COMITATO FORMA DI GOVERNO

SEDUTA DI GIOVEDÌ 6 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuseppe TATARELLA


La seduta comincia alle 11.10.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, intendendo interpretare le funzioni di relatore in modo da favorire le più ampie intese possibili, sottolinea le interconnessioni tra la tematica della forma di governo con le questioni affrontate dagli altri Comitati: si riferisce in particolare, ad esempio, alle fonti normative e alla funzione legislativa. Inoltre nella individuazione della forma di governo assumono una rilevanza significativa il potere normativo del governo e, per ciò che concerne il corretto equilibrio fra i poteri, il ruolo del Presidente della Repubblica, il sistema delle garanzie, la nomina dei giudici della Corte costituzionale.
Nell'ambito delle proposte di riforma costituzionale in tema di forma di governo si registra la tendenza ad accentuare il ruolo dei cittadini nella scelta del governo nel quadro della democrazia dell'alternanza, in modo da assicurare maggiormente le esigenze di stabilità e di governabilità del sistema, di responsabilità dell'esecutivo, della rappresentanza politica. Tali questioni sono tutte presenti nell'ambito delle proposte di legge in materia di forma di governo, le quali, nonostante le differenze che attengono alla scelta dei diversi meccanismi, riconoscono pur sempre come valore condiviso quello della democrazia dell'alternanza. È importante sottolineare a questo riguardo che la competizione ed il dibattito si fondano sul reciproco riconoscimento della piena legittimazione democratica di tutte le ipotesi di riforma prospettate. D'altra parte, la scelta di un modello di forma di governo rispetto ad un altro richiede di verificare le necessarie compatibilità con il nostro ordinamento, che risulta caratterizzato da un multipartitismo a tendenza bipolare: di tale specificità tutta italiana si dovrà tener conto nell'ambito dell'individuazione della futura forma di governo. Rispetto a tale problema non esistono soluzioni precostituite o univoche, come dimostra anche la dottrina in materia: le scelte da compiere dovranno assicurare una concreta fattibilità delle stesse anche in termini di aggregazione del consenso.
Tutte le proposte di legge di riforma costituzionale convengono sulla necessità di rafforzare la stabilità dell'esecutivo attraverso, però, diversi meccanismi. Ulteriori convergenze si registrano nella esigenza di valorizzare la figura del primo ministro che nomina e revoca i ministri, nonché nel riconoscimento costituzionale dello statuto dell'opposizione. Tali convergenze consentono di sdrammatizzare le contrapposizioni tra le diverse proposte di riforma.
In materia di forma di governo si confrontano diversi modelli: presidenzialista, semipresidenzialista e parlamentare. All'interno di tali tre modelli possono essere previste diverse varianti: pertanto è opportuno evitare un approccio preconcetto sulle formule definitorie.
La formula presidenzialista di tipo statunitense registra una minore convergenza nell'ambito delle proposte di riforma presentate; peraltro tale forma di governo non ha raccolto consensi in Europa, ed in Italia viene ancora interpretata da taluni come sinonimo di autoritarismo, sebbene negli Stati Uniti non abbia prodotto tali effetti, visti i pesi e i contrappesi previsti.
Il dibattito finora svoltosi nell'ambito della Commissione bicamerale ha tralasciato la forma di governo presidenziale per concentrarsi sul semipresidenzialismo e sulla forma di governo parlamentare. Nell'ambito delle proposte di forma di governo parlamentare si prevedono tre modelli base: il primo registra l'elezione del premier separata da quella del Parlamento anche se temporalmente contestuale, con la permanenza di un rapporto fiduciario tra governo e Parlamento; il secondo modello prevede un unico voto sia per il premier che per il Parlamento, con l'automatica nomina a premier del candidato che abbia conseguito la maggioranza parlamentare; il terzo modello contempla invece l'elezione del Parlamento che a sua volta elegge il premier. Nell'ambito di tale terza formula viene proposta o l'indicazione preelettorale del premier oppure la previsione di sistemi elettorali che spingono verso l'aggregazione. Tali modelli di forma di governo parlamentare presentano vantaggi e svantaggi; la prima formula, che vede l'elezione del premier separata da quella del Parlamento, ha il vantaggio della grande chiarezza in fase elettorale, ma il rischio di un governo diviso dalla maggioranza parlamentare. La seconda