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XVIII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 196

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa della deputata FREGOLENT

Disciplina dell'attività di rappresentanza degli interessi particolari e istituzione del registro pubblico dei rappresentanti di interessi

Presentata il 23 marzo 2018

   Onorevoli Colleghi! — L'opinione pubblica sollecita sempre più a promuovere la trasparenza dei processi decisionali, per garantire l'interesse generale anche attraverso il necessario confronto con gli interessi particolari, sempre più rappresentati dai gruppi di pressione o lobby.
   Questa esigenza è stata già avvertita e affrontata in altri Paesi occidentali. In Italia, la questione si lega alla crisi dei grandi partiti, che per decenni hanno svolto un compito di mediazione democratica degli interessi economici, sociali e culturali. L'assenza di luoghi di mediazione e la debolezza dei corpi intermedi impongono una riflessione seria sulla qualità della rappresentanza e, nel contempo, invitano ad arginare lo scatenamento di istanze e pressioni che intendono orientare a proprio vantaggio la decisione pubblica. La necessità di stabilire regole e procedure che presiedano al rapporto fra gruppi di pressione e classe politica è divenuta dunque improcrastinabile.
   L'Unione europea ha già dato indicazioni in tal senso. Fin dal 2005, la Commissione europea ha varato l'iniziativa europea per la trasparenza, che si è poi sostanziata nella pubblicazione di un Libro verde dedicato, in parte, alla trasparenza e alla rappresentanza degli interessi (lobbismo). Nel Libro verde il lobbismo viene definito quale componente legittima dei sistemi democratici e si prevede il sostegno finanziario a determinati gruppi d'interesse (ad esempio di consumatori, di disabili eccetera) perché siano meglio riconosciute le loro ragioni. È inoltre stabilito che ogni intervento sul procedimento deliberativo sia reso noto alla pubblica opinione, insieme con la missione e con le forme di finanziamento dei gruppi lobbistici.
   Nel giugno 2011, la Commissione europea e il Parlamento europeo hanno istituito il Registro comune per la trasparenza. Il nuovo strumento amplia la platea dei potenziali lobbisti (aggiungendo anche studi legali, organizzazioni non governative eccetera) allo scopo di raccogliere e rendere disponibili le informazioni su tutti i soggetti in grado di influenzare la politica europea, così da contribuire a fare dell'Unione europea una democrazia più partecipativa. A tale scopo sono stati aumentati il numero e la completezza delle informazioni richieste ai lobbisti, imponendo ad esempio di specificare quali iniziative legislative sono state sostenute, quali finanziamenti si sono ottenuti dall'Unione europea, eccetera. Chi si iscrive nel Registro accetta, inoltre, di rispettare il Codice di condotta comune e di essere sottoposto alle eventuali sanzioni. L'iscrizione nel Registro europeo resta tuttavia facoltativa e, in pratica, è possibile continuare ad esercitare la mediazione lobbistica anche senza essere iscritti e quindi senza avere obblighi né codici da rispettare.
   Nell'aprile 2014 è stato raggiunto un nuovo accordo tra il Parlamento e la Commissione europea sul Registro, operativo dal 2015. Le principali novità riguardano le modalità di dichiarazione delle risorse umane che svolgono attività di lobby; la richiesta di informazioni supplementari sulla partecipazione a comitati, forum, intergruppi e strutture analoghe in seno all'Unione europea e sui provvedimenti legislativi seguiti dalle lobbies; l'estensione a tutte le entità registrate dell'obbligo di dichiarare i costi stimati relativi a tali attività. È poi prevista una procedura semplificata di «allerta e denuncia» che consente di esercitare un controllo più rigoroso sulle informazioni potenzialmente fuorvianti e di trattarle in modo più efficiente. Vi sono ulteriori incentivi per incrementare l'efficacia della registrazione, come l'obbligo di registrarsi per chi desidera incontrare membri della Commissione, membri di gabinetto e direttori generali e per tutte le organizzazioni che intendono prendere la parola nelle audizioni del Parlamento europeo.
   Il 12 marzo 2016 la Commissione europea ha avviato una consultazione pubblica per raccogliere contributi sull'attuale regime di registrazione per i rappresentanti di interessi che cercano di influenzare il lavoro delle istituzioni dell'Unione europea e per verificare l'opportunità di rendere obbligatorio il registro.
   Già nel 2013 l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) aveva individuato alcuni elementi per una regolamentazione efficace del sistema delle lobby. I principali punti di una buona legislazione in materia, secondo l'OCSE, sono i seguenti:

