FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2

XIX LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 2559

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa dei deputati
COLOSIMO, AMBROSI, AMICH, AMORESE, CANGIANO, CARETTA, CERRETO, CIABURRO, CONGEDO, DE CORATO, DEIDDA, GABELLONE, IAIA, KELANY, LAMPIS, LANCELLOTTA, LA SALANDRA, LOPERFIDO, MACCARI, MAIORANO, MARCHETTO ALIPRANDI, MATTEONI, MICHELOTTI, MORGANTE, GAETANA RUSSO, URZÌ, VARCHI, VOLPI, ZURZOLO

Modifiche alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di accertamenti per la concessione dei benefìci penitenziari e di provvedimenti e reclami in materia di permessi, nonché al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, in materia di provvedimenti restrittivi nei confronti dei tossicodipendenti o alcooldipendenti che abbiano in corso programmi terapeutici

Presentata il 5 agosto 2025

Onorevoli Colleghi! — Negli ultimi anni si è registrato un crescente allarme nell'opinione pubblica in merito alla concessione di benefìci penitenziari, in particolare dei permessi premio, ai detenuti condannati per reati di particolare gravità e allarme sociale, quali, ad esempio, i delitti di stampo mafioso e associativo. Secondo i dati del Ministero della giustizia, infatti, i permessi premio concessi annualmente ai detenuti sono cresciuti in modo significativo: nei primi mesi del 2025, quasi 200 boss mafiosi hanno ottenuto misure premiali, le quali, qualora concesse senza controlli adeguati, rappresentano un pericolo concreto per la tutela della collettività e motivo di grande allarme sociale tra i cittadini.
Se da un lato il legislatore ha inteso limitare l'accesso ai benefìci penitenziari per i condannati recidivi e per gli autori di reati di criminalità organizzata, dall'altro la prassi giurisprudenziale si è talvolta caratterizzata per decisioni non del tutto coerenti con l'esigenza di garantire la sicurezza pubblica e prevenire i rischi di recidiva. Indicativa, in tal senso, la concessione recente di misure premiali ad esponenti di primo piano della criminalità organizzata, alcuni dei quali hanno successivamente ripreso a delinquere, anche in forma associata, una volta cessata la detenzione.
Le vicende cennate sollevano interrogativi sulla reale efficacia del sistema di verifica preventiva e di monitoraggio successivo alla concessione delle misure alternative e dei benefìci, in particolare per i soggetti appartenenti alla criminalità organizzata. In tale contesto, resta imprescindibile il dettato costituzionale circa il fine rieducativo della pena, sancito dall'articolo 27 della Carta, ma non si può trascurare la concorrente, e fondante, prescrizione della sicurezza della collettività, certamente di pari grado, messa in crisi dal ricorso eccessivo a provvedimenti premiali nei confronti di soggetti ristretti per gravi delitti di criminalità organizzata, talvolta dichiaratamente alieni da ogni forma di dissociazione o rivalutazione del vissuto criminale. Da qui la necessità di contemperare le due esigenze attraverso una modifica normativa, che, beninteso, non incide sulle situazioni sostanziali, ma unicamente sugli aspetti procedimentali e processuali. Invero, nella predisposizione della presente proposta di legge, si sono tenute ben presenti le indicazioni di sistema suggerite dalla Corte europea dei diritti dell'uomo e dalla Corte costituzionale, recepite dal legislatore nel decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2022, n. 199, in merito al principio di pericolosità relativa, attraverso una più puntuale regolamentazione, in funzione di controllo giurisdizionale e responsabilizzazione, dei procedimenti e dei processi relativi alle misure in esame. Si intende, in tal modo, arricchire il procedimento relativo ai benefìci e il sistema premiale di elementi conoscitivi in funzione di tutela delle esigenze della collettività messe a rischio da provvedimenti adottati, talvolta, senza la necessaria (e prescritta dalla legge) acquisizione di elementi di valutazione, spesso disinvoltamente trascurati a causa dei tempi stretti stabiliti. Da qui l'accentuata partecipazione dei soggetti istituzionali coinvolti sia nella fase di adozione dei provvedimenti che in quella di controllo successivo in interazione necessaria con l'attività giurisdizionale. L'intervento si pone nell'ambito del sistema e consente un più accentuato controllo nell'ambito procedimentale e processuale vigente in funzione, lo si ribadisce, di tutela della sicurezza della collettività.
La presente proposta di legge, dunque, incide su alcuni aspetti procedimentali degli istituti relativi alle misure premiali previste dall'ordinamento penitenziario e, in correlazione sempre con le esigenze di tutela e sicurezza sociale, sull'articolo 89 del testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. In un sistema rafforzato, in termini di garanzia, dal controllo giurisdizionale.
Da qui la scelta di una proposta di intervento legislativo nella forma di interpolazione-integrazione del testo vigente, mantenendo la struttura di sistema per ragioni di coerenza legislativa, ma ponendo rimedio a rischi di criticità alle quali la comunità nazionale e la sicurezza generale sono esposte per distorsioni operative di sistema. La tecnica è quella tradizionale, con sostituzione di alcuni periodi di testo o porzioni di esso.
Sulla base di tali premesse, la proposta di legge viene a incidere in modo mirato su due fondamentali versanti: l'obbligo di una più approfondita valutazione dei magistrati con vincolo processuale di preventivo esame, nella materia di che trattasi, dei pareri delle procure della Repubblica e dell'esame delle informazioni provenienti – secondo la previsione di legge – dagli istituti di pena e dagli organi di polizia; un intervento sul citato testo unico, con l'intento di evitare la precostituzione dello stato di tossicodipendenza o alcooldipendenza dei beneficiari richiedenti e di prevedere un maggiore controllo sugli istituti di accoglienza, al fine di evitare che si realizzino situazioni di compresenza tra soggetti coinvolti in identiche dinamiche criminali.
