COMITATO FORMA DI GOVERNO

SEDUTA DI LUNEDÌ 5 MAGGIO 1997

Presidenza del Presidente Giuseppe TATARELLA.


La seduta comincia alle 18,5.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, invita il relatore Salvi a riferire al Comitato in ordine alle proposte in materia di forma di governo da sottoporre alla Commissione.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, fa presente di aver predisposto due diversi schemi per la discussione, uno riferito al semipresidenzialismo e l'altro concernente l'ipotesi del governo del primo ministro, che non rappresentano una ipotesi di articolato, bensì la «griglia» delle questioni da sciogliere e su cui raccogliere le opinioni del Comitato ai fini della predisposizione dei testi da sottoporre alla Commissione. Passando ad illustrare l'ipotesi relativa al semipresidenzialismo (v. allegato n. 1) la questione relativa alla modalità di elezione del Presidente prevede le seguenti varianti di base: a) elezione popolare diretta, che generalmente viene proposta con il sistema dei due turni con ballottaggio; b) elezione popolare indiretta, con un collegio di grandi elettori, a loro volta eletti con voto popolare e con lo specifico ed esclusivo compito di eleggere il Presidente della Repubblica. Occorre inoltre stabilire se prevedere o meno la contestualità con l'elezione del Parlamento.
Circa la selezione delle candidature, in caso di elezione popolare diretta i diversi meccanismi ipotizzati prevedono la raccolta di un determinato numero di firme per la presentazione della candidatura. In tale prospettiva sarebbe opportuno il rinvio ad una legge apposita.
Con riferimento alla durata del mandato e alla rieleggibilità, nelle proposte si varia da 5 a 7 anni: questione aperta è se la durata presidenziale debba coincidere o meno con la durata della legislatura. In ogni caso, durata e rieleggibilità sono evidentemente connesse.
La nomina del Primo Ministro compete al Presidente della Repubblica, ma il Governo deve avere la fiducia del Parlamento. La verifica iniziale della sussistenza del rapporto fiduciario può avvenire secondo le seguenti alternative:
esigenza di un voto esplicito in Parlamento;
la fiducia è presunta, con la possibilità però di chiedere la verifica al momento della presentazione del Governo in Parlamento.
Un problema peculiare al semipresidenzialismo concerne l'ipotesi di potenziale conflitto tra maggioranza parlamentare e Presidente della Repubblica sulla nomina del Primo Ministro, in particolare per il caso di elezioni parlamentari che esprimano una maggioranza di segno politico diverso rispetto al Presidente, ovvero che non indichino una chiara maggioranza politica.
Onde evitare rischi di conflitti istituzionali o di trasformismi parlamentari rispetto all'esito del voto popolare si potrebbe adottare una delle due soluzioni previste in Portogallo e in Polonia.
Circa i meccanismi di revoca, sfiducia e sostituibilità del Primo Ministro la possibilità di revoca del Primo Ministro da parte del Presidente è esclusa nella Costituzione francese, lasciando così aperte le due ipotesi di dimissioni del Governo, ovvero di sfiducia parlamentare. Per la sfiducia parlamentare, si pone il problema dei caratteri della mozione: solo semplice ovvero sia semplice che «costruttiva» la nomina dei ministri è effettuata dal Presidente su proposta del Primo Ministro.
In ordine ai poteri del Presidente della Repubblica, si possono assumere come base quelli previsti dalla Costituzione francese, dal momento che nessuna proposta chiede di introdurne di ulteriori, mentre per lo più se ne prevede la riduzione o la delimitazione. Si pongono peraltro talune questioni controverse:
a) la dichiarazione dello stato di emergenza e conseguenti poteri, su cui l'opinione prevalente è nel senso di escluderla;
b) l'indizione del referendum, su cui l'opinione prevalente è nel senso di escluderla;
c) la politica estera e militare, nel senso della delimitazione dei poteri e rapporti con il Governo e il Parlamento;
d) la Presidenza del Consiglio dei ministri;
e) la nomina delle cariche pubbliche;
f) la Presidenza del Consiglio superiore della magistratura.


