Camera dei deputati

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di tributi regionali e locali e di federalismo fiscale regionale. Atto n. 276.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAI DEPUTATI DEL GRUPPO PARTITO DEMOCRATICO – ITALIA DEMOCRATICA E PROGRESSISTA

  La V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione),

   esaminato lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di tributi regionali e locali e di federalismo fiscale regionale (Atto Governo 276);

   premesso che:

    lo schema di decreto legislativo in esame, dopo l'annuncio di una sua imminente presentazione fatto dal Governo nel settembre 2023, è arrivato all'esame del parlamento con due anni di ritardo, per giungere all'espressione del parere parlamentare a circa tre anni di distanza dal predetto annuncio;

    il provvedimento, approvato in esame preliminare dal Consiglio dei ministri del 9 maggio 2025, è stato trasmesso al Parlamento con riserva, ai fini dell'assegnazione anticipata alle competenti Commissioni parlamentari, in palese contrasto con quanto previsto dall'articolo 1, comma 2, della legge 9 agosto 2023, n. 111, che espressamente recita: «nel caso di schemi suscettibili di produrre effetti nei confronti delle regioni e degli enti locali, la trasmissione alle Camere ha luogo dopo l'acquisizione dell'intesa in sede di Conferenza unificata». La scelta di procedere in assenza dell'intesa ha di fatto svuotato di significato la sequenza procedimentale della delega e annullato il criterio della leale collaborazione tra il Governo e le istituzioni territoriali, creando i presupposti per un esame parlamentare confuso e privo delle necessarie informazioni;

    l'istruttoria in sede di Conferenza unificata, avviata nel maggio 2025 si è protratta per quattordici mesi senza approdare a un testo condiviso con gli enti territoriali. Dopo il rinvio della seduta del 30 luglio 2025, disposto su richiesta dell'ANCI, il confronto è rimasto sostanzialmente sospeso fino al 16 luglio 2026, quando il tavolo tecnico è stato convocato per il 20 luglio 2026. Le proposte modificative dello schema di decreto elaborate dal Ministero dell'economia e delle finanze e, in particolare, dalla Ragioneria generale dello Stato sono state trasmesse agli enti territoriali soltanto in data 27 luglio 2026 e ulteriormente integrate con quelle del Dipartimento delle finanze in data 28 luglio 2026. Un metodo definito molto critico dalla stessa Conferenza delle regioni e delle province autonome nel documento consegnato agli atti, dal quale emerge come sia stato reso materialmente impossibile alle autonomie territoriali una valutazione ponderata sulle ricadute e sugli effetti finanziari delle nuove norme;

    la Conferenza unificata, preso atto della situazione, con l'atto Rep. n. 105/CU del 28 luglio 2026, ha conseguentemente sancito la mancata intesa sullo schema di decreto legislativo, non essendosi create le condizioni di assenso necessarie per il perfezionamento della stessa da parte di tutti e tre i livelli di governo territoriale. Le regioni e le province autonome non hanno raggiunto l'unanimità, per la contrarietà delle regioni Campania, Emilia-Romagna, Puglia, Toscana e Sardegna motivata in un articolato documento di posizione, allegato all'atto. L'ANCI, per le criticità riscontrate nel testo e in particolare sul fronte del trasporto pubblico locale, soprattutto per le aree metropolitane. Infine, l'UPI, che tra le altre ha rilevato l'assenza di una compartecipazionePag. 84 effettivamente dinamica e l'assenza di qualsiasi possibilità di scostamento rispetto alle aliquote attualmente applicabili per l'imposta provinciale di trascrizione e per l'imposta sulla RC auto;

    il Consiglio dei ministri, nella riunione del 29 luglio 2026, nonostante la mancata intesa in sede di Conferenza unificata, ha deciso di proseguire nell'esercizio della delega sulla base dello schema approvato il 9 maggio 2025 e delle modifiche riportate nell'atto della Conferenza unificata del 28 luglio 2026, giustificando tale scelta con l'imminente scadenza del termine di delega del 29 agosto 2026, e trasformando un ritardo dovuto a mesi di sostanziale inerzia nel motivo che giustificherebbe il superamento del dissenso delle autonomie territoriali;

    il Parlamento è, pertanto, chiamato a pronunciarsi su un testo qualificato come non definitivo, ora unito a proposte di modifica sopravvenute soltanto il 28 luglio scorso, privo di qualsiasi riferimento certo e dei necessari approfondimenti, e senza la possibilità di procedere all'audizione dei soggetti coinvolti;

    l'intervento riformatore in tema di finanza regionale e locale doveva essere l'occasione per riformare profondamente il sistema fiscale a livello regionale e comunale al fine di realizzare un compiuto sistema di federalismo fiscale in grado di coniugare i princìpi di autonomia e di responsabilità politica degli amministratori regionali e locali, di avviare una progressiva riduzione della pressione fiscale attraverso un più efficiente utilizzo delle risorse economiche. Tale obiettivo, alla luce degli accadimenti, è stato ampiamente disatteso dal Governo. Lo schema, rinunciando a tradurre in modo efficace i princìpi e i criteri direttivi della delega fiscale in materia di finanza decentrata, muove in senso opposto rispetto all'obiettivo della realizzazione di un moderno sistema di federalismo fiscale, in grado di garantire la sistemazione complessiva degli assetti generali di finanziamento delle regioni e una maggiore autonomia tributaria per gli enti locali;

    nel complesso, emergono una serie di contraddizioni di fondo rispetto alla declinazione del federalismo fiscale, prima fra tutte quella che vede il Governo muovere in direzione della centralizzazione della finanza territoriale, rafforzando le criticità del già debole sistema di finanza decentrata e accrescendo il ruolo di controllo e decisione del Ministero dell'economia e delle finanze;

