FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

XVIII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 2448

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa del deputato ALBERTO MANCA

Modifiche all'articolo 3 della legge 20 novembre 2017, n. 168, in materia di trasferimenti di diritti di uso civico e permute aventi ad oggetto terreni a uso civico

Presentata il 26 marzo 2020

  Onorevoli Colleghi! – Gli «usi civici» sono diritti di origine medioevale, nati per garantire alle comunità presenti nel territorio di una nazione i mezzi necessari alla loro sussistenza; da qui la definizione dell'uso civico come diritto di godimento collettivo che si concreta, su beni immobili, in varie forme (caccia, pascolo, legnatico, semina), spettanti ai membri di una comunità, su terreni di proprietà pubblica o privata (spesso, in questo secondo caso, proprietà nobiliari di origine feudale). Con il consolidarsi in epoca napoleonica dei princìpi della proprietà privata, come oggi la intendiamo, gli usi civici si sono venuti a sovrapporre ai diritti di proprietà (sia pubblica che privata).
  Lo sfruttamento degli usi civici è tra le più antiche pratiche di utilizzo comunitario di beni collettivi da parte dei membri di una determinata comunità, una consuetudine con radici antichissime che affondano nella storia del nostro Paese e da cui – per secoli – è dipesa la sopravvivenza di intere collettività.
  Nel corso del tempo, gli usi civici sono stati oggetto di significativi interventi legislativi, non solo per definire gli elementi essenziali degli stessi, ma anche per adattare la relativa disciplina alle evoluzioni economiche e sociali delle rispettive comunità titolari dei medesimi usi civici. In particolare, si ricordano i due principali interventi legislativi di disciplina della materia, la legge 16 giugno 1927, n. 1766, e la legge 20 novembre 2017, n. 168.
  Sotto tale profilo va detto che mentre il legislatore del 1927 intendeva regolare la liquidazione degli usi civici in funzione della vocazione agricola del Paese, l'intervento del legislatore del 2017 capovolge ogni priorità ampliando la tutela degli usi civici quale patrimonio culturale custodito dalle comunità originarie, individuando una serie di vincoli volti alla tutela non solo della proprietà collettiva in sé, ma anche del valore paesaggistico intrinseco nell'uso civico.
  Ma la tutela degli usi civici, oltre a essere stata estesa dalla citata legge n. 168 del 2017, è stata ulteriormente rafforzata anche dalla giurisprudenza costituzionale, attraverso i precetti e i princìpi costituzionali che emergono dalle sentenze più recenti che sono intervenute, principalmente, per definire in modo più preciso il rapporto lo Stato e le regioni sotto il profilo delle rispettive competenze.
  L'orientamento ormai consolidato della Corte costituzionale afferma con forza la contrarietà dell'interpretazione della Corte sull'istituto della sclassificazione, che è stato ormai assorbito nell'ottica della Consulta nella tutela del paesaggio, con riferimento all'articolo 9 della Costituzione, ora ancor più richiamato dalla legge n. 168 del 2017. La sclassificazione, ossia la perdita del vincolo demaniale civico, secondo la Corte costituzionale contrasta anche con l'articolo 117, secondo comma, lettera s), in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. La tutela dei demani civici, secondo la giurisprudenza costituzionale, fa riferimento anche agli articoli 135, 142 e 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che prevedono l'elaborazione congiunta dello Stato e della regione del piano paesaggistico, e non solo rileva rispetto agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, ma incide anche sul principio della leale collaborazione tra istituzioni della Repubblica, quali sono lo Stato e le regioni. Inoltre, poiché l'elaborazione del piano paesaggistico deve essere necessariamente frutto di una collaborazione congiunta tra lo Stato e la regione, ad essa devono sottostare anche le regioni a statuto speciale e le province autonome. A tale proposito, nella sentenza n. 103 dell'11 maggio 2017 della Corte costituzionale si riprendono le argomentazioni citate nella sentenza n. 210 del 18 luglio 2014 della stessa Corte, confermando che la sclassificazione non può essere fatta unilateralmente dalla regione, ma deve essere frutto di una copianificazione paesaggistica tra lo Stato e la regione: ciò incide fortemente sugli istituti dell'assegnazione a categoria previsti dalla legge n. 1766 del 1927.
  Da qui emerge che, attualmente, le regioni, comprese quelle a statuto speciale, in merito al trasferimento e alla permuta degli usi civici nonché alla classificazione e sdemanializzazione degli stessi, hanno solo la facoltà di promuovere il relativo procedimento, che deve in ogni caso coinvolgere lo Stato nel rispetto della ripartizione delle competenze.
  La questione riguarda circa 5 milioni di ettari di territorio, poiché tanti sono i terreni a uso civico, i demani civici e le terre collettive in Italia, distribuiti quasi omogeneamente in tutte le regioni. Gran parte di queste terre spesso rivestono una grande importanza dal punto di vista ambientale e naturalistico, oltre a rappresentare una fondamentale risorsa per l'economia e per il tessuto sociale di molti territori. Due esempi per tutti: Capo Altano di fronte all'isola di Carloforte e buona parte del Sulcis in Sardegna.
  La Sardegna è la regione con la maggiore estensione di territori ad uso civico, circa 4.000 chilometri quadrati su un totale di 24.000 chilometri dell'intera isola, pari a circa un sesto della regione. Ma gli usi civici si trovano praticamente in tutte le regioni italiane, a ulteriore riprova dell'importanza storica e culturale, prima ancora che economica, che questo tipo di istituti ha avuto nello sviluppo e nella crescita del nostro Paese.
  Il presente intervento legislativo intende incidere sui casi in cui vi sono terreni gravati da usi civici ormai irrimediabilmente compromessi, sia per una naturale trasformazione del territorio tale da impedire il godimento da parte della collettività, sia a causa dell'alterazione del fondo, anche per fatti illeciti, ad esempio l'edificazione di strutture che di fatto hanno definitivamente alterato l'uso della proprietà collettiva.
  Con la presente proposta di legge, il procedimento di trasferimento e di permuta dei terreni gravati da uso civico, con la conseguente sclassificazione e sdemanializzazione dei terreni su cui il godimento dell'uso civico è compromesso, non prevede la semplice promozione dell'iter amministrativo da parte delle regioni, ma individua anche gli ambiti di competenza delle regioni e dello Stato nell'ambito del procedimento. Infatti le regioni (tutte) e le province autonome, in base al nuovo comma 8-bis dell'articolo 3 della legge n. 168 del 2017, potranno autorizzare, secondo la propria autonomia legislativa, tutti i processi volti al trasferimento o alla permuta degli usi collettivi e, quindi, alla sdemanializzazione dei terreni su cui ormai il godimento degli usi civici è irreversibilmente compromesso, prevedendo, in armonia con il dettato costituzionale, l'intervento vincolante del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in merito ai vincoli paesaggistici e alla valutazione di congruità rispetto allo spostamento di tali vincoli e usi civici su altri terreni che siano in grado di tutelare gli interessi collettivi di cui i predetti vincoli e usi sono portatori.
  Pertanto, a parere del proponente, la presente proposta di legge intende recepire l'orientamento della Corte costituzionale, definendo in maniera chiara la sfera delle competenze regionali, in modo da evitare l'emanazione di provvedimenti legislativi regionali destinati a essere successivamente cassati dall'insindacabile giudizio della Consulta.
  Dal punto di vista della copertura finanziaria, va evidenziato che la presente proposta di legge non incide sulla finanza pubblica, non comportando nuovi o maggiori oneri.

PROPOSTA DI LEGGE