Camera dei deputati

ATTI DELL'UNIONE EUROPEA

  Mercoledì 3 luglio 2024. — Presidenza del presidente Walter RIZZETTO.

  La seduta comincia alle 13.35.

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al miglioramento e alla garanzia del rispetto delle condizioni di lavoro dei tirocinanti e alla lotta ai rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini («direttiva sui tirocini») (COM(2024) 132 final).
Proposta di raccomandazione del Consiglio su un quadro di qualità rafforzato per i tirocini (COM(2024) 133 final).
(Esame congiunto, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del regolamento, e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame congiunto dei provvedimenti in titolo.

  Walter RIZZETTO, presidente, osserva che l'ordine del giorno reca l'esame congiunto della Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al miglioramento e alla garanzia del rispetto delle condizioni di lavoro dei tirocinanti e alla lotta ai rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini («direttiva sui tirocini») (COM(2024) 132 final) e della Proposta di raccomandazione del Consiglio su un quadro di qualità rafforzato per i tirocini (COM(2024) 133 final).
  Ricorda che la proposta di direttiva all'esame delle Commissioni è già stata esaminata dalla Commissione XIV (Politiche dell'UE) ai fini della verifica del rispetto del principio di sussidiarietà.

  Fabio ROSCANI (FDI), relatore per la VII Commissione, osserva che le Commissioni riunite VII (Cultura) e XI (Lavoro) avviano oggi l'esame di un pacchetto di misure in materia di tirocini presentato dalla Commissione europea lo scorso 20 marzo. Il pacchetto comprende la proposta di direttiva COM(2024)132, relativa al miglioramento e alla garanzia del rispetto delle condizioni di lavoro dei tirocinanti e alla lotta ai rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini, nonché la proposta di raccomandazione del Consiglio COM(2024)133 che aggiorna, rafforzandola,Pag. 29 la raccomandazione del Consiglio del 2014 su un quadro di qualità per i tirocini.
  Ricorda preliminarmente che sulla proposta di direttiva è pervenuta la relazione del Governo ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 e che la medesima proposta è stata già oggetto di esame da parte della XIV Commissione Politiche dell'Unione europea, che ne ha valutato la conformità al principio di sussidiarietà nell'ambito della procedura di allerta precoce disciplinata dal Protocollo n. 2 allegato al trattato di Lisbona.
  Segnala, inoltre, che la presentazione del pacchetto al nostro esame fa seguito a una valutazione della raccomandazione del Consiglio del 2014 su un quadro di qualità per i tirocini, che ha evidenziato a giudizio della Commissione europea diversi margini di miglioramento, ed è stata altresì sollecitata da una risoluzione del Parlamento europeo di giugno 2023 che chiedeva, in particolare, di aggiornare la raccomandazione e di intervenire con uno strumento legislativo più forte.
  Fa presente che nella sua relazione esporrà sinteticamente le motivazioni e le finalità generali che hanno spinto la Commissione a presentare le iniziative al nostro esame e si soffermerà sul principale contenuto della proposta di raccomandazione, in ragione del fatto che l'ambito applicativo di quest'ultima comprende tutti i tirocini, inclusi quelli che attengono ai profili di competenza della VII Commissione, cioè tirocini curriculari. Si tratta infatti di quei tirocini rivolti ai giovani che frequentano un percorso di istruzione o formazione e che sono finalizzati ad integrare l'apprendimento con un'esperienza di lavoro. Lascerà invece al collega Giagoni della Commissione Lavoro l'illustrazione dettagliata della proposta di direttiva e delle principali osservazioni formulate su di essa dal Governo e dalla XIV Commissione.
  Prima di illustrare motivazioni e finalità generali desidera tuttavia porre l'attenzione sulla particolare rilevanza del tema di cui ci stiamo occupando, considerato che, secondo le stime della Commissione, nel 2019 nell'UE vi erano 3,1 milioni di tirocinanti, di cui 1,6 milioni retribuiti e 1,5 milioni non retribuiti, e che il numero di tirocinanti è destinato a crescere nei prossimi anni, anche per quanto riguarda quelli che partecipano a tirocini transfrontalieri. Inoltre, i tirocini rappresentano un importante strumento per formare i giovani e favorire il loro ingresso nel mercato del lavoro e, pertanto, possono contribuire a ridurre il tasso di disoccupazione giovanile, nonché a ridurre il numero dei cosiddetti NEET, ossia dei giovani che non hanno un lavoro né seguono un percorso scolastico o formativo. Allo stesso tempo, rappresentano un utile strumento per i datori di lavoro, anche nell'ottica di poter assumere personale già precedentemente formato in fase di tirocinio.
