FRONTESPIZIO

RELAZIONE

RELAZIONE TECNICA

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (A.I.R.)

PROGETTO DI LEGGE
                Capo I
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5
                        Articolo 6
                Capo II
                        Articolo 7
                        Articolo 8
                Capo III
                        Articolo 9

XIX LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 2700

DISEGNO DI LEGGE

presentato dal ministro della salute
(SCHILLACI)

di concerto con il ministro della giustizia
(NORDIO)

con il ministro dell'economia e delle finanze
(GIORGETTI)

con il ministro per la pubblica amministrazione
(ZANGRILLO)

e con il ministro dell'università e della ricerca
(BERNINI)

Delega al Governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie

Presentato il 13 novembre 2025

Onorevoli Deputati! – Il presente disegno di legge, predisposto, in attuazione di quanto previsto dal Documento di finanza pubblica 2025, quale provvedimento collegato alla legge di bilancio 30 dicembre 2024, n. 207, reca la delega al Governo per avviare un processo di rimodulazione dell'attuale sistema delle professioni sanitarie, dal punto di vista sia formativo sia ordinamentale, al fine di renderlo più efficiente, inclusivo, attrattivo e adeguato all'evoluzione scientifica e tecnologica; contiene altresì disposizioni in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie.
L'attuale situazione di disagio che il personale sanitario incontra rispetto al lavoro nel Servizio sanitario nazionale determina la crescente preferenza per la libera professione o, addirittura, per l'emigrazione all'estero, la distribuzione non omogenea del personale sanitario sul territorio, gravi carenze per alcuni tipi di specializzazione e diseguaglianze territoriali in materia di fruizione delle prestazioni sanitarie. Ciò rende necessario intervenire, da un lato, per lo sviluppo delle competenze e per rafforzare l'attrattività del Servizio sanitario nazionale, onde sopperire alla carenza di personale, dall'altro, per potenziare l'attività di programmazione del fabbisogno di formazione dei professionisti sanitari.
In tale prospettiva, il presente disegno di legge stabilisce criteri e princìpi al fine di disegnare un insieme di interventi volti a valorizzare i diversi professionisti, a fare fronte alle carenze di personale e a fornire risposte efficaci ai nuovi bisogni di salute della popolazione, ponendo le basi per un sistema sanitario in grado di soddisfare la domanda di prestazioni sanitarie con forza lavoro flessibile, quantitativamente adeguata e in possesso di competenze aggiornate. Pertanto, i decreti legislativi di attuazione della delega si collocheranno lungo una direttrice funzionale e integrativa, al fine di inserire nel corpus normativo vigente disposizioni aggiornate su specifici aspetti della disciplina, mediante interventi puntuali, a carattere settoriale, che rispondono a esigenze concrete di aggiornamento normativo connesse all'evoluzione della scienza medica, delle tecnologie e dei bisogni sociali, oltre che di quelli formativi del personale sanitario. Questo approccio, incrementale e adattivo, si mostra coerente con il carattere dinamico delle professioni sanitarie.
Il provvedimento si compone di nove articoli, suddivisi in tre capi.
Il capo I, al fine di potenziare il Servizio sanitario nazionale e di assicurare le risorse umane necessarie a garantire i livelli essenziali di assistenza nel rispetto del principio della dignità e centralità della persona e dei bisogni del malato, contiene disposizioni volte a conferire deleghe al Governo, dettando i princìpi e criteri direttivi che dovranno guidare i provvedimenti legislativi delegati.
