Camera dei deputati

ATTI DEL GOVERNO

  Mercoledì 27 novembre 2024. — Presidenza del vicepresidente Andrea MASCARETTI.

  La seduta comincia alle 8.15.

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante adozione della nota metodologica relativa all'aggiornamento e alla revisione della metodologia dei fabbisogni standard dei comuni per il 2024 e il fabbisogno standard complessivo per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario.
Atto n. 233.
(Esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame dello schema di decreto in oggetto.

  Andrea MASCARETTI, presidente e relatore, avverte che i componenti della Commissione possono partecipare in videoconferenza alla seduta odierna, secondo le modalità stabilite dalla Giunta per il regolamento della Camera.
  In riguardo allo schema di decreto in oggetto, ricorda che la Commissione dovrà esprimere il parere di competenza entro mercoledì 4 dicembre 2024.
  In qualità di relatore, illustra il contenuto dell'atto in oggetto. Evidenzia preliminarmente che il provvedimento è adottato ai sensi dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 216 del 2010, il quale prevede che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sono adottati, anche separatamente, la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo dei fabbisogni standard e il fabbisogno standard per ciascun comune. Ricorda che sullo schema di decreto in esame la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali ha espresso parere favorevole il 17 ottobre 2024, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo n. 216 del 2020.
  Lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in esame prevede l'adozione della Nota metodologica relativa all'aggiornamento e alla revisione dei fabbisogni standard dei comuni per il 2024 e al fabbisogno standard complessivo per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario. Nello specifico, la citata Nota prevede: la revisione della metodologia per la stima dei fabbisogni standard relativamente alle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo e alle funzioni di Pag. 164polizia locale; l'aggiornamento dei dati di base e l'utilizzo della metodologia in vigore per la determinazione dei fabbisogni standard relativi alle altre funzioni, riguardanti il trasporto pubblico locale (TPL), il servizio smaltimento rifiuti, i servizi relativi alla viabilità e territorio, il servizio di asili nido, i servizi del settore sociale e i servizi dell'istruzione pubblica; la determinazione del fabbisogno standard complessivo per ciascun comune delle regioni a statuto ordinario, sulla base dei dati di tutte le funzioni fondamentali aggiornati all'annualità 2021, da utilizzarsi per l'assegnazione del Fondo di solidarietà comunale (FSC) per il 2024.
  La Nota metodologica di aggiornamento e revisione dei fabbisogni standard dei comuni per l'annualità 2024 è stata redatta il 23 ottobre 2023 dalla SOSE S.p.A., la quale, ai sensi del decreto legislativo n. 216 del 2010, ha il compito di predisporre le metodologie finalizzate alla determinazione dei fabbisogni standard, allo scopo di illustrare la procedura di revisione dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard (FaS) delle funzioni fondamentali dei comuni delle RSO, da utilizzarsi per l'assegnazione del Fondo di Solidarietà Comunale (FSC). La metodologia è stata approvata all'unanimità dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard nella seduta del 23 ottobre 2023. Il Consiglio dei ministri ha deliberato il 27 settembre 2024 l'atto in esame ai fini dell'adozione del relativo decreto.
  La Conferenza Stato-Città e autonomie locali ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in esame il 17 ottobre 2024, rilevato il parere favorevole, con osservazioni, dell'ANCI e dell'UPI. L'ANCI ha espresso parere favorevole osservando, tuttavia, che le attuali metodologie dei fabbisogni standard e della determinazione del Fondo di solidarietà comunale non permettono di prendere in considerazione l'evoluzione del contesto economico fortemente influenzato dall'inflazione e dalla crescita di oneri incomprimibili, quali quelli per il personale. L'ANCI ha, altresì, rappresentato che non sono state adeguatamente considerate le dinamiche demografiche che penalizzano, in particolare, i comuni di piccola dimensione situati nelle aree interne soggette a spopolamento e che è, pertanto, necessario ed urgente rivedere le metodologie dei fabbisogni standard al fine di garantire una distribuzione più equa e una misura più adeguata delle risorse del Fondo di solidarietà comunale, che rimangono invece invariate in assenza di un adeguato contributo verticale. L'UPI ha espresso parere favorevole condividendo le osservazioni dell'ANCI.