Con riferimento al potere di scioglimento, si considera questo potere separatamente, perché sembra quello più delicato sul piano della definizione dell'equilibrio tra posizione della maggioranza parlamentare e posizione del Presidente della Repubblica, che è il cuore del problema del semipresidenzialismo, anche se pur non esclusivamente sotto il profilo della cosiddetta coabitazione. Le tecniche per delimitare il potere in questione sono tre: l'esigenza o meno della controfirma del primo ministro, la previsione di limiti temporali, l'eventuale previo parere di un terzo organo.
Si segnala, tra le soluzioni proposte, quella che si basa sul principio del mandato elettorale più recente, tra il Presidente della Repubblica e Assemblea.
Le soluzioni prospettabili sembrano le seguenti:
a) potere proprio del Presidente, senza controfirma, ma non esercitabile nel primo anno di vita della Camera (sistema francese);
b) necessità della controfirma del Primo Ministro;
c) necessità della controfirma del Primo Ministro solo se la Camera è stata eletta dopo il Presidente;
d) necessità di chiedere il parere di un altro organo (sistema portoghese).


Passando ad illustrare l'ipotesi relativa al Governo del Primo Ministro (v. allegato n. 2), si possono prevedere tre varianti di base:
a) elezione diretta con voto distinto da quello per il Parlamento (cosiddetto modello Israele);
b) indicazione formale preventiva del candidato premier e voto unico per premier e Parlamento, ipotesi su cui ritiene possano manifestarsi le maggiori convergenze, viste le diverse varianti percorribili;
c) elezione da parte del Parlamento (l'indicazione del premier prima del voto avviene di fatto, sulla base della dinamica politica).