formula, che prevede un unico voto sia per il premier che per il Parlamento, consente un'effettiva omogeneità tra governo e maggioranza, ma pone dei problemi di ricambio della compagine governativa in corso di legislatura. La terza formula, in cui il Parlamento elegge a sua volta il premier, valorizza un effettivo legame tra Governo e Parlamento, ma non rafforza in maniera adeguata l'esecutivo, determinandosi peraltro rischi di trasformismo nell'ambito della maggioranza. Tutte queste proposte di riforma pongono peraltro problemi, di difficile soluzione, per quel che riguarda il rapporto tra il premier rafforzato ed il Parlamento, soprattutto con riferimento al ricambio del governo.
Circa il meccanismo elettorale, la proposta di legge presentata dal gruppo del partito popolare costituzionalizza in qualche modo il premio di maggioranza. Si determina però il problema dell'automatismo nel ricambio del governo con riferimento ad una maggioranza assoluta o relativa: è difficile pensare ad una legge elettorale che garantisca la maggioranza assoluta. Infatti il sistema maggioritario non può assicurarla, ma l'obiettivo può essere raggiunto con un sistema elettorale che preveda un premio di maggioranza: a questo proposito ci si deve perņ chiedere se possa essere applicato a un parlamento nazionale il meccanismo elettorale previsto per le regioni nonché per i comuni e per le province. D'altra parte, non può essere condiviso un sistema maggioritario secco né il ritorno alla proporzionale: circa la quota proporzionale potrebbero essere previste diverse varianti possibili. Il problema della forma di governo parlamentare è legata alla differente tipologia di legge elettorale volta a garantire la maggioranza in Parlamento. Si pone poi la questione del ricambio del governo in corso di mandato: alcune proposte di riforma prevedono le elezioni anticipate, altre la sfiducia costruttiva. D'altra parte, meccanismi automatici di ricambio del governo pongono ulteriori problemi: innanzi tutto ci si chiede se sia giusto introdurre in Italia un meccanismo che consenta al premier, d'intesa con la maggioranza, la scelta del momento più propizio per andare a votare; un'altra possibile questione può essere rappresentata dal contrasto tra maggioranza e premier; un'ulteriore opzione è rappresentata da eventuali contrasti all'interno della maggioranza; infine possono porsi problemi di funzionalità in caso di cessazione del premier dalla carica per motivi personali.
Un'altra questione da sottolineare attiene al ruolo del Presidente della Repubblica. Nell'ambito del governo del premier il Presidente della Repubblica svolge funzioni di garanzia. In caso di stallo istituzionale si potrebbe prevedere una valorizzazione del ruolo del Presidente della Repubblica che verrebbe a svolgere non soltanto funzioni di garanzia, ma anche di arbitrato.
In tema di semipresidenzialismo le proposte di riforma tengono conto della tradizione parlamentare italiana, come peraltro era stato previsto nel «lodo Maccanico». Alcune proposte di riforma prevedono l'elezione diretta del Presidente della Repubblica con i necessari aggiustamenti per quanto attiene alla forma di governo; altre proposte, come quella presentata dal senatore Passigli, prevedono l'elezione contestuale del Presidente della Repubblica nonché del Parlamento con doppia scheda, determinando però il rischio della coabitazione nel caso di differenti maggioranze. Dopo aver illustrato le proposte di riforma in senso semipresidenziale presentate dai deputati Targetti e D'Amico, rileva che le proposte presentate dai gruppi di forza Italia e di alleanza nazionale, seppur con diverse varianti, si avvicinano molto al sistema francese. In tema di coabitazione ci si chiede se debba prevalere la maggioranza parlamentare o quella che ha consentito l'elezione del Presidente della Repubblica: in Francia prevale la maggioranza parlamentare. Le obiezioni a tale modello semipresidenziale fanno riferimento ai pericoli di autoritarismo e plebiscitarismo, alla candidatura di outsider, alla coabitazione, alla concentrazione del potere.
In via generale ritiene che le scelte che il Comitato è chiamato ad operare non possano essere adottate in termini di contrapposizione di modelli, vista la connessione tra le diverse opzioni e varianti. D'altra parte, reputa che le più ampie convergenze possano essere trovate sul modello del governo del premier. Occorre peraltro approfondire nel merito le diverse opzioni in tema di forma di governo parlamentare e di governo del premier, senza precostituire soluzioni preconcette.