  Passando a illustrare gli articoli dello schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, l'articolo 1 prevede che la Nota metodologica e il coefficiente di riparto per ciascun comune sono allegati al decreto e ne costituiscono parte integrante. In base a quanto stabilito dall'articolo 2, i comuni delle regioni a statuto ordinario provvedono a dare adeguata pubblicità del decreto sul proprio sito istituzionale e attraverso le ulteriori forme di comunicazione del proprio bilancio.
  La Parte I della Nota metodologica riguarda la revisione dell'impianto metodologico per la stima dei fabbisogni standard delle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo (funzioni generali di amministrazione) e delle funzioni di polizia locale. In base a quanto riportato nella Parte II della Nota metodologica, per la determinazione dei fabbisogni standard delle altre funzioni fondamentali rimane ferma la metodologia già in vigore e si è proceduto all'aggiornamento della base dei dati all'annualità 2021.
  Ricorda che le funzioni e i servizi fondamentali dei comuni sono: le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, la funzione di polizia locale, le funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti (TPL), la funzione di istruzione pubblica, le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, il servizio di smaltimento rifiuti, il servizio di asili nido e i servizi del settore sociale.
  La Nota è integrata da tre Appendici: nell'Appendice C sono riportati i nuovi valori normalizzati dei prezzi dei fattori produttivi; nell'Appendice D è visionabile il questionario FC70U per la rilevazione dei Pag. 165fabbisogni standard e nell'Appendice E sono riportati i coefficienti di riparto aggiornati.
  Per l'applicazione dei fabbisogni standard 2024 la base dati di tutte le funzioni fondamentali è stata aggiornata all'annualità 2021. In fase applicativa, per quelle funzioni che hanno come gruppo di riferimento la popolazione residente al fine di attenuare le variazioni negli anni dell'andamento della popolazione, per il calcolo del fabbisogno standard, la spesa standard unitaria derivante dall'applicazione del modello di stima è stata moltiplicata per la media della popolazione residente relativa al periodo 2016-2019 e 2021. Si tratta delle funzioni generali di amministrazione di gestione e di controllo, della funzione di polizia locale, del servizio di trasporto pubblico locale e della funzione del settore sociale al netto del servizio di asili nido. Analogamente, per la funzione di istruzione pubblica il costo standard unitario, ottenuto applicando il modello econometrico, è stato moltiplicato per la media della popolazione residente in età 3-14 anni per il periodo 2016-2019 e 2021. L'annualità 2020 non è stata considerata a causa degli effetti generati dalla pandemia.
  La nuova metodologia riguarda, come detto, le funzioni generali di amministrazione di gestione e di controllo e la funzione di polizia locale. In entrambi i casi è stato definito un nuovo modello di stima a due stadi attraverso l'utilizzo di dati panel, in continuità con gli aggiornamenti metodologici effettuati negli anni precedenti per le seguenti funzioni comunali: sociale, viabilità e territorio, rifiuti, asili nido e istruzione pubblica. I dati panel sono la raccolta di dati disponibili a livello di ciascun comune per diverse annualità. La stima dei fabbisogni standard delle funzioni oggetto di revisione metodologica è avvenuta utilizzando un calcolo di stima a effetti fissi nel primo stadio e regredendo gli effetti fissi comunali, ovvero gli elementi strutturali e individuali per ciascun comune che caratterizzano gli enti lungo tutto l'arco temporale del panel, sulle medie delle variabili di contesto comunale nel secondo stadio. Le precedenti metodologie, approvate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 dicembre 2016, adottavano un modello di stima basato sulla funzione di spesa, in cui la popolazione residente rappresentava la variabile relativa al gruppo client e il principale indicatore di domanda.