Circa la nomina del premier per i modelli a) e c) il problema è risolto con i meccanismi sopra indicati. Per il modello b), si possono prevedere due sottovarianti: b1) automatismo della nomina comunque per chi abbia la maggioranza dei seggi: b2) automatismo della nomina solo in caso di maggioranza assoluta dei seggi.
In ordine ai meccanismi di verifica della fiducia all'inizio della legislatura, dopo la formazione del Governo si possono prevedere le seguenti ipotesi: fiducia esplicita (eventualmente nella forma dell'elezione parlamentare); fiducia presunta; fiducia presunta, con possibilità di chiedere la verifica al momento della presentazione del Governo in Parlamento.
Il problema del governo di minoranza, si pone quando nessun partito o coalizione abbia conseguito la maggioranza assoluta dei seggi ed è collegato al tema della legge elettorale. La possibilità di un governo di minoranza (cioè con maggioranza relativa) è legata alla modalità di nomina del premier - per le varianti b e c - e di verifica iniziale della fiducia. Anche volendo favorire la nascita di un governo di minoranza, si potrebbe comunque prevedere, all'inizio della legislatura, nelle varianti b) e c), la possibilità di un governo che sia formato con aggregazione parlamentare successiva al voto, nell'ipotesi che nessun partito o coalizione abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi. Per la variante a), il problema si pone con riferimento alla possibilità che i risultati elettorali determinino una situazione di «governo diviso» che, com'è noto, costituisce la principale obiezione all'ipotesi in questione. L'unica via per evitare un governo di minoranza, quale che sia la forma di governo che si adotti, è quella di prevedere, nella legge elettorale, un premio di maggioranza che garantisca la maggioranza assoluta dei seggi al partito o alla coalizione che abbia avuto la maggioranza relativa dei voti, quale che sia stata l'entità di tale maggioranza. È diffusa peraltro l'opinione che un siffatto sistema elettorale, adatto ad assemblee amministrative o regionali, non sia congruo per un Parlamento nazionale. Del resto, tutte le moderne democrazie, neoparlamentari o semipresidenziali, sono strutturate in modo tale da non escludere in via di principio la possibilità di governi di minoranza, ancorché i meccanismi costituzionali ed elettorali debbono certo essere tali da disincentivarla e renderla residuale.
Circa i meccanismi di sfiducia e sostituibilità del premier durante la legislatura, per la variante A) sembra immaginabile solo la sfiducia semplice con conseguente scioglimento e nuove elezioni. Per la variante B), sono immaginabili le seguenti ipotesi: a) solo sfiducia semplice, con la conseguenza di cui sopra; b) sfiducia costruttiva, eventualmente una sola volta nella legislatura, e/o con limiti di durata temporale successiva. Per la variante C), sembra congrua la sfiducia costruttiva senza limiti.
Per ciò che concerne le dimissioni del premier, e la sostituibilità del Capo dello Stato, sembra ragionevole una disciplina autonoma rispetto a quella della sfiducia, e semmai avvicinabile alle regole previste per le ipotesi di morte o impedimento. Ciò per la difficoltà di distinguere giuridicamente le varie motivazioni che possono essere alla base delle dimissioni. In alcune proposte si prevede la nomina di un vicepremier; in altre viene escluso il possibile «ritorno» del dimissionario, o subito o per l'intera legislatura.
Circa il potere di scioglimento, numerose proposte di legge costituzionale prevedono un potere di proposta dello scioglimento dell'Assemblea, anche vincolante, in capo al premier.
Si fa generalmente riferimento al cosiddetto modello Westminster. Per la verità, in quel modello non è consentito lo scioglimento da parte del premier contro la sua maggioranza.
È utile ricordare poi che la tipologia del potere di scioglimento in capo al premier configura tre ipotesi differenziate: il premier chiede lo scioglimento anticipato d'intesa con la maggioranza; il premier lo chiede contro la maggioranza che lo ha espresso; il premier chiede lo scioglimento a seguito del dissolvimento della sua maggioranza, ma è potenzialmente configurabile una diversa maggioranza in Parlamento. L'attribuzione al premier e potere di scioglimento sembra coerente alla variante A (elezione diretta e separata).
Nella variante B, invece, il problema è quello dell'equilibrio del doppio mandato (alla persona del premier, e alla maggioranza parlamentare), onde evitare un eccesso di poteri al primo, ovvero alla seconda. Si segnalano due possibili soluzioni: il ricorso al ruolo di arbitrato e garanzia del Presidente della Repubblica; ovvero l'attribuzione al Primo Ministro del potere - non dell'obbligo - di scioglimento nell'ipotesi di attivazione della sfiducia costruttiva. Nella variante C, il problema non sembra porsi, dovendosi coerentemente ritenere prevalente, in caso di conflitto, la volontà del Parlamento, che ha eletto il premier.
La nomina e la revoca dei ministri vanno affidate, al primo ministro: su questa soluzione pare sussistere la più ampia convergenza.
Il Presidente della Repubblica dovrebbe svolgere un ruolo di garanzia.
I sistemi ipotizzabili per l'elezione possono essere i seguenti:
1) elezione parlamentare;
2) elezione da parte di un collegio elettorale più ampio del Parlamento, con membri aggiuntivi, in relazione della carica coperta o designati;
3) elezione popolare diretta, che generalmente viene proposta con il sistema dei due turni con ballottaggio.
Diverse ipotesi sono proposte con riferimento alla durata del mandato e alla rieleggibilità.
Si pongono poi talune tematiche da approfondire che si pongono sia nell'ipotesi del semipresidenzialismo, sia in quella del governo del Primo Ministro: si pensi, innanzitutto, ai poteri del Governo in Parlamento, materia da coordinare con il Comitato Parlamento e fonti normative.
L'esigenza di un trasferimento di poteri normativi dal Parlamento al Governo, nonché di maggiori poteri di conduzione dei lavori parlamentari, è largamente condivisa in tutte le proposte di legge costituzionale, al di là della forma di Governo prescelta. Tra i poteri maggiori ipotizzabili per il Governo si possono prevedere, ad esempio, modalità di intervento sull'agenda parlamentare, certezza di tempi di approvazione dei progetti del Governo, voto bloccato, procedure più certe per l'approvazione delle leggi finanziarie e di bilancio. Vanno inoltre tenute presenti altre tematiche come la delegificazione.
Un altro tema comune alle due ipotesi di forma di governo è costituito dalla costituzionalizzazione dell'opposizione (o delle opposizioni) tramite uno statuto dei poteri garantito. Alcuni possibili temi da approfondire sono rappresentati dai seguenti:
1) contenzioso elettorale:
a) resta al Parlamento;
b) è affidato interamente alla Corte costituzionale;
c) è affidato alla Corte in sede di ricorso (appello);