Il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia) dichiara di aver apprezzato la relazione svolta dal senatore Salvi soprattutto laddove ha posto una serie di obiezioni al modello del governo del premier. Invece, l'unica obiezione forte al modello semipresidenziale è quella della candidatura di un outsider, questione peraltro risolvibile attraverso la selezione delle candidature. Il dibattito finora svolto è però caratterizzato da un paradosso: si sta discutendo dei difetti dei modelli di forma di governo senza però porsi il problema attuale da risolvere che è quello della stabilità del governo, legato all'attuale modello di sistema di partiti, che non va considerato come una variabile indipendente. Occorre quindi tener conto di tale elemento e delle connesse questioni riguardanti la legge elettorale, in vista dell'obiettivo del governo di legislatura, che non è emerso nella relazione del senatore Salvi. Il meccanismo che può risolvere tale problema è quello del semipresidenzialismo alla francese, su cui è possibile registrare una convergenza e non soltanto nell'ambito dell'opposizione, visti i consensi emersi anche tre le forze di maggioranza: il «lodo Maccanico» può rappresentare un punto di partenza significativo. È necessario poi approfondire la teoria del mandato elettorale: o si consente agli elettori di scegliere il governo di legislatura o si espropria tale diritto di scelta degli elettori.


Il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale), vista la difficile praticabilità del modello presidenzialista, rileva che le due forme di governo su cui concentrare l'attenzione sono quella semipresidenziale e quella del governo del premier. Come dato di partenza ritiene che dovrebbero essere maggiormente approfondite le proposte di riforma in senso semipresidenziale, che fra l'altro dal punto di vista statistico registrano una più ampia convergenza, anche nelle forze della maggioranza. Peraltro, l'elezione del premier con una maggioranza certa appare la soluzione più autoritaria rispetto a quella più democratica del semipresidenzialismo che potrebbe determinare una possibile divergenza in sede elettorale nella scelta del Parlamento e del premier. Il sistema elettorale spinge verso il sistema bipolare: occorre quindi chiedersi come potrebbe risultare compatibile un governo del premier. In sostanza realizzare il bipolarismo sul versante del governo consentirebbe di non spingere eccessivamente in questa direzione sul versante del Parlamento come si dovrebbe invece fare con il governo del premier. Auspica quindi che i lavori del Comitato possano indirizzarsi, come indicazione di massima, sulla opzione semipresidenziale, partendo dal «lodo Maccanico».


Il senatore Domenico FISICHELLA (gruppo alleanza nazionale), ritenendo prematuro nella fase attuale procedere a scelte verso l'una o l'altra opzione di forma di governo, si sofferma sulla parte della relazione svolta dal senatore Salvi sulle proposte di riforma che prevedono l'elezione del primo ministro e del Parlamento in maniera separata. Precisa che la proposta di riforma da lui presentata prevede l'elezione contestuale e non separata del primo ministro e del Parlamento, lasciando aperta la questione della definizione della normativa elettorale.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano), dopo aver sottolineato l'opportunità di una soluzione innovativa in tema di forma di governo, richiama la necessità di non irrigidire la discussione sulla soluzione del governo del premier, posto che gli elementi di convergenza su tale modello sembrano più apparenti che reali. Infatti, o si prevede un premier di maggioranza, oppure si rischia un immediato fallimento del modello del governo del premier, visto l'attuale assetto del sistema dei partiti. Pertanto appare preferibile il modello semipresidenziale che risulta più flessibile per assicurare la novità del sistema di governo tenendo conto della presenza dei partiti nel nostro paese. Il problema della candidatura di un outsider può essere risolto con adeguati strumenti tecnici. Pur non esprimendo preclusioni sui due modelli di forma di governo, auspica una significativa convergenza sulla formula semipresidenziale.


