TESTI ALLEGATI ALL'ORDINE DEL GIORNO
della seduta n. 360 di Lunedì 7 ottobre 2024
MOZIONE IN MATERIA DI ATTUAZIONE DELL'AUTONOMIA DIFFERENZIATA, CON PARTICOLARE RIGUARDO ALLA PRIORITARIA DEFINIZIONE DEI LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI, ANCHE AL FINE DI RIDURRE IL DIVARIO TRA LE DIVERSE AREE DEL PAESE
La Camera,
premesso che:
1) è stata promulgata la legge 26 giugno 2024, n. 86, recante «Disposizioni per l'attuazione dall'autonomia differenziata delle regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione», dopo un iter parlamentare caratterizzato da un acceso dibattito;
2) essa introduce nel nostro ordinamento la cosiddetta «autonomia differenziata», la quale, come concepita, rappresenta una interpretazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione che ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo comporta una grave distorsione volta ad alterare profondamente l'equilibrio tra i soggetti di cui all'articolo 114 della Costituzione e che si pone in contrasto con i principi di capacità fiscale, perequazione e coesione di cui all'articolo 119 della Costituzione. Espunge di fatto la categoria «legislazione concorrente» dall'articolo 117, terzo comma, annulla la differenza tra regioni a statuto ordinario differenziato e regioni a statuto speciale, assimilando le due fattispecie, lede il principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all'articolo 3 della Costituzione, e, ad onta delle pur lodevoli finalità e dei richiami ad alcuni dei principi fondamentali del nostro ordinamento di cui all'articolo 1, comma 1, in assenza di correttivi determinerà la frantumazione dell'unità giuridica ed economica della Repubblica;
3) l'ordinamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano è disciplinato dai rispettivi statuti e dalle norme di attuazione degli stessi. Gli statuti – che hanno forma di legge costituzionale – stabiliscono ambiti e limiti della autonomia, le singole competenze legislative e amministrative e l'ordinamento finanziario di ciascuna regione. Gli statuti speciali possono attualmente essere modificati secondo la procedura di cui all'articolo 138 della Costituzione per l'approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali con alcune peculiarità introdotte dalla legge Costituzionale n. 2 del 2001, volte a garantirle la partecipazione degli organi della regione nell'iter legislativo. In tale contesto, la legge n. 86 del 2024 dispone l'applicabilità alle regioni a statuto speciale dell'intero provvedimento attuativo dell'autonomia differenziata. In tal modo esse vedrebbero, di fatto, annullate le ragioni della loro «specialità» – culturali, geografiche, economiche e sociali – riconosciute dalla Costituzione. Surrettiziamente, dunque, attraverso la norma ordinaria in questione, a parere dei firmatari del presente atto, si annienta la tutela formale e sostanziale che la Costituzione assegna alle regioni a statuto speciale, violando anche la procedura di cui all'articolo 138 della Costituzione. In altri termini si consente l'attribuzione di materie e funzioni alle regioni a statuto speciale con la legislazione ordinaria, in luogo della procedura costituzionale effettivamente prevista dalla Carta;
4) la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (Lep) – nella loro individuazione, nel loro finanziamento, nella loro erogazione e nella fruizione da parte dei cittadini – nella legge 86 del 2024 così come nelle disposizioni di cui all'articolo 1, comma 793, lettera c), della legge di bilancio 2023 da essa richiamate, è subordinata agli stanziamenti di bilancio disponibili a legislazione vigente o a quelli resi disponibili dalle leggi di bilancio, con ciò subordinando la primaria connotazione sociale e il principio fondamentale di uguaglianza della nostra Carta costituzionale al criterio economico, subordinando l'articolo 3 della Costituzione all'articolo 81, in assenza di qualunque bilanciamento e secondo un ordine di priorità completamente rovesciato rispetto alle pronunce della Corte costituzionale in merito. Si consideri, inoltre che l'articolo 9, comma 1, della legge sull'autonomia differenziata dispone che: «Dall'applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»;