2) ricorso preventivo di costituzionalità delle leggi da parte di una minoranza parlamentare: ammissibilità e limiti (sospensione o non sospensione della promulgazione);
3) attribuzione all'opposizione di determinate cariche parlamentari;
4) riconoscimento costituzionale dell'opposizione, con totale o parziale rinvio ai regolamenti parlamentari;
5) adeguamento dei quorum, validità delle sedute, validità delle deliberazioni;
6) tempo per l'opposizione nell'agenda parlamentare.


Nell'ambito della definizione della forma di governo rientrano altresì altri temi come la disciplina delle parità di condizioni nella competizione elettorale potendosi ipotizzare il ricorso alla tecnica della riserva di legge finalizzata; la incompatibilità tra le cariche di governo e determinate situazioni pubbliche o private, anche sotto il profilo del cosiddetto conflitto di interessi; i rapporti tra il Governo e la Pubblica Amministrazione, e in genere la riforma della Pubblica Amministrazione al numero dei ministri ed organizzazione dei ministeri.
Conclusivamente ritiene opportuno acquisire le valutazioni dei membri del Comitato sulle due ipotesi di forma di governo descritte, sia rispetto ai due modelli sia alle diverse varianti proposte. In tal modo si potrà pervenire alla formazione progressiva di ipotesi di testo che siano sostenute da un adeguato consenso che, seppur allo stato appare ancora labile, auspica possa essere raggiunto.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, comunica che, con lettera in data odierna, il senatore Rotelli ha chiesto che venga presa in considerazione una sua proposta di forma di governo, che risulta allegata al resoconto della seduta odierna (v. allegato n. 3). Invita quindi coloro che interverranno nella discussione a collegare le diverse ipotesi illustrate dal relatore alle diverse proposte di riforma elettorale, ciò al fine di fornire utili punti di riferimento al relatore stesso ed al Comitato.


Il deputato Armando COSSUTTA (gruppo rifondazione comunista-progressisti) nel condividere l'invito formulato dal Presidente, dichiara di ritenere inseparabili legge elettorale e forma di governo, invitando il relatore ad integrare la relazione da lui svolta con riferimento alla disciplina elettorale.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, ricorda come la Commissione abbia stabilito di occuparsi, a livello di indirizzo, della legge elettorale solo dopo aver definito le linee fondamentali della forma di governo. Nel rilevare che pertanto nei suoi compiti di relatore non rientra al momento l'illustrazione delle diverse ipotesi di riforma della legge elettorale, dichiara di essere in ogni caso disponibile ad adeguarsi ad eventuali variazioni del metodo di lavoro prescelto.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, nel giudicare corretto il rilievo del relatore, osserva peraltro che chi interverrà nel dibattito potrà eventualmente fare riferimento alla legge elettorale.


Il deputato Achille OCCHETTO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene che la relazione sia stata correttamente impostata e che abbia però avuto un carattere introduttivo rispetto ai lavori della Commissione. Osserva peraltro che tale relazione si sarebbe dovuta assumere già da alcuni mesi, rilevando come sia a questo punto opportuno discutere contestualmente anche della legge elettorale, al fine di aggiornare le ipotesi formulate dal relatore alla luce delle diverse proposte di riforma della legge elettorale.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ritiene che le diverse ipotesi di forma di governo esposte dal relatore richiedano un adeguato approfondimento; d'altra parte i tempi di lavoro della Commissione bicamerale determinano la necessità di procedere celermente. Auspica pertanto che, dopo il voto di indirizzo espresso dalla Commissione plenaria circa l'ipotesi di forma di governo da adottare, il Comitato possa procedere sollecitamente nella redazione dell'articolato.