Il senatore Stefano PASSIGLI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che il relatore Salvi ha sottolineato le connessioni tra le varie soluzioni proposte in tema di forma di governo e i loro aspetti controversi. Peraltro non appare opportuno affrontare la materia in termini di modelli predefiniti, risultando preferibile verificare il consenso sulle due ipotesi. Appare opportuno invece focalizzare l'attenzione su alcuni nodi problematici e verificare poi quale modello meglio risponda alla soluzione dei predetti nodi. Gli elementi da valorizzare sono costituiti dall'attribuzione di un maggior peso agli elettori nonché dalla previsione di una maggiore stabilità ed omogeneità dell'esecutivo. Nell'ambito del semipresidenzialismo i nodi più rilevanti da risolvere appaiono essere il ruolo più forte del Parlamento, i poteri del Presidente, la rigidità o meno del sistema, con riferimento alle ipotesi di ricambio del governo formulate dal relatore Salvi.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), ritenendo prioritaria l'esigenza di una maggiore stabilità dell'esecutivo, sottolinea il rischio di soluzioni che prevedono una doppia legittimazione popolare. In tal senso le proposte di riforma in senso semipresidenziale possono rappresentare una fonte di instabilità, visto il pericolo di conflitto tra Presidente della Repubblica e Parlamento, entrambi legittimati dal popolo. Occorre peraltro evitare di introdurre meccanismi eccessivamente rigidi, nonché tener conto dell'attuale sistema dei partiti nell'ambito della prefigurazione della forma di governo.


