Camera dei deputati

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione del diritto dell'Unione relativo all'attribuzione di contratti di servizio pubblico aventi ad oggetto servizi pubblici di trasporto marittimo veloce di passeggeri ed è stata presentata nell'ambito di una controversia che oppone la Liberty Lines SpA al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Italia) (in prosieguo: il «MIT»), in merito all'affidamento diretto del servizio di trasporto marittimo veloce di passeggeri tra il porto di Messina e quello di Reggio Calabria, nello stretto di Messina, alla società Bluferries Srl, senza previa indizione di una specifica gara.

Quanto ai fatti all'origine del procedimento principale, si ricorda che il 31 gennaio 2015 il MIT indiceva una procedura aperta in vista dell'affidamento di un appalto avente ad oggetto il servizio di trasporto marittimo veloce di passeggeri attraverso lo stretto di Messina, fra il porto di Messina e il porto di Reggio Calabria, per una durata di tre anni, il quale veniva successivamente attribuito, sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, alla Ustica Lines SpA, divenuta poi la Liberty Lines. Il 24 giugno 2015 veniva concluso il relativo contratto, il quale prevedeva tra l'altro la possibilità per il MIT di prorogarne l'applicazione per un periodo di ulteriori dodici mesi a condizione della sussistenza della necessaria disponibilità finanziaria e della permanenza dell'interesse dell'amministrazione alla prosecuzione del servizio. Il 14 settembre 2018, la Liberty Lines informava il MIT che detto contratto sarebbe presto arrivato a scadenza, precisando che, in mancanza di proroga dello stesso, detta società non avrebbe più effettuato il servizio in questione a partire dal 1° ottobre 2018. Il MIT non replicava a tale comunicazione ma, a partire da quest'ultima data, decideva tuttavia di affidare la prestazione del servizio in questione alla Bluferries, società interamente detenuta da Rete Ferroviaria Italiana (in prosieguo: «RFI»), già concessionaria di tale servizio sulla linea «Messina – Villa San Giovanni», sempre nello stretto di Messina, e questo senza che venisse esperita alcuna procedura di gara pubblica.

La Liberty Lines contestava l'attribuzione dell'appalto in questione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, il quale respingeva tale ricorso ritenendo, in sostanza, che la direttiva 2014/25/UE ed il regolamento n. 1370/2007 permettessero l'affidamento diretto di contratti di servizio pubblico per il trasporto ferroviario effettuato via mare, come quello in discussione nel procedimento principale, che per l'appunto avrebbe dovuto essere qualificato come servizio di trasporto ferroviario, la cui attribuzione non era assoggettata ad alcun obbligo di procedere ad una gara d'appalto.

Secondo il TAR per il Lazio, la possibilità di qualificare il servizio di trasporto marittimo in questione come servizio di trasporto ferroviario sarebbe risultato dall'articolo 47, comma 11 bis, del decreto‑legge n. 50/2017, ai sensi del quale «Al fine di migliorare la flessibilità dei collegamenti ferroviari dei passeggeri tra la Sicilia e la penisola, il servizio di collegamento ferroviario via mare di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e), del [decreto n. 138 T/2000], può essere effettuato anche attraverso l'impiego di mezzi navali veloci il cui modello di esercizio sia correlato al servizio di trasporto ferroviario da e per la Sicilia, in particolare nelle tratte di andata e ritorno, Messina – Villa San Giovanni e Messina – Reggio Calabria, da attuare nell'ambito delle risorse previste a legislazione vigente destinate al Contratto di programma-parte servizi tra lo Stato e la società Rete ferroviaria italiana Spa e fermi restando i servizi ivi stabiliti».

La Liberty Lines ha, pertanto, interposto appello contro tale sentenza dinanzi al Consiglio di Stato, facendo valere, segnatamente, la mancanza di un'urgenza che giustificasse il ricorso nel caso di specie ad un affidamento diretto, dato che era stato proprio il MIT a creare la situazione controversa nel procedimento principale astenendosi dal prorogare il contratto o dall'indire una pubblica gara, nonché il fatto che il servizio di trasporto marittimo in questione non poteva essere equiparato a un servizio di trasporto ferroviario, in quanto la Bluferries utilizzava degli aliscafi, vale a dire navi prive degli impianti necessari per il trasporto di vagoni ferroviari.

