COMITATO FORMA DI GOVERNO

SEDUTA DI MARTEDÌ 13 MAGGIO 1997

Presidenza del Presidente G. TATARELLA.


La seduta comincia alle 17,15.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, ricorda che nell'ultima seduta del Comitato, svoltasi il 5 maggio scorso, il relatore ha presentato due diversi schemi per la discussione, uno riferito al semipresidenzialismo e l'altro concernente l'ipotesi del Governo del Primo ministro, su cui si è svolto un dibattito.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, fa presente che, tenendo conto delle indicazioni emerse nel dibattito svoltosi nella seduta del 5 maggio scorso, ha predisposto talune precisazioni degli schemi di discussione riferiti al semipresidenzialismo e al Governo del Primo ministro sottoposti al Comitato nell'ultima seduta (vedi allegati 4, 5 e 6). Tali schemi di costituivano infatti una griglia di questioni da sciogliere al cui interno erano indicate diverse varianti, per alcune delle quali, dopo la discussione dell'ultima seduta, ritiene di poter proporre al Comitato soluzioni che possano avvicinare la costruzione di un consenso maggioritario. Per quanto riguarda l'ipotesi del Governo del premier, per la quale, nella seduta del 5 maggio scorso, aveva indicato tre varianti, ricorda che la soluzione che aveva incontrato i maggiori consensi era quella dell'indicazione formale preventiva del candidato premier con voto unico per premier e Parlamento. Tale sistema è caratterizzato da una dichiarazione preventiva di collegamento tra candidati al Parlamento e candidati alla carica di Primo ministro, risultante formalmente sulla scheda elettorale e da un voto unico da parte dell'elettore. Circa la nomina del premier, propone un meccanismo caratterizzato dall'automatismo della nomina per il quale si possono prevedere due sottovarianti: la prima, per la quale esprime la sua personale preferenza, prevede che il Presidente della Repubblica nomini Primo ministro il candidato al quale sia collegata la maggioranza dei parlamentari eletti anche in caso di maggioranza relativa; la seconda prevede l'automatismo della nomina solo in caso di maggioranza assoluta dei seggi e, qualora nessun candidato Primo ministro abbia ottenuto la maggioranza assoluta, si procede all'elezione del Primo ministro da parte del Parlamento. In ordine ai meccanismi di verifica della fiducia, propone di optare per l'ipotesi della fiducia presunta, ferma restando la possibilità per un determinato numero di parlamentari di chiederne la verifica. In caso di presentazione della mozione di sfiducia che deve contenere l'indicazione del nuovo Primo ministro si possono immaginare due soluzioni: quella per cui il Primo ministro possa procedere allo scioglimento del Parlamento e quella secondo cui egli abbia solo il potere di proposta al Presidente della Repubblica dello scioglimento del Parlamento. Infine quanto alle modalità di elezione del Presidente della Repubblica è possibile adottare due sistemi: quello in base al quale il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento e quello secondo cui sarebbe eletto da un collegio elettorale più ampio composto dal Parlamento e da membri aggiuntivi in rappresentanza delle regioni e delle autonomie.
Quanto all'ipotesi del semipresidenzialismo, fa presente che anche per questa, a seguito del dibattito svoltosi nella seduta del 5 maggio, propone di sciogliere talune questioni. In particolare, quanto alla durata del mandato presidenziale, ritiene che possa essere fissata in cinque anni, venendo incontro così alle preoccupazioni di coloro che hanno ritenuto troppo lungo un mandato di sette anni. Al numero tre dell'ipotesi relativa al semipresidenzialismo da lui predisposta si indicano i punti essenziali del modello semipresidenzialista alla francese. Quanto ai poteri del Presidente della Repubblica la sua ipotesi prevede che il Capo dello Stato non possa indire il referendum - a differenza di quanto previsto nel sistema francese - e possa presiedere il Consiglio dei ministri o per determinate materie oppure - come si prevede nella Costituzione portoghese - su invito del Primo ministro. Circa il potere di scioglimento nell'ipotesi da lui predisposta il Presidente della Repubblica può sciogliere il Parlamento, ma non nei primi dodici mesi di vita dell'Assemblea, termine che diviene di ventiquattro mesi, qualora il Parlamento sia stato eletto dopo l'elezione del Presidente della Repubblica.
Ricorda inoltre che nell'ultima seduta non sono state approfondite talune questioni che si pongono sia nell'ipotesi del Governo del premier, sia in quella del semipresidenzialismo: in particolare la questione dei poteri del Governo in Parlamento, dello statuto dei poteri dell'opposizione, della parità di condizioni nelle competizioni elettorali, con riferimento alle risorse finanziarie e alle presenze televisive, della incompatibilità tra cariche di Governo e determinate situazioni pubbliche e private, dei rapporti tra Governo e pubblica amministrazione, del numero dei ministri e dell'organizzazione dei ministeri. Ricorda infine che nell'ultima riunione dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi della Commissione si è concordato sull'opportunità di avviare il dibattito sul sistema elettorale.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, ritiene che il dibattito sul sistema elettorale debba avviarsi in una fase successiva rispetto a quello relativo alla forma di Governo: se infatti si iniziasse ora a discutere della riforma del sistema elettorale, certamente il dibattito sulla forma di Governo ne sarebbe condizionato.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, osserva che mentre all'ipotesi del semipresidenzialismo appare connaturale la scelta di un sistema elettorale di tipo francese, con una circoscritta quota proporzionale, all'ipotesi del Governo del premier sono collegabili diversi meccanismi elettorali.