  In tale contesto, la Commissione ha tuttavia riscontrato, in tutti i tipi di tirocinio nell'UE, due situazioni problematiche. La prima è costituita dai tirocini utilizzati per le finalità formative previste, ma non conformi alla legislazione nazionale o dell'UE applicabile. In questi casi, i tirocini risultano di scarsa qualità, non retribuiti o con remunerazioni ingiustificatamente basse. La seconda ricorre nel caso in cui il tirocinio venga utilizzato come strumento sostitutivo di rapporti di lavoro regolari, con la conseguenza che i lavoratori risultano privati dei diritti sanciti dal diritto UE, dal diritto nazionale o dai contratti collettivi.
  In considerazione di ciò, le misure proposte mirano a dare soluzione alle suddette problematiche, ponendosi l'obiettivo generale di migliorare l'utilizzo, la qualità e l'accesso ai tirocini in tutta l'UE – obiettivo che non può che condividersi – e perseguendo 5 obiettivi specifici ad esso direttamente riconducibili: 1) facilitare e rafforzare l'attuazione della legislazione applicabile e supportare i tirocinanti nell'accesso ai propri diritti lavorativi; 2) prevenire il ricorso problematico ai tirocini; 3) sostenere condizioni di lavoro eque per i tirocini, compresi la retribuzione e l'accesso alla protezione sociale; 4) migliorare la componente di apprendimento dei tirocini; 5) promuovere l'inclusione e migliorare l'accesso alle opportunità di tirocinio.
  La Commissione ha consultato le parti sociali europee, conformemente all'articolo Pag. 30154 TFUE, e dalla consultazione è emersa l'impossibilità di raggiungere un accordo tra le stesse sul contenuto del pacchetto. In generale, i sindacati hanno accolto con favore la necessità di definire norme minime vincolanti per i tirocini nell'UE, mentre le organizzazioni dei datori di lavoro, pur concordando con l'obiettivo generale dell'iniziativa, hanno espresso una preferenza per un'azione non legislativa, finalizzata all'attuazione e al monitoraggio del quadro di qualità per i tirocini del 2014.
  Ciò premesso, passa a una sintetica illustrazione del contenuto della proposta di raccomandazione, rinviando per ulteriori approfondimenti alla documentazione predisposta dall'Ufficio Rapporti con l'Unione europea.
  La proposta di raccomandazione invita agli Stati membri ad adottare una serie di misure che sono, tra l'altro, finalizzate a: a) garantire che i tirocini si basino su un accordo scritto; b) garantire una retribuzione equa per i tirocinanti; c) garantire l'accesso a una protezione sociale adeguata per i tirocinanti, compresa una copertura adeguata in linea con la legislazione nazionale; d) assicurare la nomina di un tutor per fornire ai tirocinanti un sostegno e consigli mirati; e) garantire una durata ragionevole dei tirocini; f) promuovere la parità di accesso alle opportunità di tirocinio per le persone in situazioni di vulnerabilità e fare in modo che i luoghi di lavoro siano accessibili ai tirocinanti con disabilità; g) garantire che i soggetti promotori dei tirocini forniscano un ambiente di lavoro adeguato, sicuro e sano, anche per quanto riguarda le attrezzature e l'organizzazione del lavoro nel caso di tirocini a distanza o ibridi; h) favorire l'aumento dell'occupabilità mediante un ulteriore orientamento professionale e incentivi ai soggetti promotori di tirocini affinché offrano ai tirocinanti un impiego stabile dopo il tirocinio; i) facilitare la mobilità transfrontaliera dei tirocinanti nell'UE, anche mediante un più chiaro quadro giuridico nazionale applicabile ai tirocini, nonché sviluppare ulteriormente informazioni e materiale di orientamento pratici per i (potenziali) tirocinanti in merito ai tirocini transfrontalieri attraverso il portale europeo della mobilità professionale EURES; l) garantire nell'applicazione della raccomandazione un coinvolgimento attivo delle parti sociali, dei servizi per l'impiego, degli istituti di istruzione e formazione e dei soggetti erogatori di formazione e portatori di interessi.