Ad avviso del Consiglio di Stato, l'articolo 47, comma 11 bis, del decreto‑legge n. 50/2017 produce anzitutto l'effetto di escludere, in maniera ingiustificata e senza alcuna motivazione adeguata (in particolare per quanto riguarda la verifica dell'esistenza di un «fallimento del mercato»), l'attribuzione del servizio di trasporto marittimo veloce di passeggeri in discussione nel procedimento principale dall'ambito di applicazione delle norme disciplinanti gli appalti pubblici, e ciò in violazione del regolamento n. 3577/92. La disposizione sembrerebbe, poi, concedere a RFI, in quanto società che gestisce l'infrastruttura ferroviaria nazionale, un diritto speciale od esclusivo di gestire questo servizio di trasporto, il che potrebbe dar luogo, sempre a favore di RFI, a una misura costituente un aiuto di Stato, che falsa o minaccia di falsare la concorrenza.

Alla luce di tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

«Se osti al diritto dell'Unione, e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell'ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma come l'articolo 47, comma 11 bis, del [decreto‑legge n. 50/2017], che:

–        equipara o quanto meno consente di equiparare per legge il trasporto marittimo veloce passeggeri tra il porto di Messina e quello di Reggio Calabria a quello di trasporto ferroviario via mare tra la penisola e la Sicilia, di cui alla lettera e), dell'articolo 2, del [decreto n. 138 T/2000];

–        crea o appare idonea a creare una riserva in favore di [RFI] del servizio di collegamento ferroviario via mare anche attraverso l'impiego di mezzi navali veloci tra la Sicilia e la penisola [italiana]».

La Corte di giustizia, ritenendo di non disporre degli elementi necessari a consentirle di pronunciarsi sulla seconda parte della questione, ha proceduto dunque ad esaminare la prima, rispetto alla quale ha rilevato anzitutto la necessità di identificare negli articoli 1, paragrafo 1, e 4, paragrafo 1, del regolamento n. 3577/92 le disposizioni del diritto dell'Unione ritenute dal giudice del rinvio suscettibili di opporsi alla disposizione nazionale evocata nella questione medesima.

Il giudice dell'Unione ha osservato che le norme in materia di appalti pubblici non sono identiche a seconda che si tratti di servizi di trasporto pubblico di passeggeri via mare oppure di servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia, perché soltanto per i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia (ad eccezione di altre modalità di trasporto ferroviario, quali metropolitana e tram) l'articolo 5, paragrafo 6, del regolamento n. 1370/2007 autorizza, a determinate condizioni, un affidamento diretto, vale a dire senza che sia previamente esperita una procedura di gara. L'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 3577/92, invece – in virtù del quale uno Stato membro può concludere contratti di servizio pubblico con le compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari da e verso le isole o imporre loro obblighi di servizio pubblico come condizione per la fornitura di servizi di cabotaggio –, esige che uno Stato membro, se conclude contratti di servizio pubblico o impone obblighi di servizio pubblico, lo faccia su base non discriminatoria nei confronti di tutti gli armatori dell'Unione e, al contrario del regolamento n. 1370/2007, non prevede alcuna possibilità di affidamento diretto.

Pertanto, dato che gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 1370/2007, possono applicare quest'ultimo al trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile soltanto lasciando impregiudicate le disposizioni del regolamento n. 3577/92 (le cui disposizioni, dunque, in caso di conflitto sono destinate a prevalere), i contratti di trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile non possono essere conclusi senza che sia previamente esperita una procedura di gara, in conformità a quanto previsto da quest'ultimo regolamento.

Da ciò discende l'inammissibilità di una misura nazionale che proceda a una riqualificazione di taluni servizi senza tener conto della natura reale di questi ultimi e che porti a sottrarli all'applicazione delle norme ad essi applicabili, specialmente qualora a una tale riqualificazione possa conseguire un affidamento diretto di tali servizi, senza esperimento di una gara pubblica, che sarebbe altrimenti richiesta.

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) ha dichiarato che: il regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all'interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo), e in particolare l'articolo 1, paragrafo 1, e l'articolo 4, paragrafo 1, di tale regolamento, devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale che abbia lo scopo di equiparare dei servizi di trasporto marittimo a dei servizi di trasporto ferroviario, qualora tale equiparazione abbia l'effetto di sottrarre il servizio in questione all'applicazione della normativa in materia di appalti pubblici ad esso applicabile.