L'onorevole Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) sottopone al Comitato una proposta in materia elettorale che dovrebbe essere inserita nel testo costituzionale e che formula come proposta integrativa all'ipotesi del Governo del premier poc'anzi illustrata dal relatore (vedi allegato 7). Ricorda che tale proposta è emersa nel corso dell'audizione del professor Barbera oltre che nel dibattito politico, ma non è stata mai formalizzata. Ritiene quindi sia opportuno sottoporla al Comitato per arricchire il dibattito, pur ribadendo che per parte sua preferisce il sistema semipresidenzialista alla francese.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, ritiene che si debba chiarire subito se procedere o meno a discutere ora del sistema elettorale: non è ammissibile infatti discutere in questa fase solo delle proposte formalizzate come proposte di modifica al testo costituzionale.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, premesso che condivide l'osservazione da ultimo espressa dal relatore, ribadisce che si discuterà del sistema elettorale soltanto dopo il dibattito sulla forma di Governo.


Il deputato Paolo ARMAROLI (gruppo alleanza nazionale) ricorda che il professor Cheli ebbe ad osservare che l'ipotesi del governo del premier implica una riforma elettorale in senso «ipermaggioritario».


Il senatore Domenico FISICHELLA (gruppo alleanza nazionale) riguardo al punto 4 dell'ipotesi di governo del premier chiede al relatore di chiarire se il Primo ministro abbia il potere di sciogliere le Camere anche nel caso che sia stata approvata la mozione di sfiducia costruttiva.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, precisa che il punto richiamato dal senatore Fisichella è da sviluppare. Il sistema che si è sforzato di delineare, tuttavia, prevede che la mozione di sfiducia possa essere presentata solo da un numero prestabilito di parlamentari e che non possa essere posta in votazione prima di alcuni giorni. Durante tale periodo di tempo il Primo ministro può sciogliere le Camere. Il potere di scioglimento quindi non avrebbe alcun carattere di automaticità e, qualora il Primo ministro non se ne avvalesse, si farebbe luogo alla votazione delle sfiducia costruttiva.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) intende limitare il suo intervento alla ipotesi del Governo del premier. Ritiene che preliminarmente debba essere sciolto un nodo riguardante l'ipotesi del Governo di minoranza in un sistema elettorale maggioritario. Qualora si immagini la possibilità che dalle consultazioni elettorali emerga una compagine che non esprime la maggioranza assoluta dei suffragi, allora si dovrebbe prevedere un meccanismo che consenta comunque la stabilità dell'Esecutivo. Se invece si ritiene che nel sistema maggioritario il Governo debba essere sempre sostenuto da una compagine che ha raccolto la maggioranza dei suffragi, allora è necessario introdurre la previsione di un premio di maggioranza che consenta di soddisfare comunque tale requisito.
Sulla base di tali premesse, giudica inutile la previsione di una verifica parlamentare della maggioranza che sostiene il Governo all'atto dell'insediamento di quest'ultimo, contenuta nell'ipotesi del relatore: il Parlamento potrà esercitare il suo potere di controllo e di indirizzo successivamente.
Considera poi bizzarro mescolare l'istituto della sfiducia costruttiva con il potere di scioglimento delle Camere da parte del Primo ministro: così si rischia di alimentare una guerra civile. In particolare ritiene che nell'attuale quadro politico italiano, caratterizzato da una rilevante frammentarietà, sia necessario introdurre incentivi di coalizione per assicurare la governabilità del Paese in un sistema bipolare. Ma se è vero che in un quadro politico frammentario è possibile, ed anzi coerente, attribuire al Primo ministro il potere di scioglimento in presenza di una maggioranza che si sfalda, non sembra da scartare la possibilità che si verifichi un cambiamento nella maggioranza parlamentare espresso attraverso la sfiducia costruttiva, cui peraltro dovrebbe conseguire una abbreviazione della durata della legislatura in modo da sottoporre al giudizio del corpo elettorale entro breve termine il nuovo orientamento politico affermatosi in Parlamento. I due istituti, quindi, possono ben coesistere, ma ne debbono essere precisati i rapporti.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, chiede al deputato De Mita di chiarire se sia favorevole a riconoscere al Primo ministro il potere di scioglimento del Parlamento.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) è favorevole a riconoscere al Primo ministro tale potere, ma precisando che se in Parlamento, attraverso la sfiducia costruttiva, si è realizzata una maggioranza alternativa a quella che sosteneva il Governo lo scioglimento sarebbe illegittimo.


