FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

XVIII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 61

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa dei deputati
DAGA, MICILLO, VIGNAROLI, TERZONI, ZOLEZZI

Modifiche al testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, volte all'introduzione di una maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire per gli interventi di trasformazione del territorio eseguiti su aree agricole ovvero libere e non urbanizzate

Presentata il 23 marzo 2018

  Onorevoli Colleghi! — Il contenimento dell'uso del suolo e la sua utilizzazione parsimoniosa rappresentano finalità che le amministrazioni pubbliche, ai diversi livelli, devono necessariamente perseguire attraverso un'opportuna revisione degli strumenti urbanistici ovvero di governo del territorio e attraverso una radicale correzione delle scelte in materia di localizzazione degli interventi pubblici, che non di rado hanno assecondato e facilitato la dispersione insediativa. Una corretta impostazione delle scelte di natura pianificatoria, portate avanti dai diversi livelli istituzionali preposti, e di quelle che riguardano la localizzazione degli investimenti infrastrutturali deve essere, però, accompagnata e integrata da meccanismi regolativi, che in modo progressivo e tendenziale correggano lo strutturale vantaggio competitivo che, nel nostro Paese, gli interventi di trasformazione delle aree libere, non urbanizzate, hanno rispetto alle operazioni di riuso e di rifunzionalizzazione dello spazio fisico già utilizzato.
  Per questa ragione, nelle more di una revisione organica della materia, viene presentata questa proposta di legge che interviene direttamente sul testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, modificando la disciplina delle prestazioni patrimoniali a carico di chi realizza interventi di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, attualmente recata dall'articolo 16 dello stesso testo unico.
  Nel nostro ordinamento, infatti, le trasformazioni permanenti del territorio sono assoggettate a un contributo per il rilascio del permesso di costruire, previsto proprio dal citato articolo 16, commisurato ai costi di urbanizzazione dell'area oggetto della trasformazione nonché al costo di costruzione. Il contributo, che deve essere modulato attraverso apposite tabelle parametriche in base all'ampiezza e all'andamento demografico dei comuni, alle caratteristiche geografiche di questi ultimi e alle destinazioni urbanistiche previste, è comunque dovuto «in ragione dell'obbligo del privato di partecipare ai costi delle opere di trasformazione del territorio» (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 159 del 23 gennaio 2006).
  Coerentemente con questa impostazione, l'articolo 12 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, prevedeva che i proventi delle concessioni e delle sanzioni di cui agli articoli 15 e 18 della medesima legge venissero versati in un conto corrente vincolato presso la tesoreria del comune e che fossero destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e all'acquisizione delle aree da espropriare.
  Dal 1° luglio 2003 – data di entrata in vigore del testo unico in materia edilizia – il citato articolo 12 della legge n. 10 del 1977 è stato abrogato e nel testo unico non è stato disposto alcun vincolo di destinazione delle entrate provenienti dai cosiddetti oneri concessori. Successivamente, con le leggi n. 306 del 2004, n. 296 del 2006 e, infine, n. 244 del 2007, è stato stabilito che i proventi della riscossione dei contributi per il rilascio dei permessi di costruire e delle sanzioni previste dal testo unico in materia edilizia potessero essere destinati, fino al 50 per cento, al finanziamento di spese correnti e, per una quota non superiore a un ulteriore 25 per cento, esclusivamente per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale. Con successivi interventi normativi – l'articolo 2, comma 41, del decreto-legge n. 225 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 10 del 2011, l'articolo 10, comma 4-ter, del decreto-legge n. 35 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 64 del 2013, e il comma 536 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 – l'efficacia delle disposizioni contenute nella legge n. 244 del 2007 è stata protratta fino al 2015. Finalmente, il comma 460 dell’articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, ha reintrodotto, in forma diversa e più articolata, il vincolo di destinazione delle predette somme.
  Dalla ricostruzione del quadro normativo emerge come le modalità di calcolo del contributo per il rilascio del permesso di costruire e le norme vigenti in materia di destinazione delle risorse rivenienti dalla riscossione del medesimo contributo siano state concepite in funzione della necessità di far compartecipare il privato ai costi pubblici che le singole trasformazioni del territorio comportano, essenzialmente in termini di oneri aggiuntivi per la realizzazione delle dotazioni urbane che ogni nuovo cittadino insediato domanda.
  Questa originaria finalità era stata contraddetta dalla cancellazione del vincolo di destinazione operata dal legislatore al momento dell'approvazione del testo unico, con il risultato di indebolire fortemente il nesso tra il prelievo e la sua destinazione, e di trasformare il territorio e le risorse connesse alla sua trasformazione in uno dei principali strumenti di finanziamento della spesa corrente.
  Per questa ragione, era opportuno ricondurre il prelievo per il rilascio del permesso di costruire alla sua impostazione iniziale, ristabilendo dunque il vincolo di destinazione delle somme rivenienti dalla riscossione del suddetto prelievo. Per completare l'operazione iniziata con l'approvazione del comma 460 dell’articolo 1 della legge n. 232 del 2016, la presente proposta di legge prevede l'introduzione del nuovo articolo 16-bis dello stesso testo unico, il quale stabilisce che il contributo da versare per il rilascio del permesso di costruire, in caso di interventi che determinano il consumo di aree agricole o comunque libere e non occupate da insediamenti o infrastrutture, debba essere maggiorato, e che le entrate derivanti da queste maggiorazioni debbano essere utilizzate per finanziare interventi che, in qualche misura, bilancino e contengano i connessi costi ambientali.
  Le modifiche al testo unico contenute nella proposta di legge sono, dunque, finalizzate a:

   confermare il vincolo di destinazione delle entrate derivanti dalla riscossione del contributo per il rilascio del permesso di costruire, analogamente a quanto originariamente previsto dall'articolo 12 della legge n. 10 del 1977, nelle forme da ultimo disciplinate dalla legge n. 232 del 2016;

   introdurre una maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire nel caso in cui gli interventi di trasformazione urbanistico-edilizia interessino aree agricole o comunque libere e non occupate da insediamenti e infrastrutture;

   vincolare le entrate generate dal prelievo del contributo maggiorato al finanziamento di un fondo statale «pro natura», con il quale realizzare interventi forestali di rilevanza ecologica, iniziative di incremento del patrimonio naturale, operazioni finalizzate alla costituzione e al mantenimento di corridoi e riserve ecologiche e programmi di acquisizione di aree comprese all'interno di parchi e riserve naturali regionali.

  È necessario evidenziare, altresì, che un intervento legislativo statale come quello prefigurato dalla presente proposta di legge non risponde solo ai motivi di opportunità precedentemente illustrati, con specifico riferimento alla necessità di dotare il Paese di una disciplina strutturale in grado di contrastare, da subito, la pressione sulle aree agricole e libere nello stato attuale, a prescindere dalla loro destinazione urbanistica. La proposta di legge, infatti, ha anche il pregio di intervenire soltanto su materie rispetto alle quali la Costituzione riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva. Il nuovo articolo 16-bis riordina la disciplina delle prestazioni patrimoniali obbligatorie a carico di chi trasforma il territorio, e dunque interviene nella materia dell'ordinamento civile. La maggiorazione dei contributi dovuti per il rilascio dei permessi di costruire concernenti interventi su aree agricole e comunque non urbanizzate – con la connessa destinazione delle relative entrate a un apposito fondo statale – è espressamente giustificata dalla necessità di rafforzare la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che risulta anch'essa una materia di competenza esclusiva dello Stato.
  Prima di procedere alla descrizione analitica dei contenuti della proposta di legge, si evidenzia, in conclusione, che l'articolo 43, comma 2-bis, della legge della regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, ha previsto l'istituzione del cosiddetto «Fondo aree verdi», finanziato, tra l'altro, tramite una maggiorazione del contributo di costruzione, che i comuni devono stabilire tra un valore minimo dell'1,5 e uno massimo del 5 per cento del medesimo contributo di costruzione. Questa maggiorazione, a differenza di quanto stabilito nella presente proposta di legge, si applica, però, soltanto agli interventi «che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto» in aree comprese «in accordi di programma o programmi integrati di intervento di interesse regionale, nei comuni capoluogo di provincia e nei parchi regionali e nazionali».
  Una misura analoga, che comporta la maggiorazione dei contributi dovuti per il rilascio dei permessi di costruire, era prevista anche in alcune proposte di legge presentate nella XVII legislatura (atti Camera n. 70, d'iniziativa dei deputati Realacci ed altri, e n. 1050, d'iniziativa dei deputati De Rosa ed altri). La proposta di legge n. 70 assoggettava a un contributo per la tutela del suolo e la rigenerazione urbana – aggiuntivo rispetto ai contributi dovuti per il rilascio del permesso di costruire – tutte le attività di trasformazione urbanistica ed edilizia che determinano nuovo consumo di suolo. L'entità del contributo avrebbe dovuto variare da una misura massima, pari a tre volte il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, per interventi incidenti su aree naturali o seminaturali, a una minima, pari a due volte lo stesso contributo, per interventi riguardanti superfici agricole in uso o dismesse. In alternativa al versamento del contributo, i promotori dell'intervento di trasformazione urbanistico-edilizia avrebbero potuto cedere, previo accordo con i comuni, un'area vincolata a finalità di uso pubblico – da destinare alla realizzazione di nuovi sistemi naturali e alla fruizione ecologica – con un'estensione non inferiore a quella dell'area oggetto della trasformazione urbanistico-edilizia.