In particolare, l'articolo 1, al comma 1, coerentemente con quanto esposto in premessa, delega il Governo ad adottare, entro il 31 dicembre 2026, uno o più decreti legislativi in materia di professioni sanitarie, nel rispetto dei princìpi costituzionali nonché dell'ordinamento dell'Unione europea e del diritto internazionale, sulla base dei princìpi e criteri direttivi generali di cui all'articolo 2 e dei princìpi e criteri direttivi specifici di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6. I commi 2 e seguenti disciplinano il procedimento per l'adozione dei provvedimenti legislativi delegati. In particolare, sugli schemi dei decreti legislativi dovrà acquisirsi la previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. A seguito della trasmissione degli schemi dei decreti legislativi delegati alle Camere, le Commissioni parlamentari competenti si pronunciano entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema, decorso il quale il decreto legislativo potrà essere comunque adottato. Inoltre, qualora il termine per l'espressione dei pareri parlamentari scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega, ovvero successivamente, quest'ultimo è prorogato di tre mesi. È infine conferita al Governo la facoltà di adottare disposizioni integrative e correttive dei medesimi decreti legislativi, da esercitarsi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno di essi, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla presente legge.
L'articolo 2 detta i princìpi e criteri direttivi di delega di tipo generale, prevedendo che i decreti legislativi delegati provvedano all'abrogazione espressa delle disposizioni incompatibili con la nuova disciplina introdotta e al coordinamento delle disposizioni non abrogate, nel rispetto del riparto di competenze delineato a livello costituzionale e del diritto dell'Unione europea. Infine, si prevedono la revisione e l'adeguamento dell'apparato sanzionatorio amministrativo e disciplinare vigente.
L'articolo 3 stabilisce i princìpi e criteri direttivi specifici per l'adozione di misure in favore del personale sanitario. Infatti, sebbene l'Italia presenti un numero complessivo di medici superiore alla media dei Paesi membri dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (4,2 medici per 1.000 abitanti rispetto alla media di 3,7), persistono significative carenze in specifiche aree geografiche e in discipline strategiche quali, ad esempio, la medicina d'emergenza, l'anatomia patologica e la radioterapia. Particolarmente preoccupante è la riduzione, nell'ultimo decennio, di circa 6.000 unità nel numero dei medici di medicina generale. Il rapporto tra pazienti e infermieri, pari a 6,5 per 1.000 abitanti, risulta sensibilmente inferiore alla media europea (9,8), con potenziali ripercussioni sulla sicurezza e sulla qualità dell'assistenza. Analoghe criticità si riscontrano anche per altre figure professionali, tra cui i farmacisti, i fisioterapisti, i tecnici di radiologia, gli psicologi e gli assistenti sociali, contribuendo a determinare una situazione definita da molti esperti come una vera e propria «desertificazione sanitaria» nelle aree più svantaggiate. Tali evidenze, essenziali per delineare il quadro attuale dell'assistenza sanitaria nel territorio nazionale, impongono l'adozione di interventi mirati e una riorganizzazione del sistema e delle risorse disponibili.
A questo fine, i decreti legislativi delegati dovranno prevedere il ricorso a forme di lavoro flessibile per l'impiego dei medici specializzandi nel Servizio sanitario nazionale, compatibilmente con le esigenze di formazione, nonché la prescrizione di tempi di permanenza minima obbligatoria presso strutture sanitarie e socio-sanitarie, pubbliche o private accreditate, ubicate nelle aree disagiate, ivi compresi i territori delle isole minori marine.
Sotto tale ultimo profilo, relativo alle isole minori marine, si osserva, infatti, che, come emerge dal Piano del mare 2023/2025 (pagine 162 e ss.) approvato dal Comitato interministeriale per le politiche del mare il 31 luglio 2023, i comuni delle isole minori italiane sono trentacinque, distribuiti in sette regioni (Campania, Lazio, Liguria, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana), con una popolazione di circa 220.000 persone stabilmente residenti e un numero di gran lunga superiore di turisti quali residenti temporanei; le isole minori rappresentano avamposti determinanti per la difesa del mare, da collocare al centro della programmazione nazionale anche in relazione al settore sanitario, tenendo conto delle difficoltà nei collegamenti con la terraferma (idonee ad influire sulla disponibilità del personale a lavorare nelle isole) e della necessità di fronteggiare l'incremento della popolazione in particolari periodi dell'anno.