Il deputato Fabio MUSSI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) chiede al deputato De Mita in quale fase debba dunque consentirsi lo scioglimento delle Camere.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ritiene che lo scioglimento anticipato si giustifichi allorchè la maggioranza di Governo dia segni di sfaldamento e non vi sia una maggioranza alternativa. Il potere di scioglimento, infatti, ha lo scopo di garantire al Primo ministro il dominio della maggioranza e non quello di aprire un contrasto con le Camere.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene che l'ipotesi del premierato non comporti necessariamente una modifica elettorale in senso «ipermaggioritario».
Riguardo alla proposta del relatore giudica necessario sciogliere in primo luogo il nodo del Governo di minoranza. Quanto ai poteri di scioglimento ritiene, a differenza del deputato De Mita, che un conflitto tra Primo ministro, che è espressione del corpo elettorale, e la maggioranza parlamentare emersa dalla sfiducia costruttiva sia legittimo, in quanto il mutamento della compagine governativa segnerebbe la rottura del patto elettorale.
Ciò non significa che in ogni caso di mutamento della maggioranza di Governo si debba procedere allo scioglimento anticipato, che si giustifica solo se vi sia stato un mutamento radicale dell'indirizzo politico.

Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) ribadisce che a suo giudizio il potere di scioglimento da parte del premier può essere esercitato allorchè egli constati lo sfaldamento della maggioranza di Governo. Se invece nel Parlamento emerge un orientamento politico alternativo si potrà far luogo alla sfiducia costruttiva con conseguente abbreviazione del termine finale della legislatura.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che un Parlamento «a termine» è un Parlamento dimezzato. È questo il caso del punto quattro dell'ipotesi sul semipresidenzialismo del relatore, che prevede che il Presidente della Repubblica, espressione di una maggioranza superata da nuove elezioni, possa sciogliere il nuovo Parlamento dopo ventiquattro mesi. Tale previsione incontra la sua netta contrarietà.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo) si dichiara contrario al punto quattro dell'ipotesi sul Governo del premier formulata dal relatore. In caso di contrasto fra un Primo ministro indicato direttamente dal corpo elettorale e un Parlamento che abbia individuato attraverso la sfiducia costruttiva una diversa maggioranza è necessario individuare un nuovo punto di equilibrio. A questo scopo non riesce a trovare un soluzione preferibile a quella elaborata dalla prassi costituzionale inglese, in base alla quale si procede a nuove elezioni politiche entro breve termine e in modo automatico. Riguardo al punto due della medesima ipotesi si dichiara contrario a prevedere la possibilità di un Governo di minoranza che incrinerebbe la coerenza del sistema. A tal proposito giudica che un sistema elettorale basato sul ballottaggio possa rappresentare una soluzione equilibrata, poiché consentirebbe in un primo turno di eleggere, con un'unica scheda, i parlamentari ed il premier ad essi collegato. Qualora nessuno degli schieramenti raggiungesse la maggioranza assoluta al primo turno, si procederebbe al ballottaggio per l'elezione del solo premier.