    nessuno dei princìpi e criteri direttivi cardine della riforma dei tributi locali contenuti nella legge delega – tra cui: 1) il mantenimento del principio della progressività fiscale e, in ogni caso, escludere la doppia imposizione tra Stato ed enti locali, fatte salve le addizionali degli enti sui tributi statali; 2) il consolidamento dell'autonomia finanziaria degli enti locali; 3) la piena attuazione del federalismo fiscale – è stato tradotto in modo coerente; non vi è traccia del miglioramento della progressività fiscale né di misure significative in tema di razionalizzazione dei tributi, di modernizzazione del sistema di rilevazione dei dati per ridurre i fenomeni di evasione ed elusione fiscale di tributi locali; lo schema non affronta la progressiva erosione della base imponibile delle addizionali regionali e comunali determinata dalla crescente estensione dei regimi di imposizione sostitutiva, con particolare riferimento al regime forfetario e alla cedolare secca, che sottraggono stabilmente rilevanti manifestazioni di capacità contributiva al finanziamento dei servizi territoriali e accentuano le disparità di trattamento rispetto ai lavoratori dipendenti e ai pensionati, assoggettati all'IRPEF progressiva e alle relative addizionali; sarebbe stato invece necessario ristabilire un più stretto collegamento tra il prelievo e il territorio, destinando alle regioni e ai comuni, senza incrementare l'onere complessivo gravante sui contribuenti, una quota delle imposte sostitutive già dovute, in coerenza con i princìpi di capacità contributiva, progressività ed equità orizzontale sanciti dall'articolo 53 della Costituzione e con l'autonomia finanziaria riconosciuta dall'articolo 119 della Costituzione;

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    in tema di revisione del sistema della riscossione delle entrate locali emerge la mancata previsione di adeguate forme di cooperazione tra lo Stato e gli enti locali per rendere più efficienti le attività di gestione delle entrate locali, con una prospettiva che non appare adeguata a risolvere definitivamente la problematica della riscossione per gli enti locali. In tale ambito, emerge in tutta evidenza l'intento di accentramento delle capacità di incasso a livello statale e di non intervenire sulle reali criticità del sistema di riscossione che sta creando non poche difficoltà agli enti locali per via degli accantonamenti al fondo crediti di dubbia esigibilità;

   considerato che:

    con riferimento alle singole disposizioni, emergono in tutta evidenza numerose norme che presentano importanti aspetti critici, evidenziati sia nel corso delle audizioni sia nei documenti depositati dalle autonomie territoriali in sede di Conferenza unificata;

    l'articolo 3, in materia di adempimento spontaneo degli obblighi tributari, presenta una formulazione ambigua sulla quale le regioni hanno chiesto chiarimenti senza ottenere risposte;

    l'articolo 4, nel testo originario dedicato alla definizione agevolata in materia di tributi delle regioni e degli enti locali è stato integralmente sostituito dalle modifiche recepite nell'atto della Conferenza unificata, che vi collocano l'estensione ai tributi delle regioni e degli enti locali degli istituti previsti dal Codice della crisi di impresa e dell'insolvenza. In tale ambito, il criterio direttivo sulla definizione agevolata risulta privo di espressa attuazione nello schema e l'operazione di sostituzione, effettuata in extremis e senza alcuna verifica parlamentare, richiede quantomeno un chiarimento sul coordinamento con la normativa sopravvenuta;

    gli articoli 5, 6 e 7 affrontano il tema della riscossione dei tributi regionali e comunali, modificando la disciplina sulla vigilanza sui soggetti iscritti all'Albo per l'accertamento e la riscossione delle entrate delle regioni, razionalizzando le norme per l'iscrizione nell'albo di cui all'articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, nonché modificando le modalità di pagamento dei tributi locali. Nell'insieme, si tratta di modifiche che non incidono sui reali problemi legati alla riscossione dei tributi regionali e locali e non ampliano gli strumenti di gestione e riscossione delle entrate. Al contempo, forti critiche si esprimono con riferimento alla mancata introduzione di norme volte ad assicurare alle regioni e ai comuni, nonché ai soggetti delegati alla riscossione delle relative entrate, una maggiore condivisione dei dati in possesso della pubblica amministrazione, la possibilità di accedere alle banche dati tributarie e agli strumenti tecnologici al fine di migliorare la capacità degli enti territoriali di riscuotere i tributi e combattere efficacemente il fenomeno dell'elusione e dell'evasione dei tributi locali. Le disposizioni sull'adempimento spontaneo, sull'accertamento esecutivo, sulla vigilanza dei concessionari e sull'interoperabilità dei sistemi di pagamento, pur potendo migliorare singoli procedimenti, richiedono personale qualificato, competenze specialistiche, infrastrutture informatiche e capacità amministrative di cui numerosi enti territoriali, soprattutto quelli di minori dimensioni, non dispongono; la clausola di invarianza finanziaria prevista dallo schema non assicura pertanto un'attuazione uniforme delle nuove disposizioni e rischia di accrescere, anziché ridurre, i divari amministrativi e territoriali nella gestione dei tributi. Le forme di centralizzazione della riscossione locale proposte nel provvedimento vanno in senso contrario al rafforzamento dell'autonomia gestionale degli enti locali sul fronte della riscossione delle entrate che, al contrario, dovrebbero basarsi sulla messa a disposizione delle autonomie locali di una struttura informatica avanzata, necessaria per monitorare in tempo reale le posizioni debitorie dei contribuenti e ottimizzare le operazioni di recupero intraprese nei loro confronti dal Fisco;