Nello specifico, in tale ottica, vengono proposte modifiche all'articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di limiti alla concessione di benefìci penitenziari e accertamento della pericolosità sociale dei condannati per reati particolarmente gravi, incidendo su alcuni aspetti dimostratisi critici. Primo fra tutti, il rafforzamento dell'obbligo per il giudice di richiedere e ottenere i pareri nell'ambito del procedimento per la concessione di benefìci, con riflesso procedurale rigoroso sui controlli e possibilità di impugnazione. In tal modo, si ovvia al pericoloso principio introdotto dalla previgente normativa per cui il giudice può decidere anche nel caso in cui le informazioni e i pareri non giungessero nei termini; in tal modo si assegna alla condotta omissiva comunque un significato, incompatibile con la disciplina sulle limitazioni alla libertà personale dei cittadini, ancorché destinatari di misure restrittive. In secondo luogo, viene introdotto uno snellimento delle procedure per la concessione di permessi premio successivi al primo, per i quali, a condizioni immutate e tempi ravvicinati (tre mesi dal precedente), è previsto un iter di maggior favore.
È, inoltre, previsto un maggiore coinvolgimento del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, il quale, nelle udienze del tribunale di sorveglianza che abbiano ad oggetto le concessioni dei benefìci, potrà svolgere la funzione di pubblico ministero, assicurando una maggiore vigilanza e il coordinamento nella procedura di concessione di tali benefìci a soggetti pericolosi. Alla partecipazione si correla ovviamente la facoltà di impugnare o ricorrere.
In un quadro di coerenza e omogeneità legislativa di sistema, l'intervento di modifica si riflette anche sull'articolo 30-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, che disciplina le modalità di concessione dei permessi premio ai detenuti. In linea generale, la ratio della proposta di legge è quella di rafforzare le garanzie di controllo e l'omogeneità nella concessione dei permessi premio, in particolar modo nei confronti dei detenuti condannati per reati di criminalità organizzata o terrorismo, prevedendo che, nei casi di concessione di permessi a detenuti sottoposti al regime previsto dall'articolo 41-bis, l'acquisizione dei pareri sia obbligatoria. In tale ottica, se la previgente disciplina prevedeva che il tempo tra la richiesta dei pareri e la concessione del permesso era di ventiquattro ore, con la modifica il detto termine viene esteso. Infine, in attuazione del principio di coinvolgimento della parte pubblica, è prevista, per il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, la facoltà di reclamare i provvedimenti resi nei confronti di reclusi per i delitti previsti dall'articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale.
L'articolo 2 della proposta di legge modifica la disciplina dell'articolo 89 del citato testo unico sugli stupefacenti, in tema di sostituzione di una misura detentiva con una misura alternativa terapeutica in favore di persone tossicodipendenti o alcooldipendenti, al fine di favorirne la riabilitazione. Nello specifico, viene introdotto un controllo preventivo del giudice sulla struttura ospitante, anche a mezzo delle autorità di pubblica sicurezza, al fine di verificare l'insussistenza di elementi ostativi all'inserimento nella medesima del tossicodipendente o dell'alcooldipendente: tanto al fine di evitare la compresenza di soggetti appartenenti a gruppi criminali omogenei ovvero presenze numerose e ricorrenti di soggetti esposti a rischio di reiterazione. Sono previsti, inoltre, nuovi obblighi certificativi per il beneficiario della misura, il quale, entro trenta giorni dall'applicazione della stessa, deve comunicare la diagnosi di tossicodipendenza o di alcooldipendenza, la data da quando è affetto da tale condizione, nonché la dichiarazione di disponibilità al ricovero da parte della struttura terapeutica; tale previsione mira, infatti, a rafforzare la correlazione tra la misura prevista dal giudice e il reale percorso terapeutico del beneficiario e ad evitare situazioni artatamente costruite. Inoltre, è previsto che, nel caso in cui un tossicodipendente o un alcooldipendente sottoposto a custodia cautelare in carcere intenda sottoporsi ad un programma di recupero presso servizi pubblici o strutture private, la certificazione debba essere allegata, a pena di inammissibilità, all'istanza di sostituzione, integrabile eventualmente con una perizia giudiziaria da eseguire nel termine di quindici giorni. È previsto, poi, che, in presenza di particolari esigenze cautelari, l'autorità giudiziaria possa condizionare l'accoglimento dell'istanza all'individuazione di una struttura residenziale, rafforzando il controllo sul percorso terapeutico del beneficiario. Inoltre, per evitare la presenza nella medesima struttura di più detenuti legati da precedenti rapporti criminali, il giudice prima di autorizzare l'istanza del detenuto è tenuto ad informarsi, anche a mezzo delle autorità di pubblica sicurezza, sul numero e la situazione processuale dei soggetti inseriti in tali strutture e percorsi riabilitativi.
Infine la proposta di legge interviene sul comma 4 dell'articolo 89, che prevede una limitazione della possibilità di sostituire la detenzione con un programma terapeutico per tossicodipendenti o alcooldipendenti imputati o condannati per uno dei reati «ostativi» previsti dall'articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354; la proposta di legge introduce un'eccezione per il caso in cui il soggetto abbia partecipato al reato solo in forma concorsuale, senza esserne l'autore principale e alla condizione che non emergano elementi circa collegamenti del soggetto con la criminalità organizzata o terroristica.

PROPOSTA DI LEGGE