   definizioni chiare di lobbista e di attività di lobbying, prive di ambiguità;

   requisiti di trasparenza che forniscano informazioni pertinenti sugli aspetti chiave dell'attività di lobbying e sui soggetti che la pongono in atto, tra cui l'obiettivo dell'attività, i beneficiari, le risorse finanziarie e gli scopi;

   regole e linee guida che definiscano gli standard di comportamento (tra cui, ad esempio, il divieto di utilizzare indebitamente informazioni confidenziali, il conflitto di interessi eccetera);

   procedure di individuazione e di collaborazione inserite in un contesto coerente di strategie e di meccanismi d'azione, quali il monitoraggio;

   promozione di una cultura dell'integrità e della trasparenza nella pratica quotidiana, mediante un'informazione periodica e l'interazione con le entità coinvolte, al fine di ottenerne la collaborazione.

  Anche il Consiglio d'Europa ha affrontato la disciplina delle lobbies nell'ambito della lotta alla corruzione nei Paesi membri. Il tema è oggetto dell'attività del Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO), organismo costituito in seno al consiglio d'Europa nel 1999. Il rapporto tra lobbying e corruzione è stato tra i temi del seminario parlamentare organizzato il 2 dicembre 2013 a Belgrado dal Parlamento serbo e dall'Assemblea del Consiglio d'Europa, dal titolo «Meccanismi utilizzabili dai parlamenti nazionali per fronteggiare la corruzione».
  Il Consiglio d'Europa, attraverso il Comitato europeo per la cooperazione giuridica (CDG) sta attualmente lavorando alla preparazione di un progetto di raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla regolamentazione giuridica delle attività di lobbying nel contesto del processo decisionale pubblico. Prima di completare la preparazione del futuro strumento giuridico, il CDG sta organizzando una consultazione sul progetto di raccomandazione. Questa consultazione coinvolge la società civile, le imprese e gli enti pubblici nel processo di sviluppo del futuro strumento giuridico.
  Con riferimento al panorama internazionale, si rammenta, in primo luogo, che le due assemblee del Parlamento francese hanno avviato da tempo una riflessione sulla materia delle lobbies. In particolare, il Bureau dell'Assemblea nazionale ha adottato, il 2 luglio 2009, alcune regole di trasparenza e di etica applicabili all'attività dei rappresentanti dei gruppi di pressione presso l'Assemblea. Il 7 ottobre 2009 anche il Senato ha adottato una serie di misure volte a inquadrare meglio, in termini di trasparenza, deontologia ed equità, le attività di lobbying.
  Il Bundestag tedesco è stato il primo Parlamento in Europa a prevedere disposizioni specifiche volte a regolare i rapporti istituzionali con i gruppi di pressione. In attuazione di una decisione del 21 settembre 1972 concernente la registrazione di associazioni e di loro rappresentanti, l'allegato 2 al Regolamento del Bundestag stabilisce che ogni anno è elaborata una lista pubblica (Öffentliche Liste) in cui vengono registrate tutte le associazioni che intendono rappresentare o difendere interessi di fronte al Bundestag o al Governo federale. L'iscrizione nel registro rappresenta una condizione preliminare perché i rappresentanti dei gruppi di pressione possano partecipare alle audizioni nelle Commissioni parlamentari e accedere ai locali parlamentari previo rilascio di una tessera di riconoscimento.
  Nel Regno Unito, i membri delle due assemblee del Parlamento nazionale sono tenuti al rispetto dei princìpi enunciati nei codici di condotta adottati da ciascuna Camera in attuazione delle raccomandazioni formulate nel 1995 dal Committee on Standards in Public Life (noto anche come Nolan Committee, dal nome del suo presidente), preposto dal Governo all'elaborazione di canoni deontologici applicabili a chiunque detenga cariche pubbliche. Nel 2014 è stato emanato il Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act, che tra l'altro prevede l'istituzione di un apposito registro dei soggetti che svolgono attività di lobbying.