Il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale), pur esprimendo apprezzamento per l'analisi svolta nella seduta odierna dal relatore, ritiene che le questioni da approfondire erano già note. Si manifesta peraltro una disomogeneità politica nel metodo con cui sono state affrontate le diverse tematiche. Infatti, con riferimento al semipresidenzialismo, il modello di forma di governo è noto tenendo conto delle diverse esperienze costituzionali: pertanto occorre lavorare su diverse opzioni. Invece, in ordine al governo del primo ministro, il modello prescelto non costituisce un dato certo, il che determina una notevole difficoltà nel risolvere i diversi problemi, soprattutto con riferimento al sistema elettorale.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) rileva che le ipotesi di forma di governo oggi presentate dal relatore al Comitato non differiscono, se non nel metodo, da quanto già evidenziato dal relatore nella seduta del 18 marzo laddove erano state prospettati in modo incrociato i problemi comuni ai due modelli di forma di governo in discussione: nella seduta odierna il relatore ha infatti fatto presente in maniera analitica le diverse varianti da approfondire con riferimento specifico ai due modelli di forma di governo in discussione. Rispetto al sistema semipresidenziale, l'esperienza costituzionale presenta un modello storico definito di cui tener conto: anche per tale motivo ritiene più adeguata l'ipotesi del semipresidenzialismo, viste anche le difficoltà riscontrate circa l'individuazione del modello del governo del premier. Occorre però evitare di snaturare il modello semipresidenziale, prevedendo solo eventuali temperamenti: ad esempio, un punto imprescindibile è rappresentato dalla previsione del potere di scioglimento senza controfirma. D'altra parte, circa l'ipotesi del governo del primo ministro possono essere previste ulteriori varianti. In ogni caso, in subordine, l'elezione diretta del premier con ballottaggi rappresenta l'ipotesi estrema per rendere bipolare il sistema politico. Peraltro, affrontando le tematiche relative al modello del governo del premier, non si può non discutere di legge elettorale: la Costituzione infatti dovrebbe demandare alla legge elettorale la definizione di specifiche questioni.


Il deputato Armando COSSUTTA (gruppo rifondazione comunista-progressisti) rileva la necessità di esplicitare i meccanismi elettorali con riferimento ai due modelli di forma di governo in discussione. I presupposti di qualunque riforma sono costituiti dalla stabilità e dalla rappresentatività attraverso la previsione di appositi meccanismi. Pertanto occorre approfondire le diverse ipotesi di forma di governo da collegare alla legge elettorale.


Il senatore Domenico FISICHELLA (gruppo alleanza nazionale) intende innanzitutto precisare che sia la forma di governo semipresidenziale sia la forma di governo del primo ministro hanno registrato esperienze costituzionali sotto il profilo storico: non concorda pertanto con chi ha definito il governo del premier un governo astratto senza adeguati riscontri. Inoltre entrambi i modelli possono essere oggetto dei necessari aggiustamenti. Circa il sistema elettorale, se si ritiene che l'ipotesi semipresidenziale determini necessariamente un preciso meccanismo elettorale, è altresì vero che l'ipotesi del premierato appare il sistema più flessibile consentendo una pluralità di scelte e di conseguenza la possibilità di maggiori convergenze. Pertanto sotto il profilo del metodo, non ritiene che si manifestino ostacoli in ordine alla possibilità di percorrere l'ipotesi del semipresidenzialismo e quella del governo del premier.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo), dopo aver ringraziato il senatore Fisichella per aver sgombrato il dibattito da equivoci metodologici, ritiene imprescindibile affrontare la questione della maggioranza certa, che si pone sia con riferimento alla ipotesi semipresidenziale sia con riferimento al modello del primo ministro. A tale proposito, i rischi di coabitazione propri del sistema semipresidenziale non si conciliano con la necessità di prevedere una maggiore stabilità di governo. Conclusivamente si pronuncia favorevolmente in ordine all'ipotesi del governo del primo ministro, manifestando la più piena disponibilità ad affrontare la tematica relativa alla maggioranza certa, strettamente collegata alla materia elettorale.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva come il modello semipresidenziale sia dotato di una maggiore flessibilità sotto il profilo delle disposizioni costituzionali ma che, al contrario, per quanto riguarda il rapporto con il sistema politico, la definizione della legge elettorale e l'equilibrio tra rappresentanza e responsabilità risulti più flessibile il modello del premierato. Sulla base della relazione svolta dal senatore Salvi, il presidenzialismo risulta infatti più rigido per quanto riguarda le modalità di elezione, la conformità o meno della maggioranza parlamentare, e il rapporto tra circuito fiduciario e potere di scioglimento. Nel ritenere che, pertanto, non vi sia, da un lato, un modello ben definito di semipresidenzialismo e, dall'altro, una serie di modelli indeterminati, propone di prendere le mosse dal modello del premierato che appare nel complesso il più flessibile.