  In particolare, in relazione alle funzioni generali di amministrazione, si è proceduto alla determinazione dei fabbisogni standard mediante la definizione di un nuovo modello di stima a due stadi, attraverso l'utilizzo di dati panel. Considerando che le informazioni utili alla stima riguardano più anni contabili, i valori monetari sono stati espressi in termini reali utilizzando l'Indice nazionale dei prezzi al consumo per l'intera collettività di fonte ISTAT, considerando come anno base il 2021 (ultimo anno di riferimento del panel considerato).
  Nel primo stadio, in particolare, è stimato il modello di spesa unitaria per abitante ricorrendo allo stimatore panel a effetti fissi che considera i dati di sette annualità (2013, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2021). La spesa per abitante viene messa in relazione con le unità immobiliari complessive, i prezzi dei fattori produttivi e le forme di gestione associata. Nel secondo stadio, utilizzando un modello cross-section, gli effetti fissi stimati nel primo sono messi in relazione con le seguenti caratteristiche dei comuni che possono considerarsi strutturali, essendo caratterizzate da variazioni molto lente nel tempo: l'appartenenza raggruppamenti di comuni simili per specifiche caratteristiche, i cosiddetti cluster; l'appartenenza regionale; gli elementi che caratterizzano il contesto territoriale in cui vengono erogati i servizi da parte dei comuni. L'ampio periodo rappresentato dai dati panel a disposizione, che stima il fabbisogno standard considerando più annualità, ha consentito di cogliere i cambiamenti intervenuti nei diversi anni sia nella spesa che nelle caratteristiche strutturali di offerta dei servizi andando così ad intercettare le eventuali modifiche strutturali o gestionali proprie dello svolgimento delle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo.
  Nella Nota metodologica, considerando la spesa di riferimento ai fini della determinazionePag. 166 dei fabbisogni standard, viene evidenziato che tra le diverse fasce dimensionali si registrano spese pro capite oltre i 550 euro per i comuni con meno di 500 abitanti che scendono fino ai 200 euro nella fascia 5.000 – 10.000 abitanti e poi stabilizzarsi intorno a tale valore di spesa per le fasce dimensionali più alte. A livello di area geografica la spesa storica per abitante è più bassa al Nord-Est. Per le altre aree, invece, la spesa è superiore ai 250 euro per abitante in tutto il periodo con valori prossimi ai 300 euro pro capite per i comuni del Sud. A livello regionale, in particolare, in Liguria si registra la spesa più elevata nelle annualità 2019 e 2021, mentre la spesa pro capite più bassa si può notare in Puglia e in Veneto in tutte le annualità.
  Nell'ambito delle funzioni generali di amministrazione, come evidenziato nella Nota, è stata effettuata una revisione della quota di fabbisogno standard delle funzioni generali di amministrazione da riconoscere nella composizione del fabbisogno complessivo, in quanto relativa alle funzioni fondamentali. In particolare, la Relazione illustrativa ricorda che le funzioni generali di amministrazione ricomprendono i servizi di: gestione delle entrate tributarie e i servizi fiscali, ufficio tecnico, anagrafe, stato civile, elettorale, leva e servizio statistico e altri servizi generali tra cui il servizio organi istituzionali, partecipazione e decentramento e il servizio di segreteria generale, personale e organizzazione. Tali servizi costituiscono una funzione trasversale di supporto alla erogazione di tutti gli altri servizi del comune riferibili sia a funzioni fondamentali, come ad esempio il settore sociale, sia a funzioni non fondamentali per esempio la promozione della cultura e del turismo.
  In virtù della loro funzione trasversale di supporto, solo la parte del fabbisogno standard delle funzioni generali compatibile con le funzioni fondamentali viene considerata nella composizione del fabbisogno complessivo. In proposito, l'articolo 3, comma 1, lettera a), n. 1), del decreto legislativo n. 216 del 2010 (conformemente a quanto previsto dalla legge n. 42 del 2009, articolo 21, comma 3) dispone che le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo sono individuate nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge delega sul federalismo fiscale. La norma citata individua le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province ai fini dell'avvio del federalismo fiscale, in attesa della identificazione definitiva delle funzioni fondamentali.