  In conclusione, prima di lasciare la parola al collega Giagoni, ritiene opportuno sottolineare che la proposta di raccomandazione, pur non essendo un atto giuridicamente vincolante per gli Stati membri, esorta questi ultimi a darne seguito il prima possibile e con misure appropriate e a presentare un piano di attuazione che definisca le iniziative corrispondenti da adottare a livello nazionale, nonché ad offrire incentivi ai soggetti promotori dei tirocini affinché propongano ai tirocinanti un rapporto di lavoro regolare in seguito al completamento con successo di un tirocinio.

  Dario GIAGONI (LEGA), relatore per la XI Commissione, fa presente che con la presente relazione intende illustrare i principali contenuti della proposta di direttiva all'esame, richiamando le osservazioni contenute nella relazione del Governo e nel documento approvato dalla Commissione XIV, nonché alcuni elementi emersi nel corso delle audizioni dei sindacati e di Confindustria che si sono svolte presso la medesima Commissione XIV, rinviando per i dettagli alla documentazione predisposta dall'Ufficio per i Rapporti con l'Unione europea.
  Nel perseguimento delle finalità poc'anzi illustrate dal collega Roscani, la proposta di direttiva all'esame mira a introdurre una serie di misure volte, in estrema sintesi, a: introdurre il principio di non discriminazione per i tirocinanti, al fine di garantire che, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, compresa la retribuzione, essi non ricevano di norma un trattamento meno favorevole di quello dei lavoratori stabilmente alle dipendenze dello stesso datore di lavoro, a meno che non sussistano motivi oggettivi di trattamento differenziato; garantire che i tirocini non servano per nascondere posti di lavoro stabili; prevedere la possibilità per i rappresentanti dei lavoratoriPag. 31 di impegnarsi per conto dei tirocinanti a tutela dei loro diritti; obbligare gli Stati membri a garantire la presenza di canali attraverso i quali i tirocinanti possano denunciare pratiche scorrette e cattive condizioni di lavoro.
  Il Capo I (articoli 1 e 2), nel riportare le disposizioni generali, definisce l'oggetto della direttiva, che consiste nello stabilire un quadro comune di principi e misure volti a migliorare e garantire il rispetto delle condizioni di lavoro dei tirocinanti e a contrastare i rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini, e fornisce le definizioni di tirocinante e tirocini.
  In particolare, ai fini dell'applicazione della direttiva, il tirocinio consiste in «un periodo di pratica lavorativa di durata limitata, con una componente di apprendimento e di formazione significativa, il cui obiettivo è l'acquisizione di un'esperienza pratica e professionale finalizzata a migliorare l'occupabilità e facilitare la transizione verso l'accesso a una professione o verso un rapporto di lavoro regolare», mentre per tirocinante si intende «qualsiasi persona che intraprende un tirocinio e ha un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro quali definiti dal diritto, dai contratti collettivi o dalle prassi in vigore in ciascuno Stato membro, tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia».
  A tal proposito ricorda che, come riportato anche dalla Commissione europea, alla luce della giurisprudenza della Corte, ai sensi del diritto UE una persona può essere considerata lavoratore se «esercita attività reali ed effettive, svolte sotto la supervisione di un'altra persona e dietro compenso» e che, conseguentemente, i tirocinanti non retribuiti non possono essere considerati «lavoratori» ai sensi del diritto dell'UE.
  In ragione di quanto stabilito nel Capo I, la Commissione chiarisce, nel considerando (16), che la direttiva dovrebbe applicarsi ai tirocinanti dell'UE che hanno un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro. Ai sensi della normativa italiana, tuttavia, il tirocinio non costituisce un rapporto di lavoro e non può essere utilizzato in sostituzione di lavoro dipendente.
  Segnala che, alla luce di queste disposizioni, il documento della XIV Commissione, in linea con quanto sostenuto dal Governo, considera la proposta solo parzialmente conforme al principio di proporzionalità. Chiede di chiarire meglio la relazione intercorrente tra le definizioni di «tirocinante» e di «tirocinio», in quanto la prima richiede l'esistenza di un contratto di lavoro o di un rapporto di lavoro, mentre la seconda non lo richiede, e di definire in maniera più esatta l'ambito di applicazione della proposta al fine di individuare con esattezza quali tirocinanti e quali tipi di tirocini vi rientrerebbero, anche per effettuare una compiuta valutazione di proporzionalità tra oneri attuativi e benefici attesi.