5) l'attribuzione di una o più materie, nella loro interezza, concretizza un ulteriore vulnus della legge, in quanto in palese contrasto con la suddivisione delle competenze legislative operata dall'articolo 117 della Costituzione, commi secondo e terzo – l'articolo 116, terzo comma, non può essere «interpretato» nel senso adottato dalla legge, a pena della sua legittimità costituzionale né può l'attribuzione di autonomia ai sensi del medesimo articolo, come autorevolmente sostenuto, essere interpretata in forma espansiva, quasi che non vi siano limiti residuati a tutela della potestà legislativa statale: nell'articolo 117 della Costituzione troviamo tuttora vigenti le disposizioni costituzionali che prevedono che il legislatore statale dispone del potere di disciplinare le materie di competenza esclusiva (secondo comma) e di stabilire i principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente (terzo comma, ultimo periodo) e analogamente prevedono gli statuti speciali;
6) la norma reca un impianto segnato da nodi politico-tecnici rilevanti, tuttora irrisolti mentre, al contrario, cittadini ed imprese necessitano di un quadro normativo certo per programmare le proprie scelte nell'attività che svolgono, tenuto conto della delicatezza e del vasto ambito di tematiche che il testo va ad investire;
7) l'attuazione dell'autonomia regionale non può prescindere dal rispetto della coesione sociale del Paese ed anzi la solidarietà e l'unità dei diritti fondamentali esigibili dovrebbero essere preliminari a qualsiasi passaggio ulteriore;
8) ci si avvia, in modo azzardato, a dare attuazione ad un processo potenzialmente di amplissima portata senza certezza alcuna del quadro ordinamentale e procedurale che lo accompagnerà non soltanto nella cruciale fase negoziale ed istruttoria, ma anche in quella strettamente applicativa – incertezza consistente nella mancanza di un quadro articolato e preciso di tutte le risposte legislative, finanziarie ed amministrative da utilizzare in base alle possibili variabili nelle ricadute concrete del meccanismo una volta avviato e che si ripercuoterebbe su scala pluriennale;
9) sin dalla fase iniziale – costituito dallo stesso processo di valutazione delle richieste di attribuzione di autonomia differenziata – appare logico che dette richieste vengano subordinate alla preventiva valutazione dell'impatto sulla redistribuzione tra cittadini in termini fiscali e di servizi e, soprattutto, di diritti, prevedendo l'intervento dello Stato in caso di necessità per interesse nazionale e di regole comuni volte a prevenire differenziazioni normative sul territorio disfunzionali per la solidarietà tra territori e la coesione socioeconomica nazionale;
10) sarebbe, altresì, opportuno definire le regole della istruttoria preventiva su ciascuna funzione e materia, cui conformare le istanze delle regioni interessate a richiedere l'autonomia, le regole di trasparenza e rendicontazione, le procedure obbligatorie di verifica della spesa e delle prestazioni erogate da tutte le regioni, a tal fine raccordandosi costantemente con la Corte dei conti, il Consiglio di Stato, la Banca d'Italia, la Ragioneria generale dello Stato e l'Ufficio parlamentare di bilancio, nonché con tutti gli altri organismi pubblici competenti nelle specifiche funzioni;
11) ad avviso dei firmatari del presente atto ciò vale, parallelamente, anche per la procedura di richieste di attribuzione di materie o ambiti di materie e delle relative funzioni non associate ai Lep, che dovrebbe comunque considerare parametri di efficienza, equità, solidarietà e coesione socioeconomica nell'ambito di tutto il territorio nazionale, nel rispetto del principio fondamentale di non discriminazione nel godimento dei diritti e dei servizi relativi, apparentemente affermati, ma poi privati di un concreto presidio legislativo di tutela;
12) non soltanto la fase negoziale ma la stessa possibilità di richiesta di attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia manca del presupposto di una dimostrata o dimostrabile assenza di effetti negativi sia per la regione richiedente che per le altre regioni e per il libero esercizio dei diritti sociali e civili ed economici dei cittadini e delle imprese su tutto il territorio nazionale;