  La proposta di legge atto Camera n. 1050 prevedeva un contributo addizionale rispetto agli obblighi di pagamento connessi con gli oneri di urbanizzazione e con il costo di costruzione. A regime – ossia quando i comuni avessero provveduto ad adottare una classificazione del territorio comunale conforme al sistema di pianificazione stabilito nella stessa legge – il contributo avrebbe trovato applicazione rispetto agli interventi eseguiti nelle nuove «aree edificabili» che i comuni, alle condizioni poste nella legge stessa, avrebbero potuto prevedere in aggiunta a quelle «urbanizzate» nelle quali, di norma, avrebbero dovuto aver luogo le trasformazioni urbane. A partire dall'entrata in vigore della legge, lo stesso contributo addizionale sarebbe stato dovuto, in tutto il territorio nazionale, in caso di interventi urbanistici che determinano nuovo «consumo di suolo», ossia di interventi che, in base alle definizioni di cui all'articolo 2 della stessa legge, riducono la superficie agricola e forestale, le aree agricole e quelle a vocazione ambientale. Ciò significa che, in base a quanto stabilito nella proposta di legge, la maggiorazione si sarebbe applicata agli interventi di impermeabilizzazione del suolo, di urbanizzazione e di edificazione non connessi all'attività agricola – in cui il rapporto tra superficie impermeabilizzata e superficie totale fosse inferiore al 50 per cento – che avessero ridotto l'estensione di aree agricole (produttive), di aree coperte da vegetazione, incolte o forestali, ma comunque libere da edificazioni e infrastrutture allo stato di fatto, e quelle a vocazione ambientale che, secondo la definizione della legge, avrebbero compreso le superfici boschive o forestali, le aree sottoposte a vincoli di carattere ambientale, idrogeologico, forestale e paesaggistico tutelate dal codice dei beni culturali e del paesaggio, dalla legge quadro sulle aree protette e dalle norme in materia di boschi e terreni montani e di usi civici.
  L'entità del contributo addizionale stabilito nella proposta di legge n. 1050 sarebbe stata pari a cinque volte il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, riducibile a tre volte lo stesso contributo nel caso in cui il richiedente del permesso di costruire realizzasse operazioni preventive di riduzione del rischio idrogeologico o di piantumazione vegetale boschiva.
  A differenza di quanto previsto dalle proposte di legge sopra illustrate, la maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire previsto dalla presente proposta di legge trova applicazione rispetto a tutti gli interventi che interessano aree agricole, aree coperte da vegetazione incolte o boscate (a prescindere dalla loro destinazione urbanistica, dal regime vincolistico vigente e dalla loro estensione), agli interventi che trasformano lotti che non siano interclusi di estensione uguale o superiore a 0,5 ettari e che prevedono un tasso di impermeabilizzazione del lotto superiore al 33 per cento nonché a tutti gli interventi di valorizzazione immobiliare che vengono eseguiti in variante ovvero in deroga rispetto alla strumentazione urbanistica e al regolamento edilizio esistenti. L'entità della maggiorazione viene stabilita dai comuni, con le modalità descritte nella proposta di legge, entro un valore massimo pari a cinque volte il contributo dovuto per il rilascio del permesso di costruire e uno minimo pari a tre volte lo stesso contributo.
