati legati alla propaganda a sfondo razzistico o xenofobo. In tale modo, oltre ad armonizzare gli elementi giuridici reali di tali atti, esso intende fornire alle Parti la possibilità di utilizzare i mezzi e le vie della cooperazione internazionale stabiliti nella Convenzione in questo campo. Hanno ratificato il Protocollo, ad oggi, ventotto Stati, mentre altri undici lo hanno firmato ma non hanno ancora proceduto alla ratifica.
L'articolo 1 definisce lo scopo del Protocollo, che è quello di completare le disposizioni della Convenzione sulla cyber-criminalità.
L'articolo 2 fornisce le definizioni di materiale razzista e xenofobo.
Gli articoli 3, 4, 5, 6 e 7 prevedono rispettivamente l'incriminazione delle seguenti condotte: diffusione di materiale razzista e xenofobo tramite sistemi informatici, minaccia con motivazione razzista e xenofoba, insulto con motivazione razzista e xenofoba, negazione, minimizzazione palese, approvazione o giustificazione del genocidio o dei crimini contro l'umanità, aiuto e complicità.
Gli articoli da 8 a 16 disciplinano le relazioni tra la Convenzione e il Protocollo, la manifestazione del consenso a essere vincolati dal Protocollo, l'entrata in vigore, l'adesione, le riserve e le dichiarazioni, l'applicazione territoriale, la denuncia e la notifica.
In data 14 dicembre 2010, la III Commissione della Camera dei deputati ha discusso e approvato la risoluzione presentata dall'onorevole Nirenstein, la quale impegnava il Governo a siglare il Protocollo addizionale in oggetto «in quanto strumento necessario per potenziare il coordinamento internazionale e adottare procedure più spedite per il contrasto di reati a sfondo xenofobo e razzista sui mezzi informatici».
L'allora sottosegretario di Stato per gli affari esteri, nel ribadire il forte impegno del Governo nel contrasto nazionale e internazionale dell'antisemitismo, esprimeva il consenso dell'Esecutivo sul testo della citata risoluzione e in particolare sulla parte dispositiva.
Successivamente la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l'innovazione tecnologica, con nota del 19 settembre 2011, ha a sua volta confermato il proprio parere favorevole alla firma del Protocollo.
Le caratteristiche del tutto peculiari dello spazio cibernetico, e in particolare le interazioni delle attività telematiche con la sfera privata dei cittadini, rendono necessario ricercare il giusto equilibrio tra sicurezza, tutela della riservatezza dei dati personali e tutti gli altri diritti e libertà fondamentali (in primo luogo la libertà di espressione attraverso i mezzi telematici). Trovare un equilibrio in tale senso è di per sé molto impegnativo. In un contesto giuridico internazionale caratterizzato da strumenti negoziali che mettono al centro la tutela dei diritti della persona umana e di cui l'Italia è parte, le limitazioni dei suddetti diritti e principalmente del diritto alla riservatezza devono sempre essere giustificate da esigenze superiori quali la protezione della sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la salute e la morale pubbliche (articolo 12 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, adottato il 19 dicembre 1966, reso esecutivo dalla legge n. 881 del 1977, articolo 10 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950, resa esecutiva dalla legge n. 848 del 1955).
In definitiva, tali restrizioni devono essere: 1) previste dalla legge (di qui la necessità di adottare una normativa interna in materia); 2) conformi agli obblighi derivanti dai menzionati accordi internazionali, di cui l'Italia è parte; 3) riferite a un obiettivo specifico e strettamente proporzionati ad esso.
Nell'ambito dell'Unione europea, la Strategia per la lotta al crimine informatico per il periodo 2013-2017 rappresenta il primo documento politico adottato nel settore del contrasto dei reati di natura informatica. Essa individua, in particolare, le priorità europee nella lotta alla pedopornografia infantile on line e alle frodi nei pagamenti con carta di credito, nonché nella protezione dei sistemi informatici e delle infrastrutture critiche. Nel quadro delle finalità perseguite dalla Strategia, l'Unione europea ha adottato, il 12 agosto 2013, con il forte sostegno dell'Italia, la direttiva 2013/40/UE relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione, che punta ad armonizzare a livello di Unione i reati commessi su larga scala e le relative sanzioni. In aggiunta, il 1° gennaio 2013 è stato inaugurato il Cyber Crime Centre, con sede all'Aja – presso Europol – allo scopo di fornire sostegno agli Stati membri e alle istituzioni dell'Unione nel rafforzamento delle rispettive capacità operative e di analisi nel settore del contrasto degli attacchi informatici.
Infine, per quanto riguarda più specificamente il fenomeno dello hate speech, l'Italia si oppone fermamente a qualsiasi forma di incitamento all'odio, e a maggior ragione a quelle poste in essere attraverso le nuove tecnologie. L'Italia è quindi in prima linea in tutte le iniziative promosse a livello internazionale per contrastare tale problematica, sostenendo anche quelle promosse dal Consiglio d'Europa. Tale nostro impegno è stato confermato dall'organizzazione, nel giugno 2013 alla Camera dei deputati, del seminario «Parole libere o parole d'odio? Prevenzione della violenza on line», promosso dalla allora Presidente della Camera dei deputati onorevole Boldrini per lanciare nel nostro Paese l'iniziativa del Consiglio d'Europa No hate speech movement, volta ad arginare il fenomeno dell'istigazione all'odio e del bullismo on line nelle comunità virtuali dei giovani.