    in tema di riscossione dei tributi locali, contrariamente alle indicazioni della Pag. 86legge delega, il provvedimento in esame non ha introdotto norme di riforma degli strumenti a disposizione dei comuni per migliorare e rendere più efficace ed efficiente l'incasso dei tributi locali .Sul tema, sarebbe stato opportuno l'inserimento di norme per incentivare la riorganizzazione comunale per velocizzare la riscossione coattiva, quale unico strumento per migliorare la fase dell'incasso dei tributi locali, di fronte ad una situazione che vede oggi la maggior parte dei comuni notificare gli avvisi di accertamento in prossimità del termine quinquennale di decadenza e poi aspettare ulteriori anni per avviare la riscossione coattiva;

    l'articolo 11, che incrementa dal 50 al 100 per cento la quota del maggior gettito erariale riconosciuta ai comuni a fronte del contributo al recupero dell'evasione, è stato oggetto con gli emendamenti proposti dal Governo, di mero slittamento temporale, essendo il triennio di riferimento traslato dagli anni 2025-2027 agli anni 2026-2028 con corrispondente riprogrammazione degli oneri, valutati in 3,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2027, 2028 e 2029. Si tratta di una modifica di pura manutenzione della decorrenza, resa necessaria dal tempo trascorso, che non aggiunge nulla sul piano dell'incentivazione effettiva e che conferma, semmai, quanto marginale sia l'investimento del Governo su questo strumento;

    l'articolo 12, introduce la riforma del sistema sanzionatorio prevedendo che alle violazioni delle norme in materia di tributi regionali e degli enti locali si applica la disciplina sulle sanzioni amministrative prevista dal decreto legislativo n. 472 del 1997 e, dal 1° gennaio 2026, quelle previste dal decreto legislativo n. 173 del 2024. In particolare, viene prevista una revisione del sistema sanzionatorio per migliorare la proporzionalità delle stesse, modificando le misure delle sanzioni applicabili. Inoltre, modifiche vengono apportate in materia di cumulo giuridico e materiale. Nessuna di queste modifiche impatta in modo significativo nei tributi comunali;

    gli articoli 13 e 14 della legge delega n. 111 del 2023 recano i princìpi e i criteri direttivi per la riforma delle disposizioni vigenti in materia di tributi regionali e locali nonché in materia di federalismo fiscale regionale. Lo schema in esame, tuttavia, non opera quell'auspicata revisione delle fonti di finanziamento regionali in grado di assicurare una effettiva autonomia di entrata delle regioni: nel corso degli ultimi anni le basi imponibili dei principali tributi regionali – IRAP e addizionale regionale IRPEF – sono state incise da numerosi interventi normativi dello Stato, con effetti negativi sul gettito solo in parte compensati ai sensi dell'articolo 11 del decreto legislativo n. 68 del 2011, mentre gli ulteriori tributi propri derivati istituiti negli anni Novanta non sono mai stati oggetto di un organico aggiornamento. A fronte di un quadro di tale instabilità, il testo non offre alcuna soluzione legislativa rispettosa dei princìpi dell'articolo 119 della Costituzione;

    l'articolo 14 dello schema, in tema di territorialità della tassa automobilistica, introduce una nuova disciplina ai fini dell'individuazione della Regione competente per la riscossione del bollo auto che si applica a tutte le società proprietarie di veicoli. In particolare, al fine di individuare la Regione destinataria del gettito del tributo si deve fare riferimento al luogo in cui vengono compiuti in modo continuo e coordinato gli atti di gestione corrente riguardanti la società nel suo complesso, ossia la sede della gestione ordinaria, indipendentemente dalla sede legale. La norma si limita ad introdurre un nuovo adempimento per le società di leasing, che dovranno comunicare alla Camera di commercio territorialmente competente l'indirizzo della sede rilevante ai fini dell'applicazione della tassa automobilistica, evitando di risolvere l'annoso problema dell'esterovestizione e rendendo solo più complessa l'attività istruttoria. La disposizione presenta altresì non secondarie criticità applicative, puntualmente rappresentate dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano;

    l'articolo 15, in materia di semplificazione del pagamento della tassa automobilistica, a seguito delle modifiche proposte,Pag. 87 prevede un mero differimento della decorrenza dal 1° gennaio 2026 al 1° gennaio 2027, con conseguente revisione della quantificazione degli oneri in 1,7 milioni di euro per l'anno 2028 e 0,9 milioni di euro annui a decorrere dal 2029. Le regioni ne hanno chiesto l'ulteriore posticipo al 1° gennaio 2028, in ragione dei tempi necessari all'adeguamento dei sistemi informativi, senza che tale richiesta sia stata accolta;

    l'articolo 22, in materia di integrazione e coordinamento degli archivi dei dati rilevanti ai fini dell'accertamento e della riscossione coattiva della tassa automobilistica, è stato oggetto di una proposta integralmente sostitutiva formulata dalle regioni quale emendamento condizionante l'intesa, volta a riconoscere all'Archivio Nazionale delle Tasse Automobilistiche (ANTA) la qualità di infrastruttura pubblica nazionale strategica, a disciplinarne il finanziamento mediante adeguamento delle tariffe del Pubblico registro automobilistico a decorrere dal 1° gennaio 2027, a salvaguardare espressamente la titolarità dei dati fiscali in capo alle regioni e alle province autonome quali enti creditori e titolari del tributo e a istituire un Comitato per la regolamentazione interregionale delle tasse automobilistiche competente a dirimere i conflitti di attribuzione dei veicoli. Proposta che il Governo non ha recepito, lasciando irrisolti i problemi di allineamento degli archivi, di duplicazione delle richieste e di contenzioso tra amministrazioni e contribuenti. In materia di tassa automobilistica e di locazione di veicoli a lungo termine, l'obbligo di annotazione dei contratti presso il Pubblico registro automobilistico si sovrappone ai flussi informativi già diretti al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, all'archivio nazionale dei veicoli, al PRA e al Ministero dell'interno, introducendo duplicazioni procedurali e nuovi oneri amministrativi che le associazioni rappresentative del settore hanno stimato in circa 35 milioni di euro annui, senza peraltro risolvere il contenzioso relativo alla territorialità del prelievo e alla corretta individuazione della regione destinataria del gettito;