I decreti legislativi delegati dovranno altresì favorire il mantenimento in servizio del personale sanitario, per contrastare la tendenza all'abbandono degli impieghi presso il Servizio sanitario nazionale, anche mediante l'introduzione di riconoscimenti professionali per lo sviluppo della carriera e l'individuazione di specifiche misure organizzative e riconoscimenti professionali in favore del personale che opera in condizioni di lavoro particolari o presta servizio in aree disagiate, ivi compresi i territori delle isole minori marine, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al fine di accrescere l'efficienza e la produttività, riducendo gli sprechi di tempo e migliorando la gestione delle risorse, si dovranno prevedere misure dirette a razionalizzare e semplificare le attività amministrative che gravano sul personale sanitario, migliorando così l'utilizzazione dei tempi di lavoro.
I decreti legislativi delegati, inoltre, conterranno interventi volti a garantire la sicurezza dei professionisti sanitari nello svolgimento dell'attività lavorativa e meccanismi premiali legati ai sistemi di valutazione e misurazione delle prestazioni, recentemente oggetto di direttiva adottata di concerto tra il Ministro della salute e il Ministro per la pubblica amministrazione, che comprendano anche indicatori riferiti alla riduzione delle liste d'attesa, criticità, quest'ultima, di carattere sistemico, come rilevato dalla Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, nella deliberazione n. 90/2024/G.
Infine, i decreti legislativi delegati dovranno promuovere, in sinergia con il Ministero dell'università e della ricerca, soluzioni dirette a sviluppare una metodologia comune di pianificazione e previsione del numero dei medici specializzandi in relazione a ciascuna specializzazione medica, in raccordo con il quadro normativo vigente. L'obiettivo è quello di assicurare l'equilibrio tra le ineludibili esigenze formative degli specializzandi e quelle connesse al rafforzamento della risposta pubblica ai bisogni di salute da parte del Servizio sanitario nazionale.
L'articolo 4 contiene i princìpi e criteri direttivi per la valorizzazione e lo sviluppo delle competenze del personale del Servizio sanitario nazionale. Nell'esercizio della delega di cui all'articolo 1, i decreti legislativi delegati, infatti, dovranno attualizzare le competenze professionali rispetto all'evoluzione dei bisogni sanitari della popolazione e alle nuove tecnologie nonché promuovere l'istituzione di un sistema nazionale di certificazione delle competenze specifico per il settore sanitario, valorizzando l'esperienza e le competenze acquisite dai professionisti sanitari. Il disegno di legge prevede, inoltre, che si definisca una strategia per la costruzione di un sistema di gestione dell'uso dell'intelligenza artificiale nel settore sanitario, nel rispetto del regolamento UE 2024/1689, al fine di assicurarne un utilizzo responsabile e rispettoso del principio di non esclusività (secondo il modello detto «human in the loop»), consentendo, al contempo, di sfruttarne tutte le potenzialità in maniera efficace ed efficiente. Infine, i decreti legislativi delegati stabiliranno criteri aggiornati per la formazione manageriale del personale del Servizio sanitario nazionale e, conseguentemente, adegueranno gli obiettivi della formazione continua in medicina, al fine di armonizzare tale formazione con i nuovi bisogni in materia di salute e con le competenze sanitarie richieste per soddisfarli.
L'articolo 5 determina i princìpi e criteri direttivi per il potenziamento della formazione sanitaria specialistica. In particolare, mediante i decreti legislativi delegati si mira a favorire, con il coinvolgimento dei soggetti istituzionali competenti, la ridefinizione del percorso formativo nella medicina generale. Si prevede, inoltre, la valorizzazione delle specializzazioni sanitarie, allo scopo di aumentare l'attrattività di tali carriere professionali: la norma fa specifico riferimento alle professioni sanitarie di chimico, odontoiatra e biologo, in relazione alle quali risulta particolarmente cogente l'esigenza di rivedere la struttura della formazione specialistica, anche nella prospettiva di ampliare le possibilità di accesso di tali professionisti al Servizio sanitario nazionale. Infatti, fermo restando l'obiettivo generale di assicurare la disponibilità del personale sanitario necessario al funzionamento della sanità pubblica, l'intervento proposto mira in particolare, per i chimici, a garantire il ricambio generazionale; per gli odontoiatri, a fornire anche un supporto legale e giudiziario alle decisioni dei magistrati, delle aziende sanitarie e degli ordini professionali; per i biologi, a disporre di professionisti anche nell'ambito dell'igiene pubblica con indirizzo ambientale.