Il deputato Sergio MATTARELLA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) nel rilevare come il relatore abbia svolto un lavoro di sintesi egregio, ritiene che la discussione abbia già evidenziato come rappresenti una forzatura ritenere che vi sia un modello semipresidenziale già definito e che invece non sussista un modello di governo del premier. Osserva quindi come il relatore abbia scelto di definire i diversi modelli a partire dalla figura istituzionale al centro del sistema, adottando in tal modo una delle possibili opzioni di carattere metodologico. In ogni caso, ritiene che nell'ambito dei modelli così definiti sia possibile individuare molteplici soluzioni alternative. Per quanto riguarda in particolare le ipotesi relative al governo del primo ministro, ritiene vada prescelta l'ipotesi indicata al punto 1, lettera B), fermo restando che tale ipotesi può essere diversamente modulata e che appare necessario individuare la soluzione dotata del maggior grado di flessibilità. Nel ritenere quindi errato focalizzare l'attenzione esclusivamente sul sitema elettorale, rileva come vi sia un'ampia compatibilità dei sistemi elettorali rispetto alle diverse forme di governo. Il suo gruppo ritiene in proposito necessario assicurare stabilità e omogeneità alla maggioranza di governo, nonché consentire il confronto tra due schieramenti, essendo per il resto disponibile ad accogliere soluzioni diverse.


Il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia) ritiene che, a differenza di quanto da lui stesso sostenuto agli inizi dei lavori della Commissione, non sia possibile procedere in modo utile senza discutere anche della legge elettorale. Rileva quindi come la relazione abbia affrontato tutti i problemi da esaminare, risultando carente solo in quanto non ha dato conto proprio della materia elettorale che, peraltro, per ragioni politiche, si era deciso di accantonare. Dichiara inoltre che, a questo punto della discussione, ha personalmente presente un modello semipresidenziale rispetto al quale gli risulta facile ipotizzare un sistema elettorale collegato. Non è invece in grado di comprendere di cosa si discuta quando si fa riferimento al governo del premier che, nello stesso schema del relatore, appare essere un modello non definito. Per il modello del governo del primo ministro sono infatti possibili grandi riferimenti storici, risultando invece più complesso individuare i meccanismi giuridici per realizzarlo. Sotto tale profilo, in dissenso da quanto affermato dal deputato Soda, rileva come tali meccanismi giuridici non possano che determinare delle costrizioni e non quindi un modello più flessibile rispetto a quello semipresidenziale. Sottolinea quindi come vada perseguito non solo l'obiettivo di assicurare maggioranze certe, che del resto già sono emerse dalle elezioni del 1994 e del 1996 con gli effetti a tutti noti, ma anche l'obiettivo di garantire un governo certo, assicurando che il risultato elettorale rimanga tale fino ad un nuovo risultato elettorale. In tal senso ritiene che non vi sia la necessità di un governo di minoranza stabile poiché ciò non corrisponde al binomio rappresentatività e responsabilità prima richiamato dal deputato Soda.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) osserva come, in un semipresidenzialismo che recuperi in larga misura il ruolo del Parlamento, si ponga come per il premierato il problema di garantire la formazione e la permanenza di una maggioranza.