  Negli Stati Uniti d'America il fenomeno del lobbying costituisce un aspetto strutturale dell'organizzazione del sistema della rappresentanza politica. Una prima organica disciplina è stata introdotta già nel 1946 con il Federal Regulation of Lobbying Act, rivolto per un verso ad assicurare la trasparenza del fenomeno e, per altro verso, a sanzionare i comportamenti illegittimi, ossia posti in essere travalicando i limiti del right to petition garantito dalla Costituzione federale. Nel 1995 è stato approvato il Lobbying Disclosure Act, la cui principale finalità è stata quella di colmare le lacune rivelate dall'esperienza applicativa pluridecennale della legge del 1946. Inoltre nel 2007 è intervenuta un'ulteriore riforma, introdotta con l'Honest Leadership and Open Government Act che ha modificato in più parti il Lobbying Disclosure Act del 1995. Le nuove disposizioni, in particolare, si concentrano sulla deontologia dei membri del Congresso e sulla trasparenza del loro operato, nell'intento di limitare l'ingerenza dei gruppi di pressione nei procedimenti legislativi e di porre un argine ai fenomeni di vicendevole ricambio tra ceto parlamentare ed esponenti degli interessi organizzati.
  Quanto all'Italia, nel nostro ordinamento la disciplina della cosiddetta attività di lobbying è oggetto da anni di iniziative legislative (sin dall'VIII legislatura); il loro esame, più volte avviato, non è tuttavia giunto a compimento.
  Alcune regioni hanno emanato leggi per regolamentare l'attività di rappresentanza di interessi presso le istituzioni regionali: la Toscana (legge regionale 18 gennaio 2002, n. 5), il Molise (legge regionale 22 ottobre 2004, n. 24) e l'Abruzzo (legge regionale 22 dicembre 2010, n. 59). A livello di amministrazione centrale, risulta istituito nel 2012 presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali un elenco pubblico dei lobbisti del settore agroalimentare con il decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali n. 2284 del 9 febbraio 2012.
  La necessità di regolamentare in modo puntuale l'attività di lobbying trova ulteriore fondamento nel nuovo reato di traffico di influenze illecite, introdotto nel 2012 con l'articolo 346-bis del codice penale. La richiamata norma dispone che chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di corruzione propria e di corruzione in atti giudiziari (articoli 319 e 319-ter del codice penale), sfruttando relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di un pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all'omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni. La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altro vantaggio patrimoniale. La pena è aumentata se il soggetto che indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio. Le pene sono altresì aumentate se i fatti sono commessi in relazione all'esercizio di attività giudiziarie. Se i fatti sono di particolare tenuità, la pena è diminuita.
  Al fine di chiarire la portata applicativa della norma, è dunque compito del legislatore tracciare una precisa linea di confine fra la legittima attività di influenza e quella che viene esercitata indebitamente.
  La Relazione conclusiva del gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali istituito nel marzo 2013 dal Presidente della Repubblica Napolitano, nel capitolo dedicato alle Regole per l'attività politica e il suo finanziamento, propone una disciplina delle lobbies fondata su tre punti: istituzione presso le Camere e le Assemblee regionali di un albo dei portatori di interessi; diritto dei portatori di interessi di essere ascoltati nell'istruttoria legislativa relativa a provvedimenti che incidono su interessi da loro rappresentati; esplicitazione, nella relazione al provvedimento, delle motivazioni del legislatore, evitando ogni possibile situazione di potenziale o attuale conflitto di interessi. All'inizio della XVII legislatura, la regolamentazione delle lobbies è stata oggetto di attenzione da parte del Governo Letta. Il Consiglio dei ministri, nella riunione del 5 luglio 2013, aveva avviato l'esame preliminare di un disegno di legge di istituzione dell'Elenco dei portatori di interessi particolari, che non ha avuto poi seguito.
  La Giunta per il regolamento della Camera dei deputati è pervenuta a un'ipotesi di regolamentazione delle attività di lobbying che prevede:

