FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1

XIX LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 2731

PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa dei deputati
AMATO, CASO, ORRICO

Introduzione dell'articolo 10-bis della legge 14 novembre 2016, n. 220, in materia di istituzione dell'Agenzia per il cinema e l'audiovisivo

Presentata il 5 dicembre 2025

Onorevoli Colleghi! – La legge 14 novembre 2016, n. 220, cosiddetta «legge cinema», rappresenta, ad oggi, il principale strumento normativo che regola la politica nazionale per il cinema e l'audiovisivo, prevedendo incentivi per tutte le fasi della filiera, ossia la scrittura, lo sviluppo, la produzione e la distribuzione delle opere audiovisive, per la realizzazione di iniziative di sviluppo e di promozione della cultura cinematografica e audiovisiva nonché per l'ammodernamento delle sale cinematografiche. La citata legge cinema ha istituito il Fondo per lo sviluppo degli investimenti nel cinema e nell'audiovisivo, alimentato, a regime, mediante gli introiti erariali derivanti dalle attività dei settori della distribuzione cinematografica di video e programmi televisivi, della proiezione cinematografica, delle programmazioni e trasmissioni televisive, dell'erogazione di servizi di accesso alla rete internet, delle telecomunicazioni fisse e di quelle mobili. Il citato Fondo è ripartito ogni anno in modo tale che ciascuna tipologia di intervento abbia una dotazione specifica, ma, con il comma 538 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2023, n. 213 (legge di bilancio per il 2024), la dotazione minima annuale, pari a 750 milioni di euro fino all'anno 2023, è diminuita fino a circa 700 milioni di euro annui e potrebbe subire ulteriori diminuzioni alla luce dei recenti intendimenti da parte dell'Esecutivo. Il Fondo è finalizzato al finanziamento delle diverse categorie di incentivi fiscali, tra cui il credito d'imposta, di cui possono beneficiare le imprese di produzione, di distribuzione, di post-produzione, di esercizio cinematografico, le industrie tecniche, le imprese italiane che lavorano per produzioni straniere e le imprese esterne al settore che investono nel settore del cinema italiano. Una seconda tipologia di intervento finanziata a valere sulle risorse del Fondo è costituita dai contributi automatici, il cui importo complessivo spettante a ciascuna impresa è determinato sulla base di parametri oggettivi relativi alle opere cinematografiche o audiovisive precedentemente prodotte o distribuite dalla stessa impresa. La terza tipologia di finanziamento, oggetto di recenti modifiche per effetto del comma 869 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2024, n. 207 (legge di bilancio per il 2025), è costituita da contributi selettivi attribuiti sulla base della valutazione di una Commissione composta da esperti nominati dal Ministro della cultura e destinati prioritariamente alle opere cinematografiche, in particolare a opere prime e seconde, opere realizzate da giovani autori, film difficili realizzati con modeste risorse finanziarie, opere di particolare qualità artistica, nonché opere sostenute da contributi provenienti da più imprese. La legge, prima della modifica da ultimo citata, prevedeva ulteriori contributi selettivi destinati alle imprese operanti nel settore dell'esercizio cinematografico, a quelle di nuova costituzione, alle start-up e a quelle aventi i requisiti delle microimprese, con particolare riferimento alle piccole sale cinematografiche ubicate nei comuni con meno di 15.000 abitanti. La disciplina di tali contributi, però, è stata abrogata dalla stessa legge di bilancio per il 2025. La legge cinema è stata particolarmente importante proprio perché ha reso strutturale il citato Fondo per il cinema e l'audiovisivo, incrementando l'aliquota base del credito d'imposta (tax credit) dal 15 al 40 per cento con un finanziamento annuale dedicato, alimentato automaticamente dal bilancio dello Stato. Infatti, a decorrere dal 2009, il credito d'imposta è divenuto un pilastro del sostegno pubblico al cinema italiano, integrando, e in parte sostituendo, i tradizionali contributi a fondo perduto.