Il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale) ritiene che nella discussione sull'ipotesi di Governo del premier ci si attardi sul problema del potere di scioglimento da riconoscere o meno al Primo ministro, mentre la vera questione è rappresentata dalla esigenza di bipolarizzazione che tale sistema implica. C'è infatti da domandarsi quale possa essere il premier disposto a sciogliere quella stessa maggioranza, indicata dai partiti e ratificata da corpo elettorale, dalla quale dipende una sua futura rielezione. È evidente che il premier scioglierebbe il Parlamento solo per ridurre a più miti consigli una opposizione riottosa.
Ben diversa sarebbe la situazione in un sistema realmente bipolare, in cui il leader del raggruppamento di maggioranza si identifica nel Primo ministro.
Quanto al Governo di minoranza ritiene che esso non possa essere costituzionalizzato, se non altro perché segnerebbe il fallimento del sistema del Governo del premier. È quindi evidente come la costruzione di tale sistema si intrecci indissolubilmente con la questione della legge elettorale.
In conclusione ritiene che l'ipotesi di Governo del premier, man mano che si va precisando e approfondendo, porti con sé problemi difficilmente risolvibili che, invece, non si porrebbero nemmeno qualora si decidesse di lavorare sull'ipotesi del semipresidenzialismo. Su quest'ultima ipotesi, nella quale il tema della legge elettorale avrebbe un rilievo trascurabile, purtroppo si deve registrare una pregiudiziale ideologica da parte di alcuni gruppi.


Il deputato Giorgio REBUFFA (gruppo forza Italia) invita ad acquisire agli atti del Comitato la proposta depositata quest'oggi dal deputato Calderisi, in connessione con l'ipotesi del Governo del premier.
Riguardo al punto 1 dell'ipotesi del relatore sul Governo del premier rileva che il collegamento preventivo tra candidati al Parlamento e candidati alla carica di Primo ministro non risolve il problema della legittimazione a guidare la maggioranza. Giudica poi incompatibili la sfiducia costruttiva e il potere di scioglimento attribuito al Primo ministro. D'altro canto la sfiducia costruttiva è utilizzata assai di rado perfino nei pochi ordinamenti in cui è prevista.
Si domanda, inoltre, quale sia la funzione della disposizione in materia di Governo di minoranza. L'ipotesi formulata dal deputato Calderisi, invece, è condivisibile poiché incentiva la realizzazione di un sistema bipolare. Il premier »forte» è tale, infatti, se ha una legittimazione elettorale; in caso contrario o si trova nell'impossibilità di agire o si pone in contrasto con la maggioranza e con il Parlamento nel suo complesso. La proposta del deputato Calderisi, dunque, è necessaria per dare concretezza al sistema; diversamente è più opportuno passare all'ipotesi del semipresidenzialismo.
Riguardo al punto 4 dell'ipotesi del relatore sul semipresidenzialismo ritiene che l'elencazione dei casi nei quali il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei ministri sia poco convincente; sarebbe meglio prevedere che il Presidente della Repubblica deleghi per tali compiti il Primo Ministro. È inoltre contrario alla seconda ipotesi di scioglimento del Parlamento indicata nel medesimo punto 4.
In conclusione si riserva di presentare al Comitato la proposta di abbandonare l'ipotesi del governo del premier per proseguire i lavori sulla ipotesi del semipresidenzialismo, a suo giudizio nettamente preferibile.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo) sottolinea che il semipresidenzialismo può essere accompagnato anche da leggi elettorali diverse da quella vigente in Francia.