Il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia) ritiene che il ruolo del Parlamento non possa essere in ogni caso quello di determinare cambi di maggioranza. Dopo aver osservato che il modello di elezione diretta del premier non può prescindere dall'individuazione di un sistema elettorale, ritiene che rappresenterebbe in ogni caso un errore da parte della Commissione voler giungere ad un risultato qualunque esso sia.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) osserva come l'esito del dibattito sinora svoltosi abbia fatto emergere una proposta semipresidenziale definita ed una serie di proposte di governo del premier. Nel ricordare che il suo gruppo è favorevole ad un sistema di tipo semipresidenziale, non ritiene necessario introdurre in Costituzione la nuova legge elettorale che dovrebbe essere invece adottata con legge ordinaria. Nel rilevare quindi come sia a questo punto necessario scegliere un modello sul quale lavorare, osserva come il modello del premier risulti meno confacente alla realtà italiana e comporti di conseguenza la necessità di introdurre una serie di vincoli rigidi, uno dei quali sembra dover riguardare la legge elettorale. Il caso italiano renderebbe infatti necessario un modello di governo del premier molto forte e caratterizzato da regole elettorali alquanto rigide. Per tale ragione ritiene che la soluzione ottimale sia costituita dal modello presidenziale.


Il senatore Stefano PASSIGLI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) nel rilevare come l'odierna doscussione abbia consentito di compiere alcuni sostanziali passi in avanti, osserva come prossimamente sarà necessario affrontare il nodo della legge elettorale e quello del rapporto tra la legge elettorale e la forma di governo. Ritiene che che il problema sia garantire maggioranze certe ma anche funzionanti e in grado di attuare una determinata politica. Nel sottolineare come ciò ponga il problema della legge elettorale e del sistema dei partiti, osserva come attualmente si registri un deficit di governabilità e non certo di rappresentatività. Per quanto concerne la scelta tra i diversi sistemi elettorali, ritiene che sia il doppio turno sia un sistema proporzionale con una soglia alta ed un premio di coalizione abbiano un effetto aggregante. L'esperienza storica insegna peraltro che il doppio turno è in grado di produrre tale effetto con maggiore efficacia. Nel rilevare quindi come la scelta di fondo sia quella tra un sistema con elementi di flessibilità ed un sistema estremamente rigido, osserva come talune delle soluzioni proposte non prevedano margini di flessibilità neanche all'interno della maggioranza. Sottolinea inoltre come sia necessario specificare quale tipo di elezione diretta del premier si intende realizzare: se il premier venisse infatti eletto direttamente da una sua maggioranza con schede separate ci si collocherebbe nell'ambito di un presidenzialismo che non rientra tra i presidenzialismi funzionanti e che presenterebbe tutti i rischi del governo diviso, nonché quello del partito del premier. Dopo aver rilevato che in tal caso il premier potrebbe inoltre scegliere di rimanere tale anche contro la sua maggioranza, osserva come vadano evitati i rischi legati all'elezione diretta del premier e come sia invece eventualmente possibile optare per la designazione del premier nei termini indicati al punto 1, lettera B), dello schema di ipotesi del governo del primo ministro presentato dal relatore, anche se rimane aperto il problema del potere di scioglimento (che a questo punto va collocato fuori dalla maggioranza) e quello del reincarico. Dichiara quindi che, pur essendo personalmente favorevole al sistema semipresidenziale, ritiene possibile esaminare anche l'ipotesi alternativa del premierato nella variante definita al punto 1, lettera B), dello schema presentato dal relatore.