Si segnala, da ultimo, la decisione quadro 2008/913/GAI sulla lotta contro alcune forme ed espressioni di razzismo e xenofobia mediante il diritto penale.
Adottata il 28 novembre 2008 al termine di un complesso negoziato durato sette anni, che ha evidenziato le diversità tra i vari ordinamenti degli Stati membri in materia di tutela della libertà di espressione e delle relative limitazioni, la decisione quadro mira a definire un'impostazione penale comune per contrastare i reati basati sul razzismo e sulla xenofobia.
Più nel dettaglio, i reati a cui fa riferimento la decisione quadro sono i reati di stampo razzista e xenofobo, quelli di istigazione e di complicità e quelli riconducibili alla motivazione razzista e xenofoba. Si tratta, pertanto, di fattispecie analoghe a quelle prese in considerazione dal Protocollo.
Nella relazione della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio del 27 gennaio 2014 si indica il grado di recepimento delle disposizioni contenute nella citata decisione GAI da parte degli Stati membri.
Per quanto riguarda l'ordinamento italiano, vengono in considerazione la legge 9 ottobre 1967, n. 962 (prevenzione e repressione del delitto di genocidio), la legge 13 ottobre 1975, n. 654 (ratifica ed esecuzione della Convenzione internazionale sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale) e il decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122 (misure urgenti in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa), convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205.
La legge n. 654 del 1975 ha dato esecuzione alla Convenzione internazionale aperta alla firma a New York il 7 marzo 1966, relativa all'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, entrata in vigore per l'Italia il 4 febbraio 1976.
Nella citata Convenzione, per «discriminazione razziale» si intende «ogni distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, che abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale o in ogni altro settore della vita pubblica» (articolo 1 della Convenzione).
Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, della legge n. 654 del 1975, dapprima, e ora dell'articolo 604-bis del codice penale (in cui sono stati trasfusi i contenuti del citato articolo 3, a seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 21 del 2018) sono previste sanzioni penali, «Salvo che il fatto costituisca più grave reato», alla lettera a) per chi propaganda idee fondate sulla superiorità o sull'odio razziale o etnico, ovvero istiga a commettere o commette atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi; alla lettera b) per chi, in qualsiasi modo, istiga a commettere o commette violenza o atti di provocazione alla violenza per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi.
Rispetto a tali formulazioni, la Commissione europea avrebbe individuato due importanti lacune nel recepimento della decisione quadro 2008/913/GAI. Esse riguardano le disposizioni concernenti l'apologia, la negazione o la minimizzazione grossolana dei crimini definiti dallo statuto della Corte penale internazionale e di quelli definiti dallo statuto del Tribunale militare internazionale, commessi dalle potenze dell'Asse nel secondo conflitto mondiale. Nel primo caso l'Italia punisce solo l'apologia e non richiede, contrariamente alla decisione quadro, che tale condotta sia posta in essere «in modo atto ad istigare la violenza e l'odio». Il secondo caso, invece, non trova riscontro nella normativa italiana.
Un'altra criticità riscontrata dalla Commissione europea riguarda i reati di istigazione alla violenza o all'odio nei confronti di una o più persone definite con riferimento «alla razza, al colore, alla religione, all'ascendenza o all'origine nazionale o etnica». La normativa italiana non fa riferimento ai requisiti del «colore» e dell’«ascendenza». Inoltre, laddove la decisione quadro rende punibili i reati di istigazione commessi anche attraverso la «diffusione e la distribuzione pubblica di scritti, immagini e altro materiale», la normativa italiana fa un generico riferimento alla «divulgazione di idee».
Anche le disposizioni riguardanti la giurisdizione territoriale non trovano, secondo la Commissione europea, un adeguato recepimento. Infatti, mentre la decisione quadro prevede la competenza giurisdizionale di ogni Stato per i reati commessi nel proprio territorio o da uno dei suoi cittadini, la normativa italiana contempla solo i reati commessi nel territorio nazionale e non si applica ai reati di incitamento all'odio commessi al di fuori del territorio dai propri cittadini.
Correttamente recepite risultano invece le disposizioni in materia di motivazione razzista e xenofoba, che in Italia è considerata aggravante per tutti i tipi di reato (ex articolo 3 del decreto-legge n. 122 del 1993, ora articolo 604-ter del codice penale).
Con particolare riferimento alle condotte di «diffusione di materiale razzista e xenofobo per il tramite dei sistemi informatici» (articolo 3 del Protocollo) e di «negazione, minimizzazione palese, approvazione o giustificazione del genocidio o dei crimini contro l'umanità» (articolo 6 del Protocollo), si rileva che le stesse non risultano punite dalla legislazione vigente.
Con la presente proposta di legge, pertanto, si introducono le nuove fattispecie delittuose, mediante una modifica all'articolo 604-bis del codice penale.
L'attuazione del provvedimento non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Il provvedimento infatti non prevede nuove attività rispetto a quelle già correntemente svolte dalle competenti amministrazioni, né dalle sue disposizioni derivano maggiori spese o minori entrate a carico della finanza pubblica.

PROPOSTA DI LEGGE