Il senatore Armando COSSUTTA (gruppo rifondazione comunista-progressisti) ritiene preliminarmente che la Commissione potrà concludere positivamente i suoi lavori solo se verrà affrontato il nodo della legge elettorale.
Precisa che limiterà il suo intervento all'ipotesi del Governo del premier, poiché giudica da non accogliere l'ipotesi del semipresidenzialismo.
La bozza di lavoro presentata dal relatore, tuttavia, desta alcune perplessità riguardo ai principi individuati in relazione all'ipotesi del Governo del premier. Il punto 1, in particolare, delinea una modalità di elezione del premier che si avvicina notevolmente a quella del Presidente eletto direttamente dal popolo e rappresenta il punto estremo cui si può giungere partendo dalla ipotesi del «premierato». Non vi è dubbio che il Presidente della Repubblica debba nominare Primo ministro il candidato che ha riportato il maggior numero di voti, ma il Parlamento deve conferire la fiducia al Governo anche nel caso che la coalizione vincente abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei suffragi elettorali; è quindi contrario ad ogni ipotesi di fiducia presunta.
Si dichiara altresì contrario all'attribuzione al Primo ministro del potere di scioglimento del Parlamento, ritenendo che l'unica ipotesi percorribile sia quella in base alla quale il Primo ministro propone lo scioglimento al Presidente della Repubblica qualora il Parlamento si trovi nell'impossibilità di accordare la propria fiducia ad una compagine governativa.
Giudica poi insanabile il contrasto fra la sfiducia costruttiva e il potere di scioglimento: due istituti non possono coesistere. Ribadisce a questo proposito che la sovranità del popolo si manifesta attraverso il Parlamento, che è l'unico organo costituzionale direttamente eletto dal corpo elettorale.
In conclusione ritiene che il sistema di governo del premier delineato dal relatore presenti aspetti di contraddittorietà tali da rendere preferibile, paradossalmente, l'ipotesi semipresidenzialista, la quale pure incontra la più netta contrarietà della sua parte politica.


Il deputato Sergio MATTARELLA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) si dichiara contrario all'ipotesi del semipresidenzialismo, pronunciandosi quindi a favore dell'ipotesi di governo del premier. Riferendosi, quindi, all'intervento svolto poc'anzi dal deputato Cossutta, rileva che questi ha fatto riferimento ad un'ipotesi di semipresidenzialismo completamente diversa da quella formulata dal relatore. Osserva altresì che negli interventi svolti si è manifestato a suo avviso un eccesso di preoccupazione sul potere di scioglimento del Parlamento: è evidente che il potere di scioglimento si riferisce ad un momento di crisi, per cui l'allarme che si è manifestato da parte di taluni appare eccessivo. Per parte sua ritiene che il Primo ministro possa chiedere ed ottenere lo scioglimento del Parlamento e non soltanto nell'ipotesi in cui venga presentata una mozione di sfiducia: lo scioglimento potrà infatti ricollegarsi al fatto che la maggioranza sta venendo meno oppure alla convenienza per la maggioranza stessa di andare nuovamente alle urne. Quanto alla proposta formulata dal relatore di prevedere una dichiarazione preventiva di collegamento tra candidati al Parlamento e candidati alla carica di Primo ministro risultante formalmente sulla scheda elettorale, con voto unico da parte dell'elettore, ritiene che tale soluzione attribuisca un effettivo potere di decisione agli elettori che possono scegliere tra i collegamenti proposti. In ordine alla nomina del premier ritiene che il Presidente della Repubblica debba nominare Primo ministro il candidato cui sia collegata la maggioranza assoluta, dei parlamentari eletti, in quanto è importante assicurare una maggioranza omogenea in Parlamento. Infine ritiene che il Presidente della Repubblica debba essere eletto da un collegio elettorale ampio e non soltanto dal Parlamento. Conclude quindi facendo presente che le osservazioni che ha espresso non inficiano certamente il suo consenso di fondo all'impianto dell'ipotesi di governo del premier oggi presentata dal relatore.