Le citate tipologie di agevolazione fiscale, per divenire effettive, necessitano di decreti attuativi e, da ultimo, è stato adottato il decreto del Ministro della cultura 10 luglio 2024, n. 225, pubblicato per comunicato nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 29 ottobre 2024, che ha introdotto una serie di novità che hanno creato malumori e proteste nel comparto cinematografico. In particolare, sono stati introdotti requisiti specifici per accedere al credito d'imposta, come la necessità di possedere il 40 per cento di capitali privati, l'obbligo di un numero minimo di proiezioni in sala e in determinate fasce orarie nonché ulteriori rigorosi criteri di distribuzione. Queste modifiche sono state fortemente criticate in quanto favorirebbero le grandi produzioni e quelle multinazionali, escludendo le piccole imprese e i giovani autori. Tali perplessità non hanno trovato soluzione nei successivi decreti direttoriali del Ministero della cultura n. 3361, 3362, 3363 e 3364 del 14 ottobre 2024, pubblicati nel sito internet istituzionale del medesimo Ministero, che, al contrario, hanno spinto molti produttori a presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio. Le modifiche effettuate e i ritardi nella pubblicazione dei vari decreti hanno, di fatto, paralizzato l'industria cinematografica per mesi, generando una situazione di stallo che ha comportato gravi conseguenze sulla produzione e sull'occupazione, tanto da spingere il settore a organizzare incontri e proteste per esprimere la propria preoccupazione e chiedere un confronto con il Governo, sinora mancato. Come detto, la citata legge di bilancio per il 2025 ha operato alcune modifiche fondamentali della normativa sul cinema, rendendo l'aliquota del credito d'imposta per le imprese di produzione più flessibile, in quanto il credito d'imposta non è più previsto in misura fissa, bensì in misura variabile tra il 15 per cento e il 40 per cento del costo di produzione, prevedendo un accesso subordinato a requisiti qualitativi, dimensionali e territoriali che lascia un ampio margine di discrezionalità al legislatore secondario tramite i decreti ministeriali attuativi. Inoltre, per la prima volta, è stata introdotta la possibilità, per lo Stato, di acquisire una quota di diritti economici delle opere finanziate tramite il credito d'imposta. Il ritorno economico derivante da questa quota verrà reinvestito nel citato Fondo per il cinema e l'audiovisivo, con l'obiettivo di rendere il sistema autofinanziato e circolare. Infine, il 6 giugno 2025, è stato pubblicato il decreto del Ministro della cultura 22 aprile 2025, n. 141, correttivo del citato decreto del Ministro della cultura 10 luglio 2024, n. 225, che ha introdotto una tracciabilità obbligatoria dei costi e un obbligo di reinvestimento, da parte dei beneficiari del credito d'imposta, di una quota proporzionale dei proventi derivanti dall'opera entro cinque anni dal riconoscimento del beneficio. Sin dal suo insediamento, il Governo ha manifestato la volontà di apportare modifiche alla disciplina del credito d'imposta, introducendo parametri oggettivi e soggettivi legati alla dimensione, alla struttura societaria e al merito dell'opera. Tale approccio, però, rischia di mettere in difficoltà il vasto tessuto delle micro, piccole e medie imprese del settore cinematografico. Tra le motivazioni poste a fondamento della riforma della disciplina del credito d'imposta cinematografico vi è quella di risolvere il problema dei film prodotti che non riescono ad essere distribuiti nelle sale, pari circa al 50 per cento, che sono ritenuti, per tale motivo, una forma di spreco di denaro pubblico e un «abuso». Tuttavia, occorre rilevare che la proiezione nelle sale cinematografiche è soltanto una delle possibili destinazioni di un'opera, spesso solo la prima in ordine temporale anche sotto forma di «uscita tecnica», e che i film sono beni durevoli che non esauriscono la loro vita nell'arco di mesi né di anni, ma spesso rivelano e aumentano il proprio valore nel tempo. Inoltre, il finanziamento del cinema non rappresenta un sostegno al mercato, ma poggia sul principio europeo dell'eccezione culturale, tanto da avere natura di beneficio a fondo perduto, e il credito d'imposta, per sua natura, è una misura