  Le funzioni fondamentali dei comuni sono state identificate successivamente, a decorrere dal 2013, dall'articolo 19, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
  La Nota metodologica in esame afferma che l'individuazione definitiva delle funzioni fondamentali (operata, come detto, nel 2012, a decorrere dal 2013) rende necessaria una revisione della quota di fabbisogno standard delle funzioni generali di amministrazione da riconoscere nella composizione del fabbisogno complessivo, in quanto relativa alle funzioni fondamentali. La Nota pertanto effettua la revisione della quota della funzione generale di amministrazione, gestione e controllo analizzando la consistenza delle funzioni non fondamentali in termini di spesa (Appendice A). Per ciascun anno è stato valutato il peso delle funzioni non fondamentali rispetto al totale delle funzioni e preso come riferimento il valore medio complessivo di tutte le annualità. Questo valore è risultato pari al 9,14 per cento, da cui è stato definito che le funzioni fondamentali equivalgono a un valore pari al 90,86 per cento. Al fine di un raggiungimento del nuovo valore nel 2028 si procederà ad una applicazione graduale secondo la seguente progressione: 74 per cento nel 2024, 78 per cento nel 2025, 82 per cento nel 2026, 86 per cento nel 2027 e 90,86 per cento nel 2028. L'impiego di un coefficiente ridotto, rispetto al valore di 90,86 per cento si motiva con la necessità di graduare nel tempo gli effetti redistributivi del riparto in considerazione dell'invarianza delle risorse attualmente disponibili per il riparto stesso. La Nota precisa, inoltre,Pag. 167 che la variazione del peso di una funzione non genera, né in aumento né in riduzione, effetti in termini di risorse complessive rivolte alla perequazione.
  Anche con riferimento alle funzioni di polizia locale, si introduce un modello di stima a due stadi, attraverso l'utilizzo di dati panel. Anche in questo caso, l'ampio periodo rappresentato dai dati a disposizione ha permesso di individuare i mutamenti intervenuti negli anni in modo da definire le eventuali modifiche proprie dello svolgimento delle funzioni di polizia locale.
  Dal momento che le informazioni utili alla stima riguardano più anni contabili, i valori monetari sono stati espressi in termini reali utilizzando l'Indice nazionale dei prezzi al consumo per l'intera collettività (NIC), considerando come anno base il 2021, ultimo anno di riferimento del panel. Nel primo stadio, in particolare, viene stimato il modello di spesa unitaria per abitante ricorrendo allo stimatore panel a effetti fissi che considera i dati di sette annualità (2013, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2021). La spesa per abitante viene messa in relazione con i prezzi dei fattori produttivi, i fattori esogeni di carico, le forme di gestione associata, ecc. Nel secondo stadio, utilizzando un modello econometrico cross-section, gli effetti fissi stimati nel primo stadio sono messi in relazione con le seguenti caratteristiche dei comuni, che possono considerarsi strutturali in quanto caratterizzate da variazioni molto lente nel tempo: l'appartenenza ai cluster; l'appartenenza regionale; variabili di contesto (lunghezza strade, densità abitativa, e altro); il numero di mercati.