13) le carenze della disciplina generale, dai criteri di valutazione ex ante alle modalità di intervento ex post pongono rischi concreti in caso di future problematiche. Il divario tra Nord e Sud e quello all'interno dei diversi territori, di cui l'articolo 119 della Costituzione per effetto del regionalismo differenziato così delineato tende, se possibile, ad inasprirsi, in violazione anche del principio perequativo di cui all'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e quindi dell'articolo 117 della Costituzione;
14) sul tema si è espresso in prima persona il Governatore della Banca d'Italia in una lettera inviata al presidente del Comitato Lep, con cui mette in guardia sui rischi per il bilancio pubblico o per prestazioni collegate ai Lep formulate in termini troppo generici, in buona parte riconducibili a mere petizioni di principio, il cui contenuto pratico rimane a suo avviso in larga parte indeterminato;
15) in proposito, si segnala, altresì, che non sono previsti momenti di valutazione ex ante o ex post delle conseguenze delle attribuzioni, in quanto l'autonomia differenziata potrebbe portare a configurazioni molto diverse fra loro e, dunque, ad uno scenario fortemente frammentato, con funzioni differenti e Lep differenti e peso finanziario differente: il caos derivante dalla possibilità che in ciascuna delle 23 materie oggetto di devoluzione si possa determinare una attività legislativa e amministrativa differenziata in ciascuna delle 20 regioni impatterà anche in ordine all'attrattività, già piuttosto bassa, del Paese da parte degli investitori esteri;
16) la stessa Commissione europea, nei rilievi di cui al Country Report del 2024 ha sollevato numerosi dubbi in merito ai presunti rischi che l'autonomia differenziata potrebbe provocare in termini di aumento delle disparità e tenuta dei conti pubblici, nonché sulla capacità dei Lep di compensare gli squilibri territoriali per l'incapienza dei necessari stanziamenti;
17) è la Corte dei conti a ribadire che il conseguimento dell'autonomia differenziata debba essere inserito all'interno di un quadro di riferimento unitario e cooperativo che, da una parte, rimandi alla necessaria definizione e al necessario finanziamento dei Lep, dall'altra rinvii alla necessità di una completa perequazione infrastrutturale, necessaria non isolo per colmare le carenze di molte regioni, in particolare del Sud, ma anche all'interno delle regioni più sviluppate, dove talvolta convivono situazioni di marginalità – questione che neppure il decreto-legge cosiddetto «coesione» n. 60 del 2024, convertito con modificazioni dalla legge 4 luglio 2024, n. 95, ha risolto e realizzato;
18) in conclusione, si deve rilevare con preoccupazione che il sistema concepito, declinato in maniera dettagliata solo in alcuni suoi aspetti, appare privo di un quadro normativo di misure altrettanto puntuali da adottare in caso di malfunzionamento dello stesso;
19) la legge, peraltro, non assicura che siano al contempo determinati e debitamente finanziati, quindi concretamente attuabili tutti i Lep attinenti all'esercizio di diritti civili e sociali ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione e, al contempo, consente l'avvio, anche immediato, delle intese che non concernono materie o ambiti di materie connesse ai Lep;
20) non è chiaro quale possa essere il ruolo futuro del Parlamento e del Governo, quindi dello Stato, che dovrebbe invece poterne mantenere il controllo e la regia a garanzia di tutti i cittadini su tutto il territorio;
21) acuisce il complesso delle problematiche e dei rischi anzidetti, l'accelerazione impressa all'iter applicativo dell'autonomia differenziata, con la richiesta da parte della regione Veneto di avviare le interlocuzioni con il Governo,
impegna il Governo:
1) al fine di salvaguardare gli obiettivi della rimozione degli squilibri economici e sociali tra le diverse aree del Paese e in attuazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all'articolo 3 della Costituzione, ad astenersi dall'avviare il negoziato previsto dall'articolo 2 della legge n. 86 del 2024 nonché dal procedere, ai sensi dell'articolo 11 comma 1, della legge in parola, in ordine alle richieste di attribuzione di materie o ambiti di materie e delle relative funzioni fino alla determinazione e al conseguente finanziamento dei Lep di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), unitamente alle modalità di verifica e controllo della loro parità di accesso, erogazione ed uniformità su tutto il territorio nazionale;