  Le entrate derivanti dalla maggiorazione del contributo alimentano un fondo statale comunque vincolato al finanziamento di interventi «pro natura».
  Vengono stabilite anche le modalità di funzionamento del fondo, individuando i soggetti beneficiari dei relativi finanziamenti, le modalità di presentazione delle domande e gli obblighi a carico dei soggetti che accederanno alle risorse per la realizzazione di interventi e operazioni coerenti con la finalità della legge. Gli obblighi a carico dei soggetti beneficiari danno attuazione a una scelta metodologica di fondo, da utilizzare in modo generalizzato, secondo la quale non vi può essere un efficiente ed equo sistema di prelievi pubblici senza un appropriato impiego delle risorse pubbliche (garantito dal rispetto delle disposizioni del codice dei contratti pubblici) e senza un'adeguata rendicontazione delle forme di impiego delle medesime risorse, appositamente introdotta con la presente proposta di legge.
  Passiamo alla descrizione dettagliata dei contenuti della proposta di legge, la quale consta di due articoli.
  L'articolo 1 inserisce nell'articolo 16 del testo unico in materia edilizia il vincolo di destinazione delle somme rivenienti dalla riscossione del contributo per il rilascio del permesso di costruire e delle sanzioni edilizie, introdotto dall’articolo 1, comma 460, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, provvedendo così a una migliore collocazione sistematica della disposizione attualmente contenuta nella legge di bilancio per l'anno 2017. È confermata - come nella norma vigente - la decorrenza della sua applicazione dal 1° gennaio 2018, in modo da assicurare la continuità con quanto ivi stabilito, ed è specificato che rimane ferma l'abrogazione della norma che precedentemente disciplinava l'impiego di tali proventi. Le somme dei contributi e delle sanzioni spettanti al comune devono essere pertanto utilizzate, esclusivamente e senza vincoli temporali, per la realizzazione e la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, per il risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, per interventi di riuso e di rigenerazione del patrimonio edilizio, per la demolizione di costruzioni abusive, per l'acquisizione o la realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, per interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché per interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e per la progettazione di opere pubbliche.
  Con l'articolo 2 si introduce nel medesimo testo unico l'articolo 16-bis, rubricato «Maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire», composto da 13 commi.
  Il comma 1 individua gli interventi di trasformazione del territorio da assoggettare alla corresponsione di una maggiorazione dei contributi dovuti per il rilascio del permesso di costruire. In questo contesto, si introduce, ai fini dell'individuazione degli interventi soggetti alla maggiorazione, la definizione di «lotto intercluso», desumendola da un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato.
  Il comma 2 prevede che la maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire sia determinata dai comuni tra un minimo pari a tre volte il contributo dovuto per il rilascio del permesso di costruire e un massimo pari a cinque volte lo stesso contributo e disciplina la destinazione dei proventi.
  Il comma 3 stabilisce che il tecnico incaricato di presentare l'istanza per il rilascio del permesso di costruire deve asseverare che l'intervento urbanistico-edilizio per il quale presenta l'istanza non è assoggettabile alla maggiorazione del contributo ovvero allegare una perizia di stima per il calcolo della maggiorazione dovuta.
  Il comma 4 prevede l'istituzione di un fondo, denominato «Fondo pro natura», alimentato dai proventi della riscossione della maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire e da altre risorse statali e regionali.