automatica finalizzata a favorire e attrarre investimenti in maniera non selettiva. Al contrario, il citato decreto del Ministro della cultura n. 225 del 2024, stabilendo requisiti pressoché impossibili da raggiungere per le piccole e medie imprese, che si abbassano sensibilmente in caso di concessione del contributo selettivo, ha di fatto agganciato il riconoscimento del credito d'imposta all'ottenimento del finanziamento selettivo, rendendo quest'ultimo un canale di accesso anche al primo. Di conseguenza, il ruolo delle Commissioni selettive nella determinazione di ciò che verrà prodotto o no diventa determinante in modo esponenziale. Il credito d'imposta, così come gli altri incentivi previsti dalla legge cinema, nascono con l'obiettivo di sostenere e valorizzare il cinema indipendente italiano ossia tutti quei prodotti audiovisivi e cinematografici che nascono grazie al talento e alla creatività di artisti italiani e che vengono realizzati da produzioni italiane e indipendenti, non riconducibili, pertanto, alle grandi società multinazionali del cinema mondiale. Tuttavia, nel corso del tempo, il credito d'imposta è diventato lo strumento attraverso il quale le grandi case di produzione cinematografiche internazionali hanno «eroso» la maggior parte del credito d'imposta previsto dalla legge cinema, attraverso imprese create o acquisite in Italia, ma riconducibili a società multinazionali straniere. Lo stesso meccanismo opera nei bandi per l'accesso ai contributi selettivi, dove grandi registi di chiara fama hanno avuto accesso a finanziamenti. Appare, dunque, improprio considerare un film che non è distribuito nelle sale cinematografiche o che ha registrato pochi incassi alla stregua di un abuso di denaro pubblico, in quanto quest'ultimo si verifica se e quando lo stanziamento economico per la produzione di un film viene «gonfiato» per aumentare il contributo percentuale richiesto allo Stato sotto forma di credito d'imposta e questo può avvenire o no sia in produzioni piccole sia in quelle più grandi, naturalmente in proporzione agli stanziamenti. Pertanto, tale tipologia di abuso può essere ostacolata soltanto introducendo maggiori controlli sulla documentazione e sui tetti all'eleggibilità delle voci di spesa. Tra le modifiche intervenute vi è, inoltre, la fissazione di un tetto alla quota di eleggibilità per il credito d'imposta per le cosiddette «paghe sopra la linea», ossia le retribuzioni dei registi, degli sceneggiatori, degli attori protagonisti e dei produttori esecutivi, inserendo due distinti parametri: l'uno, individuale, non superiore ai livelli dei dirigenti pubblici e l'altro, generale, non superiore al 30 per cento dello stanziamento economico complessivo. Parimenti, è stato introdotto un tetto di eleggibilità anche alle cosiddette «paghe sotto la linea», ossia le retribuzioni degli attori non protagonisti, che è fissato in misura pari alla retribuzione minima sindacale aumentata al massimo del 20 per cento, le quali non sono in nessun modo paragonabili alle paghe sopra la linea in quanto, con gli attuali contratti collettivi nazionali di lavoro, tale tipologia di retribuzione non permetterebbe alla categoria degli attori di svolgere l'attività come professionisti, fatta salva una percentuale esigua di attori cui è costantemente assegnato il ruolo di protagonista. Il tetto applicabile alle paghe sotto la linea, dunque, a differenza del primo, appare del tutto ingiustificato e gravemente penalizzante per l'intero sistema. Infine, appare evidente che non subordinare i requisiti di accesso al credito d'imposta alla distinzione tra i film «sul mercato», secondo la terminologia adottata dal citato decreto del Ministro della cultura n. 225 del 2024, e le opere prime e seconde di produzioni medie o piccole sia un grande errore, in quanto le seconde ne usciranno enormemente penalizzate. In conclusione, se la modifica delle disposizioni sul credito d'imposta è stata certamente necessaria al fine di migliorare l'efficacia dell'istituto e di ridurne i casi di abuso, di fatto la medesima riforma è intervenuta solo per ridurne il numero di film prodotti, penalizzando le produzioni piccole e medie, con gravi effetti e ricadute negative sull'occupazione nel settore nonché sulla pluralità espressiva.