  La Commissione XIV ha altresì evidenziato che l'adozione di norme particolarmente incisive, ma non sufficientemente chiare, potrebbe, in linea generale, determinare incertezze interpretative nella fase applicativa della direttiva, con potenziali maggiori oneri per gli Stati membri e determinare un grado di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri in materia di tirocini inferiore a quello atteso.
  Anche i soggetti auditi presso la medesima Commissione (ossia i rappresentanti di CGIL, CISL, UIL e Confindustria), pur ritenendo gli obiettivi generali dell'iniziativa complessivamente condivisibili, concordano sulla necessità di chiarimenti in merito all'ambito di applicazione e al quadro definitorio della proposta, al fine di evitare confusioni interpretative ed applicative, alla luce anche del fatto che, come precedentemente rilevato, nell'ordinamento italiano il tirocinio non costituisce un rapporto di lavoro e potrebbero altresì ingenerarsi sovrapposizioni con lo strumento dell'apprendistato.
  Il Capo II è costituito dall'articolo 3, che sancisce il principio di non discriminazione dei tirocinanti in relazione alle condizioni di lavoro, compresa la retribuzione. In particolare, gli Stati membri devono predisporre misure atte a garantire che i tirocinanti non siano trattati in modo meno favorevole rispetto ai dipendenti regolari comparabili appartenenti allo stesso stabilimento.Pag. 32 Un trattamento diverso può però essere giustificato in base a ragioni oggettive, quali mansioni diverse, un livello inferiore di responsabilità o di intensità del lavoro o il peso della componente di apprendimento e formazione.
  Circa la questione della retribuzione, è opportuno ricordare che l'articolo 153, paragrafo 5, del TFUE esclude che un intervento dell'UE possa imporre direttamente che un'attività come un tirocinio debba essere svolta dietro retribuzione. In occasione della presentazione del pacchetto di misure in oggetto, inoltre, il Commissario per il lavoro e i diritti sociali, Nicolas Schmit, ha ribadito che la Commissione non ha proposto di vietare esplicitamente i tirocini non retribuiti, dal momento che non può farlo, ma ha esortato gli Stati membri a vietare chiaramente i tirocini non retribuiti nella loro legislazione interna in fase di recepimento della direttiva.
  Segnala che gli auditi hanno sollevato numerose perplessità rispetto al contenuto dell'articolo 3, in particolare sulle ragioni oggettive che possono giustificare deroghe al principio di non discriminazione, le quali, secondo quanto affermato dalla UIL, sembrano indebolire fortemente il principio stesso e, a giudizio della CISL, riducono l'incisività della disposizione. Anche Confindustria ha espresso perplessità in merito poiché gli elementi che possono essere ritenuti ragioni oggettive di trattamento diverso dei tirocinanti sono, in realtà, nell'ordinamento italiano, elementi intrinseci al tirocinio, proprio perché non si tratta di una tipologia standard di rapporto di lavoro.
  Considerato quanto disposto dai Capi I e II della proposta, il documento della XIV Commissione, in linea con quanto affermato nella relazione del Governo, osserva che la riconduzione del tirocinio nell'alveo dei contratti di lavoro salariato modificherebbe l'essenza del tirocinio in Italia dove il tirocinio rappresenta invece un percorso di formazione che non costituisce un rapporto di lavoro.
  Relativamente, invece, alla lotta ai rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini, il capo III (articoli 4 e 5) introduce previsioni in forza delle quali gli Stati membri devono adottare misure volte a prevedere controlli ed ispezioni efficaci delle autorità nazionali competenti che siano finalizzati a individuare e contrastare, tramite misure coercitive, le pratiche con cui un rapporto di lavoro regolare viene camuffato da tirocinio per offrire livelli inferiori di protezione dei lavoratori, anche per quanto riguarda le condizioni di lavoro e la retribuzione.
  Al fine di stabilire se un presunto tirocinio costituisca un rapporto di lavoro regolare, l'articolo 5 impone alle autorità competenti di effettuare una valutazione complessiva di tutti gli elementi fattuali pertinenti e, segnatamente, dei seguenti: a) l'assenza di una componente significativa di apprendimento o formazione nel presunto tirocinio; b) la durata eccessiva del presunto tirocinio o dei presunti tirocini multipli e/o consecutivi presso lo stesso datore di lavoro da parte della stessa persona; c) livelli equivalenti di mansioni, responsabilità e intensità del lavoro per i presunti tirocinanti e per i dipendenti regolari in posizioni comparabili presso lo stesso datore di lavoro; d) il requisito di un'esperienza lavorativa precedente per i candidati al tirocinio, acquisita nello stesso settore di attività o in un settore analogo in assenza di una giustificazione adeguata; e) una percentuale elevata di presunti tirocini rispetto ai rapporti di lavoro regolari presso lo stesso datore di lavoro; f) un numero significativo di presunti tirocinanti presso lo stesso datore di lavoro che hanno completato due o più tirocini o hanno avuto rapporti di lavoro regolari nello stesso settore di attività o in un settore analogo prima dello svolgimento del presunto tirocinio.