   l'istituzione di un registro cui occorre iscriversi per lo svolgimento di attività di relazione istituzionale per la promozione di interessi privati;

   la definizione puntuale di «attività di relazione istituzionale», che contempla le attività intese a perseguire interessi leciti propri o di terzi nei confronti dei membri della Camera dei deputati;

   l'obbligo di presentazione di relazioni periodiche, da parte degli iscritti, sui contatti effettivamente posti in essere, sugli obiettivi conseguiti, sui mezzi impiegati, sulle spese sostenute e così via.

   Nel corso della XVII legislatura sono stata presentati numerosi progetti di legge su tale tema sia alla Camera che al Senato. Tali progetti di legge intendono, in sintesi, introdurre una disciplina delle attività di rappresentanza e promozione di interessi particolari presso le istituzioni pubbliche nell'ambito dei processi decisionali pubblici, al fine di garantire la trasparenza dei processi decisionali e di favorire la partecipazione della società civile alla formazione delle politiche pubbliche, disciplinando i seguenti aspetti:

   attività di rappresentanza di interessi e princìpi a cui essa si informa;

   requisiti per l'esercizio dell'attività, tra cui l'obbligo di iscrizione in un Registro nazionale dei rappresentanti di interessi;

   individuazione dell'autorità preposta al controllo del Registro;

   elaborazione, da parte dell'autorità di controllo, di un codice di condotta che gli iscritti nel Registro devono impegnarsi a rispettare;

   obbligo di relazione annuale all'autorità di controllo da parte degli iscritti nel Registro sulle attività di lobby svolte e obbligo di relazione annuale dell'autorità di controllo alle Camere;

   diritti e obblighi degli iscritti nel registro, tra cui la partecipazione alle consultazioni sull'elaborazione di atti normativi;

   obblighi dei decisori pubblici in materia di trasparenza, anche patrimoniale, e di segnalazione di irregolarità;

   disposizioni sanzionatorie.