    l'articolo 25, recante modifiche alla disciplina dell'imposta provinciale di trascrizione, è stato soppresso dalle modifiche recepite nell'atto della Conferenza unificata. Ne consegue che, a fronte della sostituzione integrale del gettito RCA con una compartecipazione erariale disposta dall'articolo 31, il comparto provinciale resta privo di qualsiasi intervento di riordino sull'unico tributo proprio derivato ancora effettivamente gestito, e ciò proprio mentre l'UPI lamentava in sede di Conferenza l'assenza di ogni possibilità di scostamento rispetto alle aliquote attualmente applicabili tanto per l'imposta provinciale di trascrizione quanto per l'imposta sulla responsabilità civile auto;

    l'articolo 26, in materia di semplificazione dell'imposta municipale propria, è stato a sua volta depotenziato dalle proposte di modifica, così riducendo ulteriormente la già esigua portata semplificatoria del provvedimento sul principale tributo comunale;

    destano particolare preoccupazione le disposizioni introdotte in extremis nell'atto della Conferenza unificata e mai sottoposte ad alcuna istruttoria parlamentare, che incidono direttamente e in senso riduttivo sulle entrate proprie dei comuni; in particolare, si richiamano:

     a) l'articolo 29-ter, in materia di canone unico per le occupazioni permanenti di suolo pubblico per i servizi di comunicazione elettronica, che circoscrive al solo concessionario dell'infrastruttura l'assoggettamento al canone nella soglia minima e assoggetta gli operatori che utilizzano l'infrastruttura al solo criterio proporzionale al numero delle utenze finali senza applicazione della soglia minima;

     b) l'articolo 29-quater, in materia di assoggettamento a IMU dei fabbricati con rendita impugnata, che introduce un regime derogatorio all'articolo 1, comma 161, della legge n. 296 del 2006 con effetti di dilazione degli incassi comunali e di obbligo di rimborso entro centottanta giorni;

     c) la modifica all'articolo 1, comma 819, lettera a), della legge n. 160 del 2019, Pag. 88che esclude dall'occupazione di suolo pubblico i balconi, le verande, i bow-window e simili infissi di carattere stabile;

    nessuna delle predette disposizioni risulta corredata da una quantificazione degli effetti di minor gettito per i bilanci comunali, né da alcuna forma di compensazione, in contrasto con il criterio di cui all'articolo 14, comma 1, lettera h), della legge delega, che impone di assicurare le opportune compensazioni di gettito;

    l'articolo 29-bis, in materia di efficacia delle delibere relative al canone unico, pur rispondendo a un'esigenza reale di sanatoria delle delibere regolamentari e tariffarie adottate per gli anni d'imposta dal 2021 al 2025, fissa al 31 ottobre 2026 un termine perentorio di inserimento nel portale del federalismo fiscale la cui ristrettezza rischia di determinare, per gli enti che non riescano a provvedere, la definitiva inefficacia di atti già applicati e di generare un contenzioso di rilevanti dimensioni;

    in materia di TARI, il mantenimento di un periodo minimo biennale durante il quale le utenze non domestiche restano vincolate alla scelta tra il servizio pubblico e il ricorso al mercato limita ingiustificatamente la libertà contrattuale delle imprese e non appare coerente con le indicazioni formulate dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, senza che il Governo abbia fornito adeguate motivazioni circa la necessità e la proporzionalità di tale vincolo;

    tra le misure maggiormente critiche del provvedimento figura l'articolo 30, con il quale il legislatore delegato introduce importanti modifiche al decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, in materia di fiscalizzazione e perequazione regionale. In sostituzione della rideterminazione dell'aliquota dell'addizionale regionale IRPEF, prevista dalla legislazione vigente per compensare alle regioni il venir meno dei trasferimenti statali soppressi a partire dal 1° gennaio 2027, è stata introdotta dall'articolo in esame una compartecipazione regionale al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, determinata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare entro il 31 dicembre 2026 in misura tale da garantire annualmente al complesso delle regioni a statuto ordinario entrate corrispondenti all'ammontare dei trasferimenti statali soppressi, quantificati in 424 milioni di euro annui per la quota non sanità della compartecipazione IVA, 110 milioni per l'erogazione gratuita dei libri di testo, 34 milioni per il fondo unico per il welfare dello studente e per il diritto allo studio e 5.259,6 milioni per il fondo nazionale per il trasporto pubblico locale. Tale disposizione, apparentemente positiva per le regioni, configura tuttavia una sorta di trasferimento mascherato, in quanto il gettito da compartecipazione viene sostanzialmente fissato sulla base dell'ammontare dei trasferimenti aboliti, senza alcun collegamento con la dinamica del gettito dell'IRPEF. La norma, inoltre, impatta in misura significativa sugli enti locali compromettendo le risorse destinate al finanziamento di funzioni fondamentali dei comuni in campo sociale, scolastico e di trasporto pubblico locale;