  Il comma 5 stabilisce che, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, siano definite le modalità di funzionamento del fondo e fissato il termine a partire dal quale i comuni dovranno comunque applicare la maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire.
  Il comma 6 prevede che il medesimo decreto fissi il termine entro il quale, con apposita deliberazione consiliare, i comuni dovranno definire l'ambito di applicazione della maggiorazione, modularne l'incidenza percentuale e individuare gli ambiti e le tipologie di interventi e azioni per cui sarà possibile richiedere i finanziamenti a valere sulle risorse del fondo.
  Il comma 7 precisa altresì che l'eventuale inadempienza del comune rispetto all'adozione della predetta delibera consiliare non sospende la piena esecutività del presente provvedimento, dato che i comuni, a decorrere dal termine stabilito dal citato decreto ministeriale, devono comunque applicare la maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire, nella misura massima prevista dalla legge.
  Il comma 8 individua le finalità cui sono destinate le risorse del fondo: il finanziamento, con modalità «a sportello», degli interventi ammessi, per i quali presentano apposita istanza i soggetti beneficiari individuati nel successivo comma 10 (sia i comuni che contribuiscono al fondo sia quelli che non lo hanno finanziato); il finanziamento, previo espletamento di procedure concorsuali, di proposte di intervento ovvero di utilizzo delle medesime risorse rispetto alle quali due o più comuni si associano per l'aggiudicazione delle risorse; e infine il finanziamento di programmi di acquisizione e gestione attiva di aree comprese all'interno di parchi e riserve naturali regionali.
  Il comma 9 definisce le soglie percentuali da utilizzare per la ripartizione delle risorse del fondo tra le diverse destinazioni elencate nel comma 8.
  Il comma 10 elenca i soggetti beneficiari delle risorse del fondo: i comuni che hanno versato le somme rivenienti dalla maggiorazione del contributo per il rilascio del permesso di costruire; i comuni compresi all'interno dei confini di parchi e riserve naturali regionali, di parchi nazionali e di riserve statali; gli enti di gestione delle aree protette; tutti i comuni, indipendentemente dal fatto di aver alimentato il fondo; e infine soggetti privati adeguatamente qualificati per la realizzazione degli interventi finanziabili con lo stesso fondo.
  Il comma 11 definisce i contenuti minimi della documentazione che i soggetti beneficiari devono presentare al gestore del fondo per accedere alle risorse richieste. In considerazione del fatto che, per la natura e la tipologia degli interventi finanziabili, assume grande rilievo la durevole continuità nella gestione degli interventi finanziati, i rapporti tra il gestore del fondo e i singoli beneficiari saranno definiti da appositi atti convenzionali, dei quali il decreto ministeriale di cui al comma 6 deve approvare uno schema generale.
  Il comma 12 definisce gli obblighi a carico dei percettori dei contributi a valere sul fondo, precisando che dovranno pubblicare e mantenere costantemente aggiornata una banca di dati, grazie alla quale rendere completamente tracciabili sia le maggiorazioni del contributo per il rilascio del permesso di costruire prelevate, sia l'avanzamento procedurale, finanziario e fisico delle operazioni e delle forme di impiego finanziate – così come di quelle per le quali è stato richiesto il contributo a valere sulle risorse del fondo – con i proventi delle medesime maggiorazioni del contributo per il rilascio del permesso di costruire.
  Il comma 13 precisa, infine, che agli interventi finanziati con il fondo in questione si applica comunque il codice dei contratti pubblici.

PROPOSTA DI LEGGE