  L'esame dei disegni di legge di iniziativa parlamentare presentati al Senato e di due petizioni popolari in materia di attività di rappresentanza di interessi è stato avviato il 30 luglio 2014 presso la Commissione Affari costituzionali del Senato della Repubblica. La Commissione ha svolto una serie di audizioni informali a febbraio e ha pubblicato i documenti acquisiti da associazioni ed esperti. Da ultimo, l'8 aprile 2015, la Commissione ha adottato l'atto Senato n. 1522 quale testo base per il seguito dell'esame.
  La presente proposta di legge si pone quindi l'obiettivo di fornire un ulteriore contributo al dibattito, al fine di sollecitare l'approvazione – in tempi brevi – di una disciplina compiuta sul tema della regolazione della rappresentanza di interessi particolari presso i decisori pubblici. Anche in considerazione del dibattito in corso a livello internazionale, l'iscrizione nell'istituendo Registro pubblico è obbligatoria: ciò significa che l'attività può essere svolta solo dai rappresentanti iscritti nel Registro.
  L'articolo 1 della proposta di legge definisce l'oggetto di applicazione e le finalità, stabilendo che l'attività di rappresentanza degli interessi presso i decisori pubblici deve conformarsi ai princìpi di pubblicità, partecipazione democratica, trasparenza e conoscibilità dei processi decisionali, anche al fine di garantire una più ampia base informativa su cui i decisori pubblici possono fondare le proprie scelte. Si chiarisce che tale attività è svolta nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni e con obbligo di lealtà nei loro confronti.
  L'articolo 2 reca le definizioni, tra cui si segnala quella di «attività di rappresentanza di interessi particolari», intesa come ogni attività diretta alla rappresentanza di interessi nell'ambito dei processi decisionali pubblici, mediante la presentazione di domande di incontro, proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e documenti, nonché lo svolgimento di ogni altra attività diretta a concorrere alla formazione della decisione pubblica, ribadendo il rispetto dell'autonomia delle istituzioni e con obbligo di lealtà nei loro confronti.
  L'articolo 3 individua nell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) l'autorità competente e a tale fine modifica le norme istitutive della stessa Autorità.
  Con l'articolo 4 viene istituito presso l'ANAC il Registro pubblico dei rappresentanti di interessi particolari, definendo, tra l'altro, le concrete modalità di funzionamento e i dati che il Registro deve contenere.
  L'articolo 5 stabilisce i requisiti per l'iscrizione nel Registro. In particolare, è vietata l'iscrizione a soggetti condannati per alcuni reati (tra cui i reati contro la personalità dello Stato e la pubblica amministrazione) e si introduce, per i rappresentanti di interessi, l'obbligo del rispetto del codice di deontologia adottato dall'ANAC.
  L'articolo 6 determina le condizioni ostative all'iscrizione nel registro. In particolare, l'attività di lobbying è incompatibile con quella di giornalista e si chiarisce che tale attività non può essere svolta dal decisore pubblico né da dirigenti di partiti o movimenti politici o di associazioni sindacali, per tutta la durata dell'incarico e nell'anno successivo alla sua cessazione.
  L'articolo 7 stabilisce gli obblighi degli iscritti e, in particolare, quello di predisporre una periodica relazione sull'attività svolta indicando, tra l'altro, anche le risorse umane ed economiche impegnate e i decisori contattati. Anche l'ANAC è tenuta a redigere un rapporto sull'attività dei lobbisti; entrambe le relazioni sono pubblicate nel sito internet dell'ANAC.
  L'articolo 8 individua i diritti degli iscritti nel Registro, tra cui quello di accedere alle sedi istituzionali dei decisori pubblici e di acquisire documenti relativi a processi decisionali su atti normativi e regolamentari, nonché di presentare ai decisori pubblici proposte, richieste, suggerimenti e altro. Tali soggetti potranno partecipare alle attività di analisi di impatto della regolamentazione e di verifica dell'impatto della regolamentazione concernenti gli atti normativi del Governo, compresi gli atti adottati dai singoli Ministri, i provvedimenti interministeriali, i disegni di legge di iniziativa governativa.
  All'articolo 9 sono previsti gli adempimenti dei decisori pubblici, tra cui l'instaurazione di relazioni istituzionali con soggetti iscritti nel Registro, assicurando la massima trasparenza e la partecipazione dei vari soggetti interessati in condizioni di parità. Inoltre il decisore menziona nella relazione illustrativa degli atti normativi nonché nelle premesse agli atti amministrativi le attività di relazioni istituzionali che hanno avuto luogo nel corso del processo decisionale.
  
  L'articolo 10 reca la disciplina sanzionatoria, introducendo sanzioni quali la censura, la sospensione e, nei casi di particolare gravità, la cancellazione dal Registro. Le sanzioni sono irrogate dall'ANAC.
  L'articolo 11 prevede che la legge non si applichi all'attività di rappresentanza di interessi particolari svolta da partiti politici, da enti pubblici, anche territoriali, o da altri soggetti rappresentativi di enti pubblici, né a quella svolta, nell'ambito di processi decisionali che si concludono mediante protocolli di intesa e altri strumenti di concertazione, da esponenti di organizzazioni sindacali e imprenditoriali. Si chiarisce inoltre che nei confronti dell'ANAC non è ammessa alcuna attività di relazione istituzionale da parte dei rappresentanti, in considerazione del suo ruolo di autorità di vigilanza sul settore che si intende disciplinare.
  L'articolo 12 prevede che le disposizioni della legge concernenti gli obblighi di pubblicità, partecipazione democratica, trasparenza e conoscibilità dei processi decisionali costituiscono princìpi generali dell'ordinamento giuridico.
  L'articolo 13 reca la clausola di invarianza finanziaria.

PROPOSTA DI LEGGE