    la conferma del suddetto rilievo si rinviene nello stesso meccanismo del fondo di cui al novellato articolo 2, comma 3, del decreto legislativo n. 68 del 2011: la dotazione del fondo è pari alla compartecipazione nel limite dei trasferimenti soppressi e le eventuali risorse derivanti dalla compartecipazione eccedenti tale importo «restano acquisite al bilancio dello Stato». La dinamicità è dunque riconosciuta soltanto in misura simbolica, attraverso un incremento di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2028 e successivi, per di più rimesso alla determinazione annuale del disegno di legge di bilancio: importo che, come osservato dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, non rispecchia in alcun modo l'entità dell'evoluzione del gettito IRPEF. Una compartecipazione ad aliquota riallineata anno per anno non rispetta il principio di territorialità ed è assimilabile a un trasferimento mascherato privo dei connotati di territorialità e autonomia di cui all'articolo 119 della Costituzione, come già affermato dalla Pag. 89Corte costituzionale nella sentenza n. 192 del 2024, secondo cui l'articolo 119 della Costituzione non contempla il meccanismo dell'allineamento, che finisce per snaturare l'essenza delle compartecipazioni rendendole del tutto analoghe a trasferimenti statali a destinazione vincolata;

    parimenti censurabile è la previsione, contenuta nel novellato comma 5, secondo cui la revisione delle aliquote di compartecipazione «potrà» essere disposta in considerazione degli esiti del monitoraggio e al fine di tener conto della dinamicità del gettito, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica: si tratta di una facoltà unilaterale dello Stato, priva di ogni automatismo e di ogni garanzia per le regioni, che perpetua la discrezionalità statale nella rivisitazione dell'aliquota necessaria al finanziamento dei trasferimenti soppressi relativi alle funzioni diverse dai livelli essenziali delle prestazioni, in contrasto con quanto il decreto legislativo n. 68 del 2011 prevedeva per tali funzioni;

    il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, con riferimento agli attuali trasferimenti statali alle regioni, prevede espressamente che gli stessi debbano essere utilizzati dalle regioni per finanziare l'esercizio di funzioni fondamentali dei comuni. L'articolo 30, nell'introdurre la compartecipazione, non prevede alcun vincolo di destinazione di tali risorse, limitandosi ad affermare al novellato comma 4 che nei medesimi ambiti è «comunque assicurato dalle regioni» il concorso all'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane, con richiamo finale al potere sostitutivo di cui all'articolo 120 della Costituzione: una formula meramente programmatica, che rimette all'insindacabile decisione della singola Regione la facoltà di decidere, a regime, se finanziare o meno le funzioni fondamentali dei comuni e che affida la tutela di queste ultime a un rimedio successivo, straordinario e di difficilissima attivazione;

    tale assetto appare in netto contrasto con quanto stabilito dall'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione, che riconosce allo Stato la competenza esclusiva in materia di funzioni fondamentali degli enti locali, nonché con l'articolo 119 della Costituzione, che individua le fonti di finanziamento essenziali degli enti territoriali in entrate proprie, fondo perequativo senza vincolo di destinazione e compartecipazioni a tributi erariali;

    il Governo avrebbe dovuto modificare la norma al fine di utilizzare lo strumento della fiscalizzazione dei trasferimenti statali che attualmente finanziano funzioni comunali a favore dei comuni e non delle regioni, assicurando così il rispetto dei princìpi di autonomia e di responsabilità. In questa direzione si è espressa l'ANCI, chiedendo la fiscalizzazione a favore dei comuni della quota del fondo per il trasporto pubblico locale destinata agli enti che esercitano tale funzione e, per la quota di competenza regionale, la preventiva analisi dei costi e dei fabbisogni standard del trasporto pubblico locale regionale, in modo da attivare il necessario percorso di perequazione delle risorse tra le regioni: la scelta di procedere alla fiscalizzazione immediata del fondo TPL, rinviando invece all'anno 2028 quella dei fondi sociali e per la scuola, è stata giudicata dai comuni «quanto mai inopportuna» in un momento di evidente instabilità e inadeguatezza dell'ammontare e del riparto del fondo medesimo;

    una quota rilevante del Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale finanzia servizi direttamente gestiti dai comuni, dalle città medie e grandi e dalle città metropolitane; lo schema, tuttavia, non individua la quota delle risorse di loro spettanza, non stabilisce tempi certi per il trasferimento, non definisce i criteri di riparto e non garantisce la regolarità dei flussi finanziari, limitandosi a prevedere un generico concorso delle regioni all'esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali, con il rischio di rendere tali enti finanziariamente dipendenti da decisioni regionali annuali e non sufficientemente prevedibili;

    la fiscalizzazione così congegnata determina, pertanto, il venir meno del vincoloPag. 90 di destinazione che assiste il fondo nazionale per il trasporto pubblico locale sin dalla sua istituzione nel 2013, riproponendo le criticità già sperimentate nel periodo 2008-2012, quando il finanziamento del settore era basato su compartecipazioni fiscali prive di vincolo e parte delle risorse venne utilizzata per finalità diverse; è significativo, in proposito, che il Ministro per gli affari regionali abbia dovuto dare atto, nella medesima seduta della Conferenza, dell'esistenza di «posizioni contrapposte tra regioni e comuni sulle quali bisognerà trovare una soluzione», rinviando così a un momento successivo e indeterminato la composizione di un conflitto che il decreto avrebbe dovuto risolvere;

    le associazioni rappresentative delle imprese del trasporto pubblico locale hanno inoltre evidenziato che, già nell'anno 2024, la differenza tra la dotazione del Fondo nazionale e il fabbisogno effettivo del settore risultava pari a circa 800 milioni di euro annui; la fiscalizzazione del Fondo avviene, pertanto, partendo da una dotazione già strutturalmente insufficiente e non prevede alcun meccanismo automatico di adeguamento delle risorse all'inflazione, all'aumento dei costi dell'energia, al rinnovo dei contratti collettivi, agli investimenti per la transizione ecologica e all'evoluzione quantitativa e qualitativa dei servizi richiesti dai territori;

