COMITATO FORMA DI GOVERNO

SEDUTA DI VENERDÌ 14 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Giuseppe TATARELLA


La seduta comincia alle 10,15.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, avverte che nella seduta odierna segnalerà al Comitato le diverse questioni da approfondire tenendo conto dei due modelli di forma di governo che si confrontano, ed indicando i problemi comuni ai due modelli nonché le problematiche più specifiche attinenti agli stessi.
Esiste un'ipotesi estrema, formulata dalla dottrina, che prevede la coesistenza dei due modelli di forma di governo, il cosiddetto sistema «a doppio motore», con un premier designato dagli elettori e un Presidente della Repubblica eletto dal popolo che dovrebbe procedere alla nomina del capo del governo in caso di crisi del governo eletto con il mandato popolare.
Tra gli obiettivi comuni dei due modelli di forma di governo è sicuramente da sottolineare la necessità di rafforzare il rapporto tra voto popolare e formazione dell'esecutivo: i due modelli di forma di governo che si confrontano assicurano tale esigenza. Occorre però verificare quale grado di cogenza, in termini di flessibilità o elasticità, attribuire all'indicazione popolare. Se il presupposto di partenza è il governo parlamentare, conseguentemente il governo nato dall'indicazione popolare può essere sfiduciato dal Parlamento. Occorre comprendere allora se la sfiducia implica sempre o meno uno scioglimento del Parlamento: su tale questione esistono diverse soluzioni. Nel semipresidenzialismo tale problema è di facile soluzione, poiché la sfiducia non porta necessariamente al voto; nell'ambito di tale modello si pone però un ulteriore problema relativo alla posizione del Presidente della Repubblica rispetto alla maggioranza parlamentare, potendosi determinare, in caso di eventuale contrasto, problemi di prevalenza dell'uno o dell'altra nonché di coabitazione. L'aspetto problematico è soprattutto quello dei limiti al potere di scioglimento delle assemblee parlamentari da parte del Presidente della Repubblica. Nel governo parlamentare opera il meccanismo della sfiducia parlamentare ma possono porsi anche altre ipotesi.
Tra le questioni comuni alle due forme di governo, si pongono le tematiche relative al ruolo del governo in Parlamento nonché quella dello statuto dell'opposizione: certamente il diverso modello di forma di governo può incidere, ma incide di più la rigidità interna di ogni sistema. Il problema dell'equilibrio tra i poteri del premier e quelli del Parlamento rappresenta comunque una tematica che consente una trattazione comune per i due modelli.
Un'ulteriore questione da affrontare concerne la modalità di elezione del Presidente della Repubblica: a tale proposito, le proposte di riforma prevedono o l'elezione parlamentare con un quorum rafforzato, o l'elezione da parte di un collegio elettorale più ampio oppure l'elezione popolare diretta. Tale ultima questione risulta intimamente legata alla problematica relativa alla selezione delle candidature.
Con riferimento al governo del premier si profilano diverse varianti. In ordine al vincolo espresso in sede elettorale possono presentarsi tre diverse ipotesi: l'ipotesi A, sul modello israeliano, con la previsione di un doppio voto separato, anche se contestuale, per l'elezione diretta del premier e del Parlamento; l'ipotesi B, che prevede l'indicazione contestuale con unico voto del premier e del candidato al Parlamento; l'ipotesi C, con l'indicazione di fatto, ancorché non formalmente prevista, del premier a cui fa seguito poi l'elezione parlamentare dello stesso. Il problema attiene alle modalità con cui si innesta il rapporto fiduciario, poiché essendo un governo del premier, quest'ultimo deve avere la fiducia del Parlamento.
Circa l'ipotesi A, con la previsione di un doppio voto separato ma contestuale per l'elezione del premier e del candidato al Parlamento, diventa premier il candidato che ha registrato maggiori voti; in tale ipotesi risulta preferibile un sistema elettorale a doppio turno anche se può porsi il problema di un governo diviso. In ordine all'ipotesi C, il problema della nomina del premier è risolto dalla sua elezione in Parlamento, salvo verificare se sia o meno necessaria la maggioranza assoluta. Invece per l'ipotesi B, che prevede l'indicazione contestuale con un unico voto del premier e del candidato al Parlamento, possono porsi diversi varianti: una prima variante può prevedere l'automatismo