Il deputato Fabio MUSSI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che il deputato Rebuffa ha posto una questione rilevante con riferimento all'attuale configurazione del sistema dei partiti. Il «lodo Maccanico», su cui manifesta la propria contrarietà, non è l'unica soluzione prefigurata in tema di forma di governo, vista l'altra ipotesi prospettata lo scorso anno da Salvi, Fisichella, Urbani e Bassanini. Devono essere definiti autoritari anche i sistemi in cui i poteri non sono equilibrati o sono confusi. Circa l'attuale configurazione del sistema dei partiti, è vero che le leggi elettorali producono effetti di spostamento dei sistemi politici e partitici, ma nessun sistema elettorale è stato mai del tutto decisivo a tal fine. In Italia l'applicazione di un sistema semipresidenziale potrebbe spingere verso un mutamento del sistema politico ma potrebbe anche, più verosimilmente, costituire un elemento di freno del bipolarismo. La soluzione preferibile appare invece quella di una forma di governo parlamentare che preveda una maggioranza ed un premier, seppur con le questioni da risolvere prospettate dal senatore Salvi.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) trae una conclusione dalla apprezzata relazione svolta dal relatore Salvi: l'opzione semipresidenziale non può essere preferita solo in considerazione delle obiezioni formulate nei confronti della forma di governo neoparlamentare. Infatti tale forma di governo, che vede un premier con una maggioranza, appare di gran lunga preferibile; invece le forme semipresidenziali o quelle fondate sul modello israeliano portano il leader al di sopra della maggioranza: infatti sia in Francia che in Israele il Presidente si pone in una situazione di notevole superiorità rispetto alla maggioranza. Appare pertanto auspicabile un party government di tipo europeo sul modello tedesco o spagnolo, con un leader che non si allontani dalla sua maggioranza. Questa può essere la strada da approfondire: non comprende perché debba essere ricercata la novità ad ogni costo, con riferimento al modello di forma di governo, posto che la vera novità da perseguire sta nel risultato ovvero nella stabilità del governo, valorizzando la capacità di aggregazione del sistema neoparlamentare.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ritiene che si debba chiarire il modo di procedere del Comitato. Infatti la riflessione sul merito della forma di governo è soltanto all'inizio, ma insieme alla valorizzazione del dialogo va individuato un percorso e devono essere operate delle scelte. La discussione finora ha fatto emergere tre diverse soluzioni in tema di forma di governo: quella presidenziale, quella semipresidenziale e quella parlamentare. Ma in verità i modelli definiti sono due: quello presidenziale e quello parlamentare. Posto che il modello statunitense di tipo presidenziale non è oggetto di attenzione, si sta costruendo un terreno di confluenza sul presidenzialismo che non è effettivo. Ricorda che il «lodo Maccanico» valorizzava il sistema semipresidenziale, ma con una adeguata valorizzazione del ruolo del Parlamento. Il sistema francese però non assicura quella funzionalità asserita nel dibattito: infatti lo stesso Mitterrand affermava che il sistema elettorale francese consente di individuare il vincitore delle elezioni, ma non chi governa. Occorre pertanto approfondire le attuali ragioni di difficoltà del sistema parlamentare, risolvibili però con forme di governo più diffuse, e non con soluzioni che fanno riferimento a forme di governo accentrate. Vista la maggiore domanda di partecipazione, occorre definire forme ulteriori di pluralismo istituzionale della rappresentanza. Circa il metodo da seguire per il prosieguo dell'attività del Comitato, auspica che sia privilegiata la discussione nel merito delle diverse questioni, in modo da pervenire a soluzioni adeguate, rispetto ai problemi posti.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che la relazione problematica svolta dal senatore Salvi si è conclusa con l'invito ad affrontare i problemi della forma di governo per prevedere soluzioni che consentano un'ampia convergenza nell'ambito di un sistema neoparlamentare: occorre pertanto evitare di cadere in equivoci legati a scelte terminologiche. I sistemi semipresidenziali fanno emergere contraddizioni non risolte: essi determinano infatti non soltanto il pericolo della candidatura di un outsider, ma anche - ponendo l'esigenza di un adeguato rafforzamento del ruolo del Parlamento - fanno sorgere il rischio di un presidente senza poteri, che sia quindi indotto a comportamenti demagogici, divenendo così elemento di rottura del sistema. Occorre pertanto verificare come meglio realizzare un più efficace rapporto tra Governo ed elettori. Il professor Sartori ritiene che in Italia il problema del multipartitismo esasperato possa essere risolto soltanto con il sistema semipresidenziale: d'altra parte la dottrina ha prefigurato altre soluzioni. Circa il metodo di lavoro da seguire nel prosieguo dei lavori, è opportuno affrontare i diversi problemi senza prefigurare soluzioni preconcette.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, esprime apprezzamento - al pari dei colleghi già intervenuti - per la relazione svolta dal senatore Salvi. Quanto, però, alla conclusione prefigurata, è piuttosto favorevole al metodo proposto dai deputati De Mita e Soda, che hanno sottolineato l'esigenza di affrontare analiticamente le diverse questioni da risolvere in tema di forma di governo. A tale proposito due sono le opzioni: il semipresidenzialismo e il governo del premier. Posto che il Comitato ha il compito di svolgere un lavoro istruttorio, occorre procedere ad una radiografia dei diversi problemi con l'indicazione di possibili soluzioni con riferimento ad ambedue le opzioni in tema di forma di governo.


Dopo che il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, ha dichiarato di condividere il metodo proposto dal Presidente, pur sottolineando l'opportunità di evitare soluzioni predefinite, Giuseppe TATARELLA, Presidente, avverte che il Comitato tornerà a riunirsi martedì 11 marzo 1997, alle ore 15.


La seduta termina alle 13.25.