    la perdita di una fonte nazionale certa, pluriennale e legislativamente vincolata al trasporto pubblico compromette la programmazione dei servizi, la predisposizione delle procedure di affidamento, la sostenibilità economica dei contratti di servizio e gli investimenti necessari al rinnovo delle flotte e alla transizione ecologica, esponendo il settore alla concorrenza con le altre finalità dei bilanci regionali e determinando il concreto rischio di una riduzione dell'offerta, di un aumento delle tariffe e di un ulteriore ampliamento dei divari territoriali nell'accesso alla mobilità pubblica;

    il meccanismo perequativo delineato dallo schema non qualifica espressamente il trasporto pubblico locale come spesa essenziale e non garantisce l'integrale copertura dei relativi fabbisogni standard; il generico richiamo alla necessità di assicurare livelli adeguati di servizio e ai poteri statali di monitoraggio e sostituzione non equivale a una garanzia finanziaria certa, direttamente esigibile e sottratta alla discrezionalità delle singole regioni, né assicura che le risorse destinate al settore non siano utilizzate per finalità differenti;

    è indispensabile sospendere la fiscalizzazione del Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale e mantenerne l'attuale configurazione di fonte statale certa, pluriennale e vincolata, almeno fino a quando il trasporto pubblico locale non sia espressamente ricompreso tra i settori nei quali devono essere determinati e garantiti i livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale e non siano conseguentemente definiti i relativi costi e fabbisogni standard; allo stato, infatti, per il TPL risultano previsti soltanto livelli adeguati di servizio, privi delle garanzie giuridiche e finanziarie proprie dei LEP, nonostante il trasporto pubblico rappresenti una funzione fondamentale degli enti locali e costituisca un servizio essenziale per l'effettivo esercizio del diritto alla mobilità, per l'accesso al lavoro, all'istruzione, alle cure sanitarie e ai servizi pubblici, nonché per il sostegno alla coesione sociale, alla competitività economica e allo sviluppo dei territori; procedere alla soppressione del Fondo prima di tale riconoscimento significherebbe trasferire alle regioni la responsabilità del finanziamento dei servizi senza assicurare livelli uniformi di tutela, risorse adeguate e criteri perequativi certi, subordinando concretamente l'offerta di trasporto alla diversa capacità fiscale dei territori e determinando il rischio di riduzioni dei servizi, aumenti tariffari e aggravamento dei divari territoriali;

    ulteriore e grave profilo di mancata attuazione della delega riguarda la vicenda dei trasferimenti «tagliati» dall'articolo 14, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, pari a circa 4,5 miliardi di euro. Lo schema non prevede il loro rifinanziamento e la loro ricomprensione nell'ammontare dei trasferimenti da fiscalizzare, Pag. 91in violazione della legge delega. A fronte di tale questione il Governo si è limitato a introdurre l'articolo 30-bis, che istituisce un fondo in favore delle regioni a statuto ordinario con una dotazione di 80 milioni di euro per il solo anno 2026, a copertura del quale si provvede mediante corrispondente riduzione del fondo di cui all'articolo 62, comma 1, del decreto legislativo n. 209 del 2023: una misura una tantum, pari a meno del due per cento dei tagli da recuperare, priva di qualsiasi meccanismo di progressivo adeguamento. Le regioni avevano condizionato l'intesa all'integrazione della norma con l'impegno ad adeguare annualmente il fondo nell'ambito della legge di bilancio, tenendo conto dell'andamento delle entrate, dei miglioramenti di efficienza e dell'ammontare complessivo dei tagli, e all'istituzione di un tavolo tecnico dedicato alla fiscalizzazione ai sensi dell'articolo 39, comma 3, del decreto legislativo n. 68 del 2011 con la partecipazione di due rappresentanti della Conferenza delle regioni e delle province autonome. Entrambe le condizioni sono state disattese;

    l'articolo 30-ter istituisce, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto, un tavolo tecnico presso il Ministero dell'economia e delle finanze con il compito di «studiare modalità di fiscalizzazione dei trasferimenti di spettanza dei comuni e di istituzione di meccanismi di compartecipazione a tributi erariali». La disposizione conferma, per implicito, che per i comuni il decreto non introduce alcuna compartecipazione ai tributi erariali, rinviando la questione a una sede di mero studio, priva di qualsiasi termine di conclusione dei lavori, di ogni indicazione sugli esiti e di qualunque vincolo per il Governo;

    la riforma della fiscalità comunale resta pertanto incompleta: non introduce una compartecipazione comunale stabile e dinamica ai tributi erariali, non recupera effettivi margini di manovrabilità delle entrate proprie e non recepisce le proposte formulate dall'ANCI per il potenziamento della gestione, dei controlli e della riscossione; l'istituzione di un tavolo tecnico incaricato soltanto di studiare future modalità di fiscalizzazione rappresenta un rinvio dell'attuazione della delega e non offre ai comuni alcuna garanzia circa l'ammontare, la decorrenza e la stabilità delle risorse necessarie al finanziamento integrale delle funzioni fondamentali;