L'articolo 6, nel quadro della delega legislativa prevista dall'articolo 1, attribuisce al Governo una delega specifica per la revisione della disciplina degli ordini delle professioni sanitarie di cui alla legge 11 gennaio 2018, n. 3, enunziandone i princìpi e criteri direttivi. In particolare, la delega mira, da un lato, all'introduzione di correttivi riguardanti le competenze e la durata in carica degli organi degli ordini, al fine di migliorarne l'efficienza, la rappresentatività e il ricambio nello svolgimento delle funzioni istituzionali; dall'altro, si propone di rafforzare il ruolo degli ordini come enti sussidiari dello Stato, valorizzandone la funzione pubblicistica nell'ambito della regolazione e della tutela delle professioni. Tale impostazione suggerisce un intervento normativo orientato sia alla razionalizzazione dell'assetto organizzativo interno degli ordini professionali, sia al consolidamento del loro contributo all'interesse pubblico, in coerenza con il principio di sussidiarietà orizzontale.
Il capo II reca disposizioni in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie per fatti commessi nell'esercizio dell'attività sanitaria. In particolare, l'articolo 7 sostituisce l'articolo 590-sexies del codice penale, relativo alla responsabilità colposa per morte o lesioni personali in ambito sanitario. Anche al fine di contrastare il fenomeno della cosiddetta «medicina difensiva» nonché, per altro verso, allo scopo di calibrare l'imputazione per colpa, nell'ambito del giudizio di responsabilità penale, all'attuale e sempre crescente complessità dell'attività sanitaria, si prevede che l'esercente la professione sanitaria sia punibile esclusivamente a titolo di colpa grave quando sono rispettate le raccomandazioni previste dalle linee guida, come definite e pubblicate ai sensi di legge, o le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le predette raccomandazioni o buone pratiche risultino adeguate alle specificità del caso concreto. La disposizione realizza, quindi, la sintesi tra i valori e gli interessi sottesi alla materia, prevedendo, nei casi di accertata osservanza di linee guida o buone pratiche clinico-assistenziali, l'imputabilità del sanitario esclusivamente a titolo di colpa grave – tanto nei casi di imperizia quanto in quelli di imprudenza e negligenza – così arginando i rischi della cosiddetta «medicina difensiva» e promuovendo la scienza medica.
Con il medesimo articolo si introduce nel codice penale il nuovo articolo 590-septies, il quale, ai fini dell'accertamento della colpa e della sua graduazione, individua quali parametri, non esclusivi, di riferimento le condizioni oggettive consistenti nella scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, nelle eventuali carenze organizzative, sempre che la scarsità e le carenze non siano evitabili da parte dell'esercente l'attività sanitaria, nella mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, nella concreta disponibilità di terapie adeguate, nella complessità della patologia o nella concreta difficoltà dell'attività sanitaria, nello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare (allo scopo di evidenziare il principio di affidamento, essenziale riferimento per la corretta individuazione delle sfere di responsabilità colposa nei contesti organizzati) e nella presenza di situazioni di urgenza o emergenza.