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) si dichiara favorevole all'ipotesi del Governo del premier. Sull'ipotesi del semipresidenzialismo, infatti, ha molte obiezioni, la prima delle quali riguarda l'elezione diretta del Presidente della Repubblica; il sistema semipresidenziale non risolve il problema della stabilità e dell'efficienza anche nell'ipotesi oggi prospettata dal relatore. Infatti nel caso in cui il Parlamento neghi la fiducia al Primo ministro, la situazione si risolve o rafforzando i poteri del Presidente della Repubblica - e svalutando così il ruolo del Parlamento - oppure mantenendo un ruolo centrale per il Parlamento e allora si ritorna all'instabilità che si voleva evitare. Quanto all'ipotesi di Governo del premier, esprime apprezzamento per il fatto che il relatore non abbia proposto un'elezione diretta del Primo ministro. Ritiene infatti che i cittadini debbano scegliere un candidato e contemporaneamente esprimere un'opzione per il Governo; per parte sua preferisce che vi sia un'indicazione politica, piuttosto che un collegamento risultante formalmente sulla scheda elettorale, ma si dichiara disponibile anche verso la soluzione prospettata dal relatore che prevede una dichiarazione preventiva di collegamento tra candidati al Parlamento e candidati alla carica di Primo ministro risultante formalmente sulla scheda elettorale e un voto unico da parte dell'elettore. Quanto alla nomina del Primo ministro, ritiene che il Presidente della Repubblica debba nominare il candidato cui sia collegata la maggioranza assoluta dei parlamentari eletti e che se tale ipotesi non si dovesse realizzare, debba essere il Parlamento ad eleggere il Primo ministro. Si dichiara contrario a prevedere che il premier abbia un potere di scioglimento del Parlamento: occorre considerare infatti che i conflitti possono essere dovuti non soltanto ad una maggioranza che «tradisce» per così dire il patto contratto con il Primo ministro dinanzi all'elettorato, ma anche all'ipotesi in cui il premier non si dimostra fedele al programma sulla base del quale la maggioranza è stata eletta, per cui, a suo avviso, è importante garantire che il Parlamento abbia il potere di sfiducia costruttiva. Se infatti si prevedesse che il premier abbia un potere di scioglimento, si porrebbe il Parlamento in una condizione di soggezione rispetto al Primo ministro che avrebbe un potere eccessivo rispetto alla maggioranza parlamentare, in quanto quest'ultima non potrebbe sfiduciare il premier, se non a prezzo dello scioglimento del Parlamento. Pertanto ritiene che se il Parlamento è in grado di esprimere un nuovo Governo, è bene che lo faccia, rimanendo in carica. Nell'ipotesi di presentazione della mozione di sfiducia, ritiene corretto prevedere che il premier possa chiedere al Presidente della Repubblica lo scioglimento del Parlamento. In tal modo il Capo dello Stato assume un ruolo di arbitrato nel conflitto tra il premier e la sua maggioranza. Infine si dichiara favorevole a prevedere che il Presidente della Repubblica venga eletto da un collegio costituito dal Parlamento e dai rappresentanti delle autonomie locali e ciò non soltanto per coerenza rispetto alle prospettive di riforma della forma di Stato che si stanno affermando, ma anche perché ritiene che il Capo dello Stato non debba essere strettamente legato alla maggioranza parlamentare.