  Le autorità competenti potranno effettuare controlli e ispezioni e chiedere alle imprese di comunicare il numero, la durata e le condizioni di lavoro dei tirocini. Tale obbligo informativo si applica quindi soltanto su richiesta delle autorità competenti. Gli Stati membri dovranno fissare un limite che indichi la durata eccessiva dei tirocini, che servirà come possibile parametro di valutazione per le autorità competenti,Pag. 33 nonché norme che impongano ai datori di lavoro di includere, negli avvisi di posti vacanti e negli annunci per tirocini, informazioni su mansioni previste, condizioni di lavoro, retribuzione, protezione sociale, elementi di apprendimento e formazione.
  Nel tracciare un quadro di riferimento per l'applicazione e le misure di sostegno, il Capo IV (articolo 6) impone invece agli Stati membri l'adozione di misure per: garantire una pubblicità chiara, completa e facilmente accessibile delle informazioni sui diritti dei tirocinanti; elaborare orientamenti per i datori di lavoro dei tirocinanti in merito al quadro giuridico dei tirocini, compresi gli aspetti pertinenti del diritto del lavoro e della protezione sociale; prevedere controlli e ispezioni efficaci da parte delle autorità competenti; garantire che le autorità competenti dispongano di risorse umane, tecniche e finanziarie necessarie per effettuare controlli e ispezioni efficaci, nonché di competenza per infliggere sanzioni; sviluppare la capacità delle autorità competenti, in particolare attraverso attività di formazione e orientamenti, di individuare e perseguire in maniera proattiva i datori di lavoro inadempienti; rendere disponibili ai tirocinanti canali per denunciare pratiche scorrette e cattive condizioni di lavoro, nonché informazioni su tali canali.
  All'articolo 7, poi, impone agli Stati membri di offrire ai tirocinanti, compresi quelli il cui rapporto di lavoro è cessato, l'accesso a un meccanismo efficace e imparziale di risoluzione delle controversie e il diritto di ricorso, comprendente anche il diritto a un risarcimento adeguato, qualora i loro diritti siano violati ai sensi della direttiva o di altre normative del diritto UE applicabili ai lavoratori. L'articolo 8 consente, inoltre, ai rappresentanti dei lavoratori di avviare, per conto di uno o più tirocinanti o a loro sostegno, e con il loro consenso, procedimenti giudiziari o amministrativi per far valere i diritti dei tirocinanti.
  La proposta obbliga (articolo 9) gli Stati membri a proteggere i tirocinanti e i loro rappresentanti da trattamenti o conseguenze sfavorevoli derivanti da un reclamo o un procedimento promossi nei confronti del datore di lavoro, al fine di garantire il rispetto dei diritti previsti dalla direttiva. Inoltre, impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per vietare il licenziamento (o suo equivalente) di un tirocinante per il fatto che abbia esercitato i diritti previsti dalla direttiva o da altre normative dell'Unione applicabili ai lavoratori. Stabilisce anche il diritto dei tirocinanti, che ritengano di essere stati licenziati per aver esercitato i loro diritti ai sensi della direttiva, di chiedere al datore di lavoro di fornire ragioni debitamente giustificate per il licenziamento. Impone, infine, (articolo 10) agli Stati membri di prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in caso di violazione di disposizioni nazionali adottate in attuazione della direttiva.
  Sottolinea, a tal proposito, che i rappresentanti dei sindacati hanno sostenuto l'esigenza, per contrastare gli abusi, di rafforzare il ruolo delle autorità nazionali competenti e di dotare gli ordinamenti nazionali di un efficace apparato sanzionatorio.
  In conclusione, per meglio apprezzare i complessi elementi che sono stati richiamati e considerata la rilevanza del tema all'esame delle Commissioni, propone, di intesa con il collega Roscani, di procedere a un ciclo di audizioni di interlocutori qualificati, quali il Governo e i rappresentanti delle organizzazioni dei lavoratori e delle imprese.

  Walter RIZZETTO, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 13.40.