  La Nota metodologica ricorda che le funzioni di polizia locale si compongono di tre differenti servizi: la polizia municipale che si occupa della viabilità e della regolazione del traffico, di attività di prevenzione e di repressione, di vigilanza e di accertamento, di carattere esecutivo, amministrativo o tecnico; la polizia commerciale, diretta a verificare la regolarità della condotta degli esercenti la vendita, nelle varie forme stabilite dalla legge: commercio in sede fissa, commercio su aree pubbliche, somministrazione di alimenti e bevande; la polizia amministrativa che si esplica nell'attività di regolamentazione di determinate attività, nella valutazione dei rilasci di permessi per le medesime e nell'imposizione di sanzioni amministrative in caso di violazioni. La Nota metodologica, considerando la spesa di riferimento ai fini della determinazione dei fabbisogni standard, evidenzia che il livello di spesa storica di questa funzione per fascia dimensionale presenta un livello di spesa intorno ai 45 euro per i comuni fino a 500 abitanti che si riduce sino alla classe dimensionale di 3.000 abitanti dove il valore risulta di poco superiore ai 30 euro; con l'aumentare della popolazione la spesa per abitante inizia poi a crescere nuovamente sino ad arrivare a circa 75 euro pro capite per i comuni sopra i 100.000 abitanti dove l'attività della polizia locale risulta indubbiamente più complessa da gestire. A livello di area geografica si evidenzia una spesa storica pro capite più bassa al Nord, in particolare al Nord-Est dove si registra la spesa più bassa con valori intorno ai 33 euro per abitante. Andamenti pressoché costanti si registrano nel corso degli anni all'interno delle differenti aree con un solo lieve calo della spesa nell'area Sud.
  Per quanto riguarda infine i fabbisogni standard dei comuni, ricorda che i relativi coefficienti di riparto sono utilizzati per l'assegnazione del Fondo di solidarietà comunale (FSC) in base a quanto disposto, per il 2024, dall'articolo 1, comma 449, lettera c), della legge 11 dicembre 2016, n. 232. I fabbisogni standard rappresentano le necessità finanziarie di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. Con riferimento al comparto comunale, il decreto legislativo n. 216 del 2010 prevede che i fabbisogni standard siano calcolati e revisionati relativamente alle seguenti funzioni fondamentali dei comuni delle regioni a statuto ordinario, individuate nel decreto-legge n. 95 del 2012: funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo; funzioni di polizia locale; funzioni di istruzione pubblica; funzioni nel campo della viabilità e territorio; servizio smaltimento rifiuti; funzioniPag. 168 nel settore sociale; servizio asili nido; trasporto pubblico locale. Con riferimento alle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo e a quelle di polizia locale l'Atto del Governo n. 233 sostituisce il previgente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 dicembre 2016, introducendo la revisione delle relative Note metodologiche. Attualmente la funzione trasporto pubblico locale resta quindi l'ultima in attesa di aggiornamento metodologico.

  Maria Cecilia GUERRA (PD-IDP) interviene in merito alla revisione, operata nella Nota metodologica allegata allo schema di decreto in oggetto, della quota percentuale delle funzioni fondamentali da considerarsi, nell'ambito della funzione generale di amministrazione, gestione e controllo, per la determinazione del fabbisogno standard. Tramite tale revisione – ricorda – si è ritenuto di introdurre un meccanismo di innalzamento graduale di tale quota, dal 70 per cento ancora oggi previsto dal decreto legislativo n. 216 del 2010, fino al 90,86 per cento, che sarà raggiunto nel 2028 e che rappresenta la soglia oggi stimata come attendibile, a seguito dell'individuazione effettiva delle funzioni fondamentali dei comuni, operata dall'articolo 19 del decreto-legge n. 95 del 2012.
  Pur condividendo il merito di tale modifica di ordine metodologico, ritiene più corretto, da un punto di vista formale, che la misura percentuale delle funzioni di amministrazione, gestione e controllo che deve essere presa in considerazione nella composizione del fabbisogno standard, in quanto riferita a funzioni fondamentali dei comuni, sia prevista a livello legislativo. Invita pertanto la Commissione a valutare di introdurre, nel parere che approverà, un riferimento a tale esigenza.

  Andrea MASCARETTI, presidente e relatore, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad una seduta da convocarsi nella giornata di domani, giovedì 28 novembre 2024, nella quale si procederà alla votazione del parere di competenza.

  La seduta termina alle 8.30.