2) onde non pregiudicare l'unità giuridica, economica e sociale della Repubblica e al fine di scongiurare lacune o incertezze applicative, ad adottare iniziative volte a prevedere che il trasferimento delle funzioni avvenga successivamente o contestualmente all'adozione di misure organiche di perequazione di cui all'articolo 119 della Costituzione per i territori con minori capacità fiscale e siano previsti efficaci e tempestivi poteri sostitutivi da attivare per prevenire o far cessare fenomeni di disuguaglianza, inefficienza e problematiche rilevate dalla fase di monitoraggio, compresa la revisione e correzione delle intese in corso di attuazione;
3) ad adottare iniziative volte a predisporre, reperendo le risorse finanziarie utili, a tal fine bilanciando l'attuazione del principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione e il rispetto degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 81 della Costituzione, preliminarmente alla determinazione dei Lep, l'istituzione di un fondo perequativo a garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e dei relativi costi e fabbisogni standard, per le regioni che non richiedano ulteriori forme e condizioni di autonomia ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione;
4) ad adottare iniziative volte a elaborare e a fornire alle Camere una valutazione dell'impatto derivante dalla richiesta di trasferimento delle funzioni concernenti materie o ambiti di materie, anche non riferibili ai Lep, sulle altre regioni e, in generale, sul territorio nazionale, anche in ordine alla tutela della potestà legislativa statale di cui alle vigenti disposizioni di cui all'articolo 117 della Costituzione, considerando di agire per quanto di competenza, per l'istruttoria e la predetta valutazione di impatto, in raccordo con la Corte dei conti, il Consiglio di Stato, la Banca d'Italia, la Ragioneria generale dello Stato e l'Ufficio parlamentare di bilancio e con tutti gli altri organismi pubblici competenti nelle specifiche funzioni;
5) in ordine all'attribuzione di autonomia nelle materie e nelle relative funzioni concernenti la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, il governo del territorio, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia, ad avvalersi delle precauzioni di cui agli articoli 2 comma 2, secondo periodo, 3, comma 5, ultimo periodo e 7, comma 1, ultimo periodo della legge n. 86 del 2024 ai fini del mantenimento dell'unitarietà di indirizzo delle politiche pubbliche prioritarie nonché degli strumenti giuridici disposti dal nostro ordinamento a tutela dell'interesse nazionale, dell'unità giuridica e socio-economica della Repubblica e dei principi fondamentali della Costituzione, in modo da garantire il rispetto dei principi di coesione sociale e territoriale, la indispensabile omogeneità nelle predette materie e funzioni socialmente ed economicamente strategiche, mantenere una cornice normativa unitaria onde scongiurare effetti distorsivi, deleteri rispetto ai competitori internazionali e nei contesti di crisi, promuovere univoche, coerenti e lungimiranti pratiche ambientalmente sostenibili, onde ridurre progressivamente l'impatto del cambiamento climatico, a tal fine valutando l'opportunità di escludere l'attribuzione di autonomia nelle predette materie qualora oggetto di procedure di infrazione e pre-infrazione europee pendenti nei confronti del nostro Paese;
6) a provvedere e a vigilare affinché l'attuazione della cosiddetta autonomia differenziata di cui alla legge n. 86 del 2024 non pregiudichi le ragioni culturali, geografiche, economiche e sociali a fondamento della specialità garantita e tutelata dalla Costituzione, ai sensi dell'articolo 116, primo comma, delle regioni a statuto speciale.
(1-00309) «Francesco Silvestri, Alfonso Colucci, Baldino, Santillo, Auriemma, Cappelletti, Fenu, Alifano, Penza, Aiello, Amato, Appendino, Ascari, Barzotti, Bruno, Cafiero De Raho, Cantone, Caramiello, Carmina, Carotenuto, Caso, Cherchi, Conte, Sergio Costa, Dell'Olio, Di Lauro, Donno, D'Orso, Fede, Ferrara, Ilaria Fontana, Giuliano, Gubitosa, Iaria, L'Abbate, Lomuti, Lovecchio, Morfino, Orrico, Pavanelli, Pellegrini, Quartini, Raffa, Marianna Ricciardi, Riccardo Ricciardi, Scerra, Scutellà, Sportiello, Torto, Traversi, Tucci».
(16 luglio 2024)