Alla luce di quanto appena descritto, la presente proposta di legge si pone l'obiettivo di istituire l'Agenzia del cinema e dell'audiovisivo, modificando la citata legge 14 novembre 2016, n. 220, al fine di garantire l'autonomia e l'indipendenza gestionale delle risorse e dei finanziamenti destinati alle opere cinematografiche e audiovisive. Appare evidente che tale introduzione rappresenti un primo passo verso una indispensabile riforma strutturale, chiara e trasparente del sistema di finanziamento del settore. In particolare, come indicato dall'articolo 1, l'Agenzia assumerà le funzioni relative al settore svolte attualmente dalla Direzione generale cinema e audiovisivo del Ministero della cultura, ad eccezione di alcune attività amministrative e di indirizzo, nonché elaborerà, con il coinvolgimento delle categorie produttive, delle organizzazioni sindacali e delle associazioni dei professionisti del cinema, un piano triennale per la formazione, sulla base della domanda, degli operatori e delle altre professionalità ricercate dal comparto dell'industria del cinema e dell'audiovisivo, anche in relazione all'applicazione di innovazioni tecnologiche del settore. A questo piano triennale dovranno conformarsi le Film Commission di cui all'articolo 2, comma 1, lettera v), della legge n. 220 del 2016, con l'obiettivo di favorire la crescita del settore e il riconoscimento delle professionalità che vi lavorano, nonché di incrementare la qualità dei progetti cinematografici e audiovisivi sottoposti alle procedure di riconoscimento dei finanziamenti pubblici destinati al settore medesimo. Al fine di sottolineare l'autonomia gestionale dell'Agenzia del cinema e dell'audiovisivo, si prevede che il direttore della stessa, nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione dei Consiglio dei ministri, sia scelto in base a criteri di alta professionalità, dimostrata capacità manageriale e qualificata esperienza nell'esercizio di funzioni attinenti al settore di attività dell'Agenzia medesima, tra soggetti che non ricoprano o abbiano ricoperto incarichi politici nei dieci anni antecedenti la designazione. La designazione è previamente sottoposta al parere delle competenti Commissioni parlamentari e la nomina non può essere effettuata in mancanza del parere favorevole espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. L'incarico di direttore dell'Agenzia ha la durata di tre anni, è rinnovabile una sola volta ed è incompatibile con altri rapporti di lavoro subordinato e con lo svolgimento di qualsiasi altra attività professionale pubblica o privata. Altri organi dell'Agenzia sono il Consiglio di amministrazione, composto da un rappresentante della Film Commission di ciascuna regione o provincia autonoma e il collegio dei revisori dei conti.
L'istituzione di un ente terzo e autonomo come l'Agenzia è la condizione preliminare per garantire equità e trasparenza nell'allocazione dei fondi pubblici. Tuttavia, pur rappresentando un primo atto, si ribadisce che l'Agenzia costituisce soltanto l'inizio di un percorso più ampio, in quanto la vera finalità della proposta è quella di aprire la strada a una revisione organica delle procedure di accesso, erogazione e verifica dei finanziamenti, assicurando che le risorse siano destinate con la massima trasparenza e correttezza dei criteri.

PROPOSTA DI LEGGE