In analoga prospettiva, allo scopo di valorizzare l'arte medica, l'articolo 8 apporta modifiche alla legge 8 marzo 2017, n. 24, recante disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie, sostituendo il secondo periodo del comma 1 dell'articolo 5, al fine di prevedere che gli esercenti le professioni sanitarie, oltre che alle linee guida, si attengono altresì alle buone pratiche clinico-assistenziali, salve comunque le specificità del caso concreto. La novella modifica l'attuale disciplina, da un lato eliminando la disposizione secondo cui gli esercenti le professioni sanitarie si attengono alle buone prassi solo in mancanza delle raccomandazioni previste dalle linee guida, coerentemente con quanto previsto dal comma 3-bis contestualmente introdotto nell'articolo 7, e dall'altro lato facendo sempre salve, anche nel caso in cui il professionista si attenga alle buone prassi, le specificità del caso concreto, con disposizione innovativa rispetto all'attuale disciplina.
La disposizione interviene poi sull'articolo 7 della medesima legge n. 24 del 2017. Le modifiche al comma 1 hanno esclusivamente funzione di miglioramento del testo sia sotto il profilo stilistico sia sotto quello tecnico. Viene altresì soppresso il secondo periodo del comma 3, che attualmente prevede: «Il giudice, nella determinazione del risarcimento del danno, tiene conto della condotta dell'esercente la professione sanitaria ai sensi dell'articolo 5 della presente legge e dell'articolo 590-sexies del codice penale, introdotto dall'articolo 6 della presente legge». L'intervento si rende necessario poiché il suddetto periodo risulta fuorviante, in quanto riferisce la valutazione della condotta, da effettuare da parte del giudice, alla determinazione del danno (al quantum) e non alla verifica della sussistenza della responsabilità. Al contrario, è la sussistenza della responsabilità, e non la determinazione del danno, che viene in considerazione nel caso di violazione dell'articolo 5 (con la precisazione che, quanto all'elemento soggettivo, la verifica deve essere effettuata tenuto conto dei criteri dettati dal nuovo comma 3-bis); una volta accertata la sussistenza della responsabilità, la quantificazione del danno è necessariamente effettuata sulla base dei princìpi generali.
Viene inoltre introdotto il comma 3-bis, mediante il quale – ferma restando la responsabilità della struttura sanitaria – si stabilisce una limitazione della responsabilità civile dell'esercente la professione sanitaria. Più precisamente, il nuovo comma 3-bis consente di tenere conto, nell'accertamento della colpa civilistica e della sua graduazione, di condizioni oggettive afferenti alla scarsità delle risorse umane e materiali disponibili nonché delle eventuali carenze organizzative, quando la scarsità e le carenze non sono evitabili da parte dell'esercente l'attività sanitaria, della mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, della concreta disponibilità di terapie adeguate, della complessità della patologia o della concreta difficoltà dell'attività sanitaria, dello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare e della presenza di situazioni di urgenza o emergenza. La disposizione prevede che resti fermo quanto previsto dall'articolo 2236 del codice civile («Se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d'opera non risponde dei danni, se non in caso di colpa grave»), che costituisce la norma generale in materia di responsabilità civile per colpa del prestatore d'opera, come tale applicabile anche all'esercente le professioni sanitarie. Ne discende che, ai fini della responsabilità civile, qualora la prestazione non comporti la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, la responsabilità del professionista sanitario sussiste anche nel caso in cui quest'ultimo versi in colpa non grave: non opera quindi, in tale ipotesi, la limitazione della responsabilità civile alla sola colpa grave, a differenza di quanto previsto per la responsabilità penale.
Da ultimo si interviene sul comma 5 dell'articolo 7, al fine di chiarirne meglio il disposto.
Infine, il capo III contiene le disposizioni in materia finanziaria. Più precisamente, l'articolo 9 prevede che dall'attuazione delle deleghe legislative non debbano derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e che le amministrazioni competenti provvedano agli adempimenti relativi ai decreti legislativi con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

RELAZIONE TECNICA
(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196).

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE

DISEGNO DI LEGGE