Il deputato Fabio MUSSI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), auspicando una adeguata chiarezza circa la scelta delle varianti del sistema democratico, esprime la propria preferenza in ordine alla ipotesi del governo del primo ministro con indicazione formale preventiva del candidato premier e voto unico per premier e Parlamento: tale modello garantisce la stabilità prevedendo l'elezione diretta del premier collegata alla sua maggioranza parlamentare. Peraltro nell'ambito di tale ipotesi vanno approfondite talune varianti, come, ad esempio, le questioni dello scioglimento e della sfiducia. Occorre comunque favorire l'affermazione di valori democratici evitando l'adozione di modelli autoritari. Il carattere autoritario di una forma di governo può determinarsi o per il dominio di un potere sugli altri poteri oppure per i meccanismi elettorali previsti: a tale proposito anche l'instabilità di un governo presenta grossi rischi di autoritarismo poiché il potere si sposta altrove rispetto alle naturali sedi della democrazia politica. Occorre pertanto garantire i valori della rappresentatività e della stabilità. Un nodo fondamentale è rappresentato dalla legge elettorale: auspica, in proposito, che il relatore possa fornire utili indicazioni.


Il senatore Leopoldo ELIA (gruppo partito popolare italiano) rileva che l'intervento svolto dal relatore Salvi ha dimostrato la rigidità che caratterizza il sistema semipresidenziale: basta infatti modificare un meccanismo - ad esempio quello relativo alla revoca o alla nomina dei ministri - per stravolgere il modello. Peraltro non è vero che il sistema semipresidenziale garantisca sempre la maggioranza. Invece l'ipotesi del premierato appare più flessibile e, a tale proposito, lo schema per la discussione sottoposto dal relatore Salvi contiene una preferenza laddove si afferma che il modello che prevede l'indicazione preventiva del candidato premier e voto unico per premier e Parlamento può consentire il raggiungimento di adeguate convergenze: il che determina di conseguenza una scelta in favore di tale modello. Esprime pertanto soddisfazione per tale ipotesi che però non rappresenta la previsione di elezione diretta del premier.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, esprime soddisfazione per la riunione odierna del Comitato che ha consentito notevoli passi in avanti in materia di forma di governo. Rimangono sempre due ipotesi che si confrontano ma si è pervenuti alla specificazione delle stesse. In particolare, con riferimento alla ipotesi del governo del primo ministro, è stata espressa una preferenza per la variante che prevede l'indicazione formale preventiva del candidato premier e voto unico per premier e Parlamento. Nell'ambito della discussione, peraltro, è stata auspicata una specificazione degli indirizzi di fondo sulla legge elettorale. Intendendo poi fornire un chiarimento circa la questione del premio di maggioranza e del governo di minoranza, precisa di non sostenere l'ipotesi del governo di minoranza. Fa presente per˛ che l'unica legge elettorale che ne escluda la possibilitÓ sarebbe una legge che prevedesse un premio di maggioranza assoluta a chi vinca le elezioni indipendentemente da una soglia minima di consenso. Ci˛ appare improprio per un Parlamento nazionale: basti pensare che persino la legge «Acerbo» prevedeva una soglia minima per il premio di maggioranza. Occorre pertanto prevedere un sistema costituzionale che contempli anche l'ipotesi in cui nessuna coalizione ottenga la maggioranza assoluta dei seggi.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, esprime soddisfazione per l'esito della riunione odierna del Comitato che ha consentito l'individuazione di precise questioni da risolvere attraverso il confronto dei due modelli di forma di governo in discussione, caratterizzati entrambi da un notevole tasso di democraticità. In forza di tali premesse è possibile prefigurare ipotesi di articolato che potrebbero anche essere collegate alla legge elettorale, tenendo peraltro conto che il Comitato non è chiamato ad elaborare testi in materia, potendo però eventualmente affrontare la tematica elettorale. Occorre pertanto passare all'esame di proposte di articolato da elaborare valorizzando i diversi apporti costruttivi: personalmente auspica che le proposte in materia di forma di governo possano attribuire un maggior peso ai cittadini. Avverte quindi che il Comitato tornerà a riunirsi lunedì 12 maggio 1997 alle ore 18,00.


La seduta termina alle 20,25.