della nomina del premier, senza il passaggio parlamentare, da parte del Presidente della Repubblica come atto vincolato, in base alla maggioranza dei seggi conseguiti in Parlamento (peraltro occorre verificare se l'automatismo debba valere o meno in caso di maggioranza assoluta o relativa); una seconda variante può invece determinare la necessità di un voto parlamentare per la fiducia; un terzo problema riguarda la possibilità di un governo di minoranza oppure no; sullo sfondo di tale ultima tematica si pone il problema della legge elettorale posto che alcune proposte di riforma prevedono un premio di maggioranza. Tale ultimo elemento desta peraltro talune perplessità sotto il profilo applicativo.
Con riferimento al meccanismo del doppio voto, che prevede l'elezione diretta del premier, si pone il rischio di un governo diviso oppure instabile: in tale ipotesi, o si perviene ad una forma di coesistenza tra premier eletto e Parlamento oppure si ritorna al voto. In caso di indicazione di mero fatto del premier con la sua conseguente elezione da parte del Parlamento, risulterà eletto in sede parlamentare il premier che avrà determinato la maggiore aggregazione. Invece, nella ipotesi di voto unico con precedente designazione formale del premier, le scelte possibili sono due: o si ritiene che debba operare l'automatismo della nomina del premier anche per chi abbia avuto comunque la maggioranza relativa, oppure la coalizione deve formarsi in Parlamento con l'eventuale problema di un governo di minoranza.
Con riferimento al governo del premier occorre approfondire i meccanismi che caratterizzano la tipologia della sfiducia: nel caso della ipotesi A, che prevede l'elezione con schede separate per il premier e per il Parlamento, la sfiducia pura e semplice porta alle conseguenti elezioni sia per il premier che per il Parlamento. In ordine all'ipotesi C, che prevede la mera indicazione di fatto del premier e la sua elezione in Parlamento, è utilizzabile il meccanismo della sfiducia costruttiva. L'ipotesi B, che contempla l'indicazione contestuale con unico voto del premier e del candidato al Parlamento, pone questioni assai delicate: sotto il profilo dei vantaggi, tale modello consente di evitare la candidatura di outsider nonché il governo diviso, ma crea problemi in ordine ai meccanismi di sfiducia. Possibili varianti sono costituite dalla sfiducia semplice che determina lo scioglimento immediato delle Camere oppure dalla sfiducia costruttiva con l'elezione di un diverso premier; si pongono però due problemi di sistema ovvero la sostituzione del premier indicato dagli elettori nonché la questione del possibile cambiamento della maggioranza. In tal senso possono essere previsti diversi rimedi: l'attivazione del meccanismo della sfiducia costruttiva una sola volta nella legislatura oppure la previsione di un termine temporale per tornare a votare in caso di sfiducia costruttiva.
Si pone poi il problema dello scioglimento delle Camere da parte del premier, che potrebbe voler scegliere un momento propizio per le elezioni oppure sciogliere le Camere nonostante una maggioranza diversa in Parlamento: tale modello di scioglimento delle assemblee da parte del premier suscita una forte problematicità. Si presenta poi il problema delle dimissioni del premier, sia volontarie che legate ad impedimenti o a cause naturali. Per tali ipotesi dovrebbe valere la stessa disciplina, ma in questi casi non appare opportuna la conseguenza immediata dello scioglimento del Parlamento: possibili risposte a tali ipotesi potrebbero essere costituite dalla indicazione preventiva di un vice presidente o dalla elezione di un premier in Parlamento.
Con riferimento al semipresidenzialismo, tale modello presenta la caratteristica fondamentale della necessità di una doppia fiducia di cui deve godere il governo, sia da parte del Presidente della Repubblica sia da parte del Parlamento. Pertanto il modello, in caso di contrasto tra i due soggetti espressioni del mandato popolare, può diversamente atteggiarsi a seconda della sua flessibilità o rigidità. Esiste peraltro un problema concernente il potere di scioglimento delle Assemblee parlamentari, che non può essere illimitato. In tal senso potrebbero porsi diverse varianti in termini di limiti temporali o con riferimento alla necessità della controfirma del primo ministro circa lo scioglimento delle Camere: in tale ultima ipotesi potrebbe valere il meccanismo del mandato elettorale più recente.


