Camera dei deputati

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ALLEGATO 1

Modifiche alla disciplina della magistratura onoraria del contingente ad esaurimento. C. 1950.

CORREZIONE DI FORMA APPROVATA

  Al titolo, sopprimere le parole: del contingente ad esaurimento.

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ALLEGATO 2

Modifiche al decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 209, e altre disposizioni in materia di cancellazione dai pubblici registri dei veicoli fuori uso sottoposti a fermo amministrativo. C. 805 e abb.

PARERE APPROVATO

  La II Commissione,

   esaminato, per i profili di competenza, il provvedimento in titolo;

   premesso che:

    l'articolo 1, comma 1, modifica la disciplina relativa ai veicoli fuori uso, di cui al decreto legislativo n. 209 del 2003, inserendo i commi 8-bis e 8-ter all'articolo 5 del citato decreto legislativo, consentendo la cancellazione di un veicolo fuori uso dal pubblico registro automobilistico (PRA) per permetterne la demolizione pur in presenza di fermo amministrativo e disciplinando una specifica procedura volta a facilitare la certificazione – da parte di enti locali o dell'ente proprietario della strada – della inutilizzabilità di veicoli rinvenuti sul suolo pubblico e non reclamati dai proprietari o acquisiti per occupazione, sempre ai fini della loro demolizione e cancellazione dal PRA senza che possa essere opposta l'iscrizione sul veicolo del fermo amministrativo;

    il medesimo articolo 1, al comma 2 incrementa da 3.000 a 10.000 euro la soglia minima dell'ammenda relativa alle violazioni relative alle attività di gestione dei veicoli fuori uso e dei rifiuti costituiti dei relativi componenti e materiali (di cui all'articolo 6, comma 2 del decreto legislativo n. 209 del 2003) e da 1.000 a 3.000 euro la soglia minima delle sanzioni amministrative relative alla raccolta dei veicoli destinati alla demolizione (di cui all'articolo 5, comma 1 del medesimo decreto legislativo n. 209 del 2003),

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

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ALLEGATO 3

Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare. C. 1917 cost. Governo e abb.

PARERE APPROVATO

  La II Commissione,

   esaminato, per i profili di competenza, il provvedimento in titolo;

   premesso che il disegno di legge costituzionale dà attuazione alla separazione delle carriere dei magistrati requirenti e giudicanti prevedendo, in particolare:

    l'istituzione di due nuovi organi di autogoverno della magistratura: il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente;

    l'istituzione di un organo collegiale denominato Alta Corte disciplinare cui viene affidata la giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, sia giudicanti sia requirenti,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

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ALLEGATO 4

Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare. C. 1917 cost. Governo e abb.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE
DEL GRUPPO MOVIMENTO 5 STELLE

  La II Commissione Giustizia,

   in sede di esame del disegno di legge di modifica costituzionale recante Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare (C. 1917 cost. Governo, C. 23 cost. Costa, C. 434 cost. Giachetti, C. 806 cost. Calderone, C. 824 cost. Morrone – Rell. Nazario Pagano, Michelotti, Bordonali), per l'attuazione della separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura;

   premesso che:

    il disegno di legge costituzionale A.C. 1917 in esame, presentato dal Governo alla Camera dei deputati in data 13 giugno 2024, modifica il Titolo IV della Costituzione con l'obiettivo di separare le carriere dei magistrati requirenti e giudicanti;

    segnatamente, l'articolo 1 interviene sull'articolo 87, decimo comma, della Costituzione che include tra i poteri del Presidente della Repubblica, la presidenza del Consiglio superiore della magistratura. La modifica si collega alla previsione della separazione della funzione giudicante da quella requirente e si connette alla scelta operata dal disegno di legge in esame di istituire due appositi Consigli superiori della magistratura: quello della magistratura giudicante e della magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica, analogamente all'attuale articolo 87;

    l'articolo 2 modifica il primo comma dell'articolo 102 della Costituzione, al fine di precisare che le norme sull'ordinamento giudiziario, che regolano la funzione giurisdizionale esercitata dai magistrati ordinari, devono altresì disciplinare le distinte carriere dei magistrati requirenti e giudicanti;

    l'articolo 3 sostituisce integralmente l'articolo 104 della Costituzione, sancendo la separazione delle carriere della magistratura, specificando che l'ordine giudiziario è composto da magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente;

    ai sensi del terzo comma del nuovo articolo 104 Cost. il primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di cassazione, già membri di diritto del vigente CSM, sono membri di diritto, rispettivamente, del Consiglio superiore della magistratura giudicante e del Consiglio superiore della magistratura requirente;

    per quanto concerne i membri non di diritto tanto del Consiglio superiore della magistratura giudicante, quanto del Consiglio superiore della magistratura requirente, il quarto comma del nuovo articolo 104 Cost. stabilisce una proporzione fra i membri cosiddetti «laici» e quelli cosiddetti «togati», analoga a quella prevista dall'attuale quarto comma dell'articolo 104 Cost., prevedendo, tuttavia, un innovativo sistema di sorteggio dei componenti di ciascun Consiglio superiore secondo il seguente meccanismo:

     1/3 dei componenti estratti a sorte da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati dopo quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall'insediamento, compila mediante elezione;

     2/3 dei componenti estratti a sorte, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti Pag. 21e i magistrati requirenti. La compilazione dell'elenco da parte del Parlamento in seduta comune avviene entro un intervallo di tempo definito, facendo sì che tale adempimento non sia concomitante all'effettiva necessità di selezionare i componenti laici;

    la disposizione rinvia alla legge ordinaria per quanto riguarda la definizione delle procedure per il sorteggio, nonché per quanto attiene al numero di componenti da sorteggiare;

   considerato che:

    il provvedimento in esame è contestato dagli scriventi nel merito e nel metodo, stigmatizzandosi, in tale sede, ogni elemento di novità;

    una delle principali innovazioni che non si condivide – oltre alla previsione di due distinti organi di autogoverno: il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente – attiene alla composizione di questi ultimi: la presidenza di entrambi gli organi è attribuita al Presidente della Repubblica, mentre sono membri di diritto del Consiglio superiore della magistratura giudicante e del Consiglio superiore della magistratura requirente, rispettivamente, il primo Presidente della Corte di cassazione e il Procuratore generale della Corte di cassazione. Tuttavia, si introduce l'estrazione per sorteggio degli altri componenti di ciascuno dei Consigli superiori, per un terzo da un elenco di professori e avvocati compilato dal Parlamento in seduta comune e, per i restanti due terzi, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e tra i magistrati requirenti;

    tra le novità di rilievo introdotte e che più destano preoccupazione agli scriventi, vi è certamente anche l'istituzione di un nuovo organo, l'Alta Corte disciplinare, cui è attribuita la giurisdizione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari, tanto giudicanti che requirenti. Tale organo è composto da quindici giudici selezionati con le seguenti modalità: 3 componenti nominati dal Presidente della Repubblica; 3 componenti estratti a sorte da un elenco compilato dal Parlamento in seduta comune; 6 componenti estratti a sorte tra i magistrati giudicanti in possesso di specifici requisiti; 3 componenti estratti a sorte tra i magistrati requirenti in possesso di specifici requisiti. Il presidente dell'Alta Corte deve essere individuato tra i componenti nominati dal Presidente della Repubblica e quelli sorteggiati dall'elenco compilato dal Parlamento;

    ancora, tra le novità degne di nota, che si stigmatizza in questa sede, vi è quella per cui l'unica possibilità di impugnare le sentenze dell'Alta Corte anche se attengono a diritti, sia dinnanzi all'Alta Corte medesima, anziché dinnanzi alla Corte di cassazione, sebbene in composizione differente rispetto al giudizio di prima istanza;

   rilevato che:

    come si legge nella relazione illustrativa del provvedimento in esame, il citato intervento di riforma costituzionale trarrebbe origine dal riconoscimento dei princìpi del giusto processo nel novellato articolo 111 della Costituzione, dall'evoluzione del sistema processuale penale italiano verso il modello accusatorio e da obiettivi di miglioramento della qualità della giurisdizione;

    in realtà, ad avviso degli scriventi, la riforma in commento, lungi dal rappresentare una estrinsecazione del principio del giusto processo, come riformato dall'articolo 111 della Costituzione, determinerebbe piuttosto, un pericoloso complessivo riassetto costituzionale dell'ordine giudiziario, nonché la riscrittura dei rapporti tra poteri dello Stato, con delle conseguenze nefaste su tutto il sistema costituzionale e giudiziario;

    il secondo comma del citato articolo 111 della Carta Fondamentale, statuisce che «Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata»;

    orbene, far discendere la necessità dell'intervento di riforma costituzionale da tale assunto, appare frutto di una lettura falsa e fuorviante, in quanto nulla ha a che Pag. 22fare con la separazione delle carriere: preliminarmente, la parità tra le parti, cui il secondo comma si riferisce, non può che essere quella endoprocessuale, e come tale è garantita dalle regole del processo. Pertanto, non introduce nell'ordinamento alcun principio nuovo, ma enuncia un principio già presente e praticato nel processo penale, come in quello civile. Questo principio si riferisce al momento processuale del giudizio in genere, e del dibattimento in particolare, dove accusa e difesa si devono confrontare su un piano di assoluta parità disponendo di poteri probatori perfettamente equivalenti (articolo 190 del codice di procedura penale);

    al riguardo, appare utile ricordare come per effetto di varie riforme si sia realizzato nel tempo un notevole potenziamento del ruolo della difesa nel nostro processo, persino con conseguente allungamento dei suoi tempi di complessivo svolgimento;

    la parità fra pubblico ministero e difensore è, dunque, esclusivamente di carattere endoprocessuale, come tale, essa è pienamente assicurata dall'ordinamento, ma non sussiste se riferita al piano istituzionale, che vede i due ruoli completamente disomogenei;

    sotto altro profilo, un altro elemento che giustificherebbe l'intervento del Governo in carica nella direzione della separazione delle carriere, sarebbe il principio, sempre derivante dall'articolo 111 Cost., che impone che il giudice sia non solo imparziale ma anche terzo;

    dunque, la «terzietà» dovrebbe significare appartenenza del giudice a un ordine diverso da quello del pubblico ministero, di guisa che la separazione delle carriere servirebbe a rendere il processo penale più equo; viceversa, l'appartenenza del pubblico ministero alla stessa carriera del magistrato giudicante renderebbe il giudizio meno equo per difetto di imparzialità del giudice;

    orbene, anche tale assunto non trova condivisione da parte dei sottoscrittori, né fondamento sul piano giuridico;

    a tacer d'altro, tali considerazioni non sono dimostrabili sul piano fattuale, ma, soprattutto non tengono conto di un elemento fondamentale: l'imparzialità è una caratteristica strutturale del giudice e deriva da una serie di meccanismi già previsti dal codice di rito e da altre norme, che ne garantiscano il libero convincimento;

    nel nostro ordinamento, invero, sussistono istituti fondamentali quali quelli dell'incompatibilità, dell'astensione e della ricusazione del giudice, affinché il giudice sia libero da vincoli con le parti che ne potrebbero pregiudicare la sua libertà di coscienza, e non sia condizionato né da speranze, né da timori;

    diversamente opinando, ovvero, se si ammettesse che l'imparzialità delle decisioni debba essere garantita dall'appartenenza dei giudici ad un ordine diverso da quello del pubblico ministero, allora sarebbe necessario separare anche le carriere dei giudici d'appello da quelle dei giudici di primo grado, ovvero quelle dei giudici di legittimità da quelle dei giudici del merito;

   considerato che:

    il tema della separazione delle carriere fra la magistratura giudicante e quella requirente viene qui confuso con il tema della separazione delle funzioni. Si ricordi, invero, come il tema sia stato oggetto nel 2000 di un referendum promosso dai radicali che proponeva l'abrogazione dell'articolo 190, secondo comma, dell'Ordinamento giudiziario sul passaggio dei magistrati dalla funzione giudicante a quella requirente. Orbene, nell'ammettere il quesito, la Corte costituzionale, con la sentenza 37/2000) rilevò che il titolo attribuito al quesito dall'ufficio centrale per il referendum: «Ordinamento giudiziario: separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti» non appariva adeguato perché eccedente, «rispetto alla oggettiva portata delle abrogazioni proposte, concernenti piuttosto, come si è detto, l'attuale disciplina sostanziale e procedimentale dei passaggi dall'una all'altra funzione in occasione dei trasferimenti dei magistrati a domanda.» ;

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    il referendum del 2000 fallì per mancato raggiungimento del quorum, ma la disciplina dei passaggi dei magistrati dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa, fu oggetto di forti restrizioni a seguito di interventi legislativi successivi;

    un primo importante intervento riformatore è rappresentato dal decreto legislativo del 5 aprile 2006, n. 160, in attuazione della legge delega del 20 luglio 2005, n. 150, successivamente modificate dalla legge n. 111 del 30 luglio 2007, che ha comportato una netta separazione delle funzioni giudicanti e requirenti e ristretto notevolmente la possibilità per i magistrati del passaggio da una funzione all'altra, limitando le funzioni requirenti di primo grado solo a magistrati che avessero conseguito la prima valutazione di professionalità, ovvero dopo quattro anni dalla nomina. La riforma, inoltre, aveva limitato il passaggio da funzioni giudicanti a requirenti, e viceversa, sotto un profilo oggettivo, vietandolo: all'interno dello stesso distretto; all'interno di altri distretti della stessa regione; all'interno del distretto di corte di appello determinato per legge (ex articolo 11 del codice di procedura penale) come competente ad accertare la responsabilità penale dei magistrati del distretto nel quale il magistrato interessato prestava servizio all'atto del mutamento di funzioni;

    sotto il profilo soggettivo, la riforma aveva stabilito il limite massimo di quattro passaggi nel corso della complessiva carriera del magistrato, unitamente alla previsione di un periodo di permanenza minima nelle funzioni esercitate pari a cinque anni;

    più di recente, la separazione delle funzioni è stata resa ancora più stringente dalla legge n. 71 del 2022, che all'articolo 12 ha, infatti, modificato l'articolo 13 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, stabilendo la regola generale che il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa possa essere effettuato una volta nel corso della carriera, entro il termine di 9 anni dalla prima assegnazione delle funzioni. La riforma Cartabia, di fatto, ha realizzato il massimo di separazione possibile tra giudici e pubblici ministeri a Costituzione invariata;

    a ben guardare, la separazione delle funzioni si è spinta al punto di realizzare una separazione di fatto delle carriere dei magistrati, sia pure all'interno di un unico corpo, come confermato anche dai dati statistici: nel 2019 solo 5 magistrati giudicanti si sono trasferiti al ruolo di inquirenti, mentre 19 pubblici ministeri sono diventati giudici. Nel 2020, sono stati 10 i magistrati giudicanti trasferitisi al ruolo di inquirenti, mentre 15 pubblici ministeri sono diventati giudici. Nel 2021, sono stati 15 i magistrati giudicanti trasferitisi al ruolo di inquirenti, mentre 16 pubblici ministeri sono diventati giudici;

    pertanto, non appare comprensibile agli scriventi da dove sorga la necessità di un intervento costituzionale quale quello in esame, che rischia solo di rompere il modello costituzionale per realizzare una divisione nelle carriere dei magistrati, che è stata già realizzata nella pratica;

    sotto altro profilo, si consideri, al contrario, che il mutamento del ruolo e delle competenze professionali sia una forma di arricchimento culturale per il singolo magistrato. Creare all'interno dell'organizzazione giudiziaria compartimenti stagni, o separare nettamente le carriere, comporterebbe un appiattimento culturale e ostacolerebbe la circolazione di una comune cultura giurisdizionale delle garanzie e dei diritti;

    la rottura del modello costituzionale di unicità della magistratura non può avere altro effetto che quello di spingere il pubblico ministero fuori dalla cultura della giurisdizione e renderlo più prossimo alla funzione di polizia;

    in realtà, il pubblico ministero dovrebbe rappresentare un organo di giustizia che sappia esercitare un ruolo efficace e corretto di direzione della polizia giudiziaria, senza appiattirsi, da un lato, sulle esigenze della investigazione pura, e senza rinunciare ad una funzione imparziale di garanzia;

    il rischio che appare sullo sfondo è che, una volta realizzata la separazione Pag. 24dalla magistratura giudicante, tra le mire del Governo in carica vi sia la previsione che il pubblico ministero finisca assoggettato, in modo diretto o indiretto, al controllo politico delle contingenti maggioranze, secondo il modello polacco o quello ungherese;

    a tal riguardo, si consideri infine come l'esperienza portoghese della separazione delle carriere e della strutturazione gerarchica del pubblico ministero, abbia fatto emergere principalmente un grave deficit nell'espletamento delle funzioni inquirenti in modo soddisfacente;

  per le ragioni su esposte, esprime

PARERE CONTRARIO.

D'Orso, Ascari, Cafiero De Raho,
Giuliano.