Il senatore Leopoldo ELIA (Gruppo partito popolare italiano) condivide le osservazioni formulate dal deputato Mattarella, precisando che la previsione di un potere di scioglimento del Parlamento da parte del premier costituisce un deterrente efficace: infatti nei sistemi in cui è previsto, come quello spagnolo e quello svedese, tale potere non è stato mai esercitato.


Il senatore Stefano PASSIGLI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) rileva che si sta cercando di delineare una terza via tra il sistema semipresidenzialista e il sistema di governo parlamentare. Il sistema semipresidenzialista offre il vantaggio della stabilità, ma presenta il rischio di un «governo diviso»; quello parlamentare invece non presenta il rischio di un «governo diviso» perché caratterizzato da legame fiduciario tra maggioranza e capo del Governo, ma presenta il rischio della instabilità. Osserva altresì che il dibattito svoltosi dimostra che si sta partendo da un'ottica di breve periodo, sotto l'influenza del clima del momento. Sottolinea, quindi, che le ipotesi discusse sono fuori dalla forma di governo parlamentare. In particolare nell'ipotesi di governo del premier, viene depotenziato il ruolo del Presidente della Repubblica. A suo avviso tale ipotesi ha tratti di presidenzialismo ben più marcati della stessa ipotesi di sistema semipresidenzialista: infatti si prevede che il premier abbia un'investitura popolare e, in caso di sfiducia, di fatto si prevede il ricorso alle urne. Si tratta quindi di caratteristiche proprie del semipresidenzialismo. A suo avviso occorre chiedersi se l'ipotesi di governo del premier delineata dal relatore sia idonea ad assicurare la stabilità: le perplessità sollevate con riferimento alla presentazione della mozione di sfiducia dimostrano che è necessaria un'ulteriore riflessione. A suo avviso sul potere di scioglimento possono prevedersi due soluzioni: prevedere che tale potere sia esercitabile in qualsiasi momento - ma è discutibile che la maggioranza possa determinare lo scioglimento del Parlamento a suo piacimento e sotto l'onda dell'emotività dell'elettorato - oppure prevedere il potere di scioglimento nel caso di sfiducia che può essere semplice oppure costruttiva. Se il potere di scioglimento viene ricollegato alla sfiducia semplice, allora tanto vale affermare chiaramente che si vuole delineare un sistema completamente alternativo a quello parlamentare. Ma in ogni caso è doveroso chiedersi se sia opportuno attribuire al premier il potere di scioglimento del Parlamento; a suo avviso è bene attribuire tale potere al Presidente della Repubblica che, nell'ipotesi di governo del premier formulata oggi dal relatore, è assente, se si eccettua la previsione contenuta alla lettera b) del punto n. 4. Osserva, inoltre, che prevedere un divieto di governo di minoranza rappresenta un eccesso di rigidità, mentre a suo avviso è indispensabile mantenere un grado di flessibilità del sistema e prevedere un ruolo arbitrale del Presidente della Repubblica. Per parte sua preferisce l'ipotesi del governo semipresidenzialista, pur ritenendo accettabile anche l'ipotesi del governo del premier, ma con delle varianti rispetto a quella formulata dal relatore. Quanto all'ipotesi del semipresidenzialismo ritiene che sia sicuramente possibile prevedere norme idonee ad evitare che il Presidente della Repubblica abusi del potere di scioglimento.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) ritiene che l'ipotesi del semipresidenzialismo prospettata dal relatore possa essere modificata: sulla previsione indicata al n. 1 di tale ipotesi si dichiara d'accordo. Su quella contenuta al n. 2, propone di sostituire alla proposta di prevedere un mandato del Presidente della Repubblica di cinque anni, quella di un mandato di quattro anni; aggiunge che, a suo avviso, il Parlamento dovrebbe essere eletto in coincidenza con il secondo turno dell'elezione del Presidente della Repubblica. Quanto alla previsione contenuta al n. 3, condivide i punti indicati nel primo e nel secondo periodo, mentre propone di sostituire l'ultimo periodo, prevedendo che un determinato numero di parlamentari possa sempre chiedere la deliberazione parlamentare di revoca presidenziale del Primo Ministro o di uno o più ministri. Al punto n. 4 propone di prevedere che il Presidente della Repubblica presieda il Consiglio dei ministri ove non abbia delegato la presidenza al Primo Ministro. Ritiene, inoltre, che occorrerebbe prevedere che gli atti deliberativi del governo siano esclusivamente gli atti collegiali del Consiglio dei ministri. Si dichiara contrario, inoltre, ad attribuire il potere di scioglimento del Parlamento al Presidente della Repubblica, come previsto dal punto n. 4 dell'ipotesi del semipresidenzialismo predisposta dal relatore. Aggiunge che, a suo avviso, non si dovrebbe adottare alcuna soluzione che pregiudichi la riforma elettorale: nel testo costituzionale ritiene che non sia opportuno inserire norme elettorali, proprio per consentire la riforma del sistema elettorale in ogni momento con legge ordinaria. Riferendosi all'intervento svolto dal senatore Cossutta, non condivide l'osservazione da lui formulata, secondo cui nel sistema attuale la scelta del capo del governo sarebbe una scelta discrezionale del Presidente della Repubblica: su tale scelta infatti pesano le indicazioni dei gruppi e la necessità di ottenere il voto di fiducia da parte del Parlamento. Rileva, altresì, che non si comprende la ragione per cui il relatore non abbia prospettato anche un'ipotesi di governo parlamentare. Riferendosi inoltre all'intervento del senatore Elia, osserva che il fatto che il potere di scioglimento costituisca un deterrente, non elimina il problema della paralisi conseguente al venir meno della maggioranza.
Quanto all'ipotesi di governo del premier formulata dal relatore, osserva, sulla previsione contenuta dal punto n. 1, che essa rende l'elettore partecipe della lottizzazione. Conclude rilevando che l'ipotesi di governo del premier, a suo parere o è inefficace o introduce un sistema autoritario.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) si dichiara favorevole all'ipotesi del semipresidenzialismo; l'ipotesi di governo del premier, a suo avviso, può infatti produrre danni. Nel nostro sistema con ogni probabilità vi sarebbero almeno tre candidati premier. Pertanto se il premier fosse eletto dal Parlamento, si realizzerebbe un