Dopo che il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) ha rilevato che, circa la controfirma si pone l'ulteriore problema della possibilità di differenti maggioranze per l'elezione del Presidente della Repubblica e del Parlamento, il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, sottolinea l'esigenza di approfondire anche la tematica dei rapporti tra i poteri del Presidente della Repubblica e quelli del Capo del Governo in caso di coabitazione: si pensi alla conduzione del governo, alla politica estera, all'indizione del referendum. Deve essere poi affrontata la tematica delle modalità elettive del Presidente della Repubblica: il meccanismo del doppio turno appare il sistema implicito. Occorre però approfondire il problema della selezione delle candidature che potrebbe essere risolto attraverso il meccanismo della raccolta di firme.


Dopo che il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia) ha rilevato che il problema della selezione delle candidature sarebbe risolvibile attraverso il sistema della raccolta di firme qualificate, il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, evidenzia l'esigenza di ipotizzare meccanismi incisivi per la raccolta delle firme delle candidature.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, dopo aver ringraziato il relatore Salvi per il prezioso contributo offerto, ritiene che con la seduta odierna dovrebbe ritenersi conclusa la fase descrittiva delle diverse tematiche che attengono alla forma di governo. Pertanto, al fine di un più proficuo e produttivo lavoro del Comitato, occorre iniziare ad elaborare ipotesi di articolato sulla base delle due forme di governo che si confrontano.


Il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia), tenuto conto della relazione svolta dal senatore Salvi che ha prefigurato diverse ipotesi, sottolinea l'esigenza di valutarne la ricaduta, con le necessarie implicazioni politiche, sulle possibili scelte di sistema. Comunque, occorre far conseguire alle ipotesi di sistema anche le necessarie scelte elettorali. Risulta pertanto opportuno un confronto su tali tematiche nell'ambito del Comitato.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo) ritiene, che al fine di rendere più produttivo il lavoro del Comitato, si dovrebbe già in tale fase procedere alla redazione di due diverse ipotesi di articolato, tenendo conto dei due modelli di forma di governo che si confrontano.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ritiene necessario che il Comitato definisca il metodo con cui procedere: un percorso, che però a suo giudizio appare poco produttivo, può essere quello di valutare le due ipotesi di forma di governo in campo. Occorrerebbe invece fare uno sforzo per verificare se i due modelli sono ricomponibili in un disegno comune. Infatti, il punto qualificante comune appare essere quello della conservazione della forma di governo parlamentare, nell'ambito della quale potrebbero essere risolte senza drammatizzazioni le problematiche concernenti l'eventuale elezione diretta del Capo del Governo nonché la selezione delle candidature.


Dopo che il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, ha fatto presente l'opportunità di considerare la sua relazione svolta oggi quale punto di riferimento per l'approccio alle diverse questioni da affrontare, il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale) concorda con il metodo proposto dal relatore così da valutare in maniera organica i diversi problemi. Sul merito delle questioni affrontate, sottolinea che gli eventuali problemi che dovessero sorgere tra la maggioranza, nell'ambito della forma di governo del premierato, porterebbero alle elezioni, mentre invece con il semipresidenzialismo si procederebbe al cambio del premier, senza un necessario scioglimento delle Assemblee parlamentari.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che il contributo offerto dal relatore ha consentito di mettere a fuoco due rilevanti problemi: la necessità di un maggior collegamento tra governo e corpo elettorale, nonché l'esigenza di stabilità. Nel premierato tali obiettivi si realizzano laddove risulta più semplice il sistema politico, vista la sua flessibilità. Nel semipresidenzialismo invece gli eventuali conflitti vengono risolti con la figura più forte del Presidente della Repubblica. Si pone pertanto il problema di come pervenire ad una forma di governo semplificata senza scelte penalizzanti o punitive. Tali questioni vanno valutate in coerenza con i sistemi elettorali.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) ritiene necessario una approfondimento delle questioni poste oggi dal senatore Salvi, auspicando peraltro l'elaborazione di contributi propositivi da parte dei membri del Comitato circa le singole questioni. A seguito del necessario confronto sulle diverse tematiche, potrà essere avviata la fase di redazione dei testi normativi.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, auspicando un produttivo e concreto lavoro del Comitato sulla relazione svolta oggi dal senatore Salvi soprattutto attraverso l'apporto di contributi propositivi da parte dei membri del Comitato, avverte che il Comitato tornerà a riunirsi martedì 18 marzo alle ore 9,30 per l'audizione del professor Giovanni Sartori nonché giovedì 20 marzo alle ore 16 per l'audizione del professor Enzo Cheli.


La seduta termina alle 11,35.