    un'altra disposizione di rilievo è rappresentata dall'articolo 31, per mezzo del quale si istituisce una «compartecipazione» di tipo non dinamico al gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche per le province e le città metropolitane, che va a sostituire il gettito derivante dall'imposta sulla responsabilità civile autoveicoli (RCA), finora spettante a tali enti. Tale «compartecipazione» non è gestita direttamente dalle province e dalle città metropolitane e non è manovrabile. È fissata dal legislatore, nel testo risultante dalle modifiche recepite in Conferenza unificata, nella misura dello 0,92 per cento per l'anno 2027 e dello 0,97 per cento a decorrere dall'anno 2028, a valere sull'imposta netta sul reddito delle persone fisiche e, comunque, nel limite della dotazione del fondo istituito presso il Ministero dell'interno, la cui dotazione iniziale è pari a 1.802,1 milioni di euro per l'anno 2027, 1.973,4 milioni di euro per l'anno 2028, 2.040,5 milioni di euro per l'anno 2029 e 2.110,6 milioni di euro a decorrere dall'anno 2030, con un ulteriore incremento di 15 milioni di euro annui a decorrere dal 2030. Di fatto la norma trasferisce all'erario il gettito della RCA, oggi spettante a province e città metropolitane, acquisendolo allo Stato per l'aliquota pari al 12,5 per cento a decorrere dai versamenti effettuati dal mese di febbraio 2027, e istituisce un fondo a cui è assegnata una quota della suddetta compartecipazione IRPEF, con risorse da ripartire ai predetti enti locali con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro dell'interno. La norma si limita quindi a fissare un tetto alla compartecipazione indipendentemente dagli andamenti futuri dell'imposta sulla responsabilità civile autoveicoli, i cui maggiori incassi saranno assorbiti dal bilancio dello Stato. La facoltà, riconosciuta dal comma 4 in deroga all'articolo 17 del decreto legislativo n. 68 del 2011, di aumentare l'aliquota dell'imposta RCA in misura Pag. 92non superiore a 3,5 punti percentuali non costituisce un reale recupero di autonomia impositiva, trattandosi della mera conservazione di un margine di manovrabilità già oggi esercitato dagli enti fino al limite massimo del 16 per cento, e dunque privo di ogni residua capacità di produrre gettito aggiuntivo;

    anche in questo caso il Governo interviene riducendo gli spazi di autonomia finanziaria per le province, già in difficoltà sul fronte dei finanziamenti a disposizione per l'esercizio dei compiti ad esse attribuiti e in conseguenza dei ripetuti tagli intervenuti nel tempo, da ultimo con le leggi di bilancio 2024 e 2025, e solo marginalmente compensati con aumenti del fondo sperimentale di riequilibrio. Secondo i dati rappresentati dall'UPI, nel 2026 lo squilibrio del comparto è pari a circa 893,5 milioni di euro, a fronte di un concorso netto alla finanza pubblica di 754 milioni di euro e di ulteriori 100 milioni di euro a titolo di spending review, mentre tutte le Province hanno già esaurito gli spazi di autonomia tributaria disponibili. Nel caso delle province sarebbe stato opportuno intervenire con l'introduzione di una compartecipazione di tipo dinamico legata all'andamento effettivo dell'imposta sulla responsabilità civile autoveicoli e del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, al fine di consentire alle province e alle città metropolitane di acquisire l'eventuale maggior gettito della compartecipazione: è precisamente questo il rilievo con cui l'UPI ha motivato la propria mancata intesa, unitamente all'assenza di ogni possibilità di scostamento rispetto alle aliquote attualmente applicabili per l'imposta provinciale di trascrizione e per l'imposta RCA, che l'UPI propone di elevare rispettivamente dal 30 al 50 per cento e dal 16 al 17,5 per cento e alla mancata introduzione dell'imposta di sbarco su porti e aeroporti, quale tributo proprio destinato a ridurre lo squilibrio finanziario del comparto in attuazione dell'articolo 14, comma 2, lettera a), della legge delega;

    il provvedimento risulta inadeguato anche per le città metropolitane a fronte di un criterio di delega che imponeva la previsione di un tributo proprio con adeguata manovrabilità e di un fondo perequativo per il comparto. Il nuovo sistema non garantisce inoltre espressamente che ciascuna provincia e ciascuna città metropolitana ricevano risorse almeno pari al gettito dell'imposta RCA sostituito, né assicura che i trasferimenti derivanti dalla compartecipazione siano erogati con la stessa regolarità temporale degli attuali flussi tributari, comunque con cadenza non superiore al trimestre; tale indeterminatezza può produrre squilibri di cassa e incidere sulla capacità degli enti di programmare e finanziare le funzioni fondamentali loro attribuite, con particolare riferimento alla manutenzione delle strade, all'edilizia scolastica e alla tutela del territorio;

    restano inoltre integralmente inattuati profili qualificanti della delega, puntualmente elencati dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, tra cui: l'attribuzione ai territori dei gettiti da recupero fiscale sui tributi e sulle compartecipazioni, e segnatamente sulla compartecipazione IVA, attesa dal 2013, la cui mancata attuazione è stata stimata impedire l'acquisizione ai bilanci delle regioni a statuto ordinario di un importo pari a circa 3,2 miliardi di euro annui; l'attribuzione con riferimento alla nuova compartecipazione IRPEF, che il decreto non considera, così assimilando ulteriormente la compartecipazione a un trasferimento; la partecipazione delle regioni agli indirizzi di politica fiscale del Governo tramite la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica; l'interoperabilità delle banche dati degli enti territoriali;

    incoerente con il nuovo impianto risulta il mantenimento, nel novellato articolo 15, comma 7, lettera a), del decreto legislativo n. 68 del 2011, dell'addizionale regionale IRPEF quale oggetto della perequazione delle risorse destinate alle funzioni non essenziali sulla base delle capacità fiscali. Divenuta la compartecipazione regionale IRPEF la nuova fonte di finanziamento di tali funzioni, il calcolo delle differenze di capacità fiscale e dei conseguenti trasferimenti perequativi non può essere fondato su un gettito diverso, quale Pag. 93quello dell'addizionale, integralmente destinato al finanziamento delle spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni. Lo schema introduce, infine, un ulteriore periodo transitorio di tre anni, dal 2027 al 2029, che si aggiunge ai quattro già previsti dal decreto legislativo n. 68 del 2011, con la conseguenza che la decorrenza effettiva del nuovo assetto perequativo slitterebbe al 2030, a distanza di quasi trent'anni dalla riforma del Titolo V della Costituzione e di oltre vent'anni dalla legge n. 42 del 2009. Un rinvio che si pone in contraddizione con l'impegno assunto in sede europea, avendo il PNRR fissato al primo trimestre 2026 l'entrata in vigore degli atti di attuazione del federalismo fiscale per le regioni a statuto ordinario, per le province e per le città metropolitane, termine già oggetto di revisione e comunque ampiamente decorso;

    la stessa individuazione dei trasferimenti da fiscalizzare risulta gravemente riduttiva: a fronte di un importo di oltre 10 miliardi di euro valutato dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard in data 11 dicembre 2023, la relazione illustrativa indica trasferimenti potenzialmente interessati per circa 5,87 miliardi nel 2027, sicché l'attuazione del federalismo fiscale risulta ulteriormente depotenziata rispetto agli esiti dell'istruttoria tecnica. Le regioni avevano condizionato l'intesa all'inserimento, nell'articolo 30, della previsione secondo cui l'ammontare dei trasferimenti soppressi è quello individuato dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard in data 11 dicembre 2023, senza che tale condizione sia stata accolta;

    manca infine qualsiasi chiarimento, pure espressamente sollecitato, sul funzionamento del fondo statale di cui all'articolo 30 in relazione alle regolazioni finanziarie correlate allo scostamento tra trasferimenti soppressi e gettito della compartecipazione, con particolare riguardo alla destinazione delle risorse integrative di 50 milioni di euro tra l'area dei livelli essenziali delle prestazioni e quella delle funzioni non essenziali, nonché sulla precisazione, necessaria per evitare interpretazioni distorsive, che i trasferimenti soppressi non riguardano le quote destinate alle autonomie speciali;

    nel complesso, lo schema attribuisce alle autonomie territoriali responsabilità amministrative e finanziarie crescenti senza assicurare corrispondenti entrate autonome, dinamiche e prevedibili; accentra nello Stato le decisioni fondamentali sulla misura e sull'evoluzione delle risorse, indebolisce le garanzie poste a tutela del finanziamento del trasporto pubblico locale, rinvia l'effettivo rafforzamento dell'autonomia comunale e non offre risposte adeguate alla condizione finanziaria delle province e delle città metropolitane, delineando un modello che si allontana, anziché avvicinarsi, dai princìpi di autonomia, responsabilità, territorialità e perequazione stabiliti dall'articolo 119 della Costituzione;

   preso atto che:

    con l'atto Rep. n. 105/CU del 28 luglio 2026 la Conferenza unificata ha sancito la mancata intesa sullo schema, per effetto della posizione contraria congiuntamente espressa dalle regioni, dall'ANCI e dall'UPI, e che il Consiglio dei ministri, il giorno immediatamente successivo, ha nondimeno deliberato di proseguire nell'esercizio della delega, così vanificando la funzione stessa del procedimento di leale collaborazione prescritto dall'articolo 1, comma 2, della legge 9 agosto 2023, n. 111;

    la deliberazione motivata del Consiglio dei ministri del 29 luglio 2026 fa espresso riferimento alla scadenza del termine di delega «fissata al 29 agosto 2026» e alla «necessità di proseguire il percorso di attuazione del federalismo fiscale». Tale giustificazione non può essere invocata quale ragione giustificatrice del superamento del dissenso delle autonomie territoriali, essendo il ritardo interamente ascrivibile all'inerzia del Governo, che ha lasciato trascorrere mesi prima della riconvocazione del tavolo tecnico del 20 luglio 2026;

    l'articolo 1, comma 4, della legge n. 111 del 2023 dispone, tuttavia, che «qualora i termini per l'espressione dei pareri parlamentari di cui ai commi 2 e 3 scadano Pag. 94nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega previsti dai commi 1 e 6 o successivamente, questi ultimi sono prorogati di novanta giorni». I trenta giorni che precedono la scadenza del 29 agosto 2026 decorrono dal 30 luglio 2026 e, pertanto, il termine per l'esercizio della delega risulta, di fatto, già prorogato al 27 novembre 2026, termine entro il quale si collocano agevolmente tutti gli adempimenti procedimentali rilevanti, tra cui la trasmissione della relazione tecnica ai sensi dell'articolo 17, comma 5, della legge n. 196 del 2009;

    l'istituzione di una compartecipazione all'imposta sul reddito delle persone fisiche priva di collegamento con la dinamica del gettito, il cui eccedente resta acquisito al bilancio dello Stato e la cui aliquota è rideterminabile unilateralmente dallo Stato, presenta evidenti profili di illegittimità costituzionale per contrasto con gli articoli 117, secondo comma, lettera p), e 119 della Costituzione, alla luce dei princìpi affermati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 273 del 2013, n. 103 del 2018 e n. 192 del 2024, nonché del principio di irreversibilità del livello di autonomia finanziaria già acquisito sancito dalla sentenza n. 37 del 2004, e determina un'accentuazione dei profili di disuguaglianza territoriale,

  esprime

PARERE CONTRARIO.

Guerra, Lai, Mancini,
Roggiani, Viggiano.

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ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2024/1260 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca dei beni. Atto n. 431.

DOCUMENTAZIONE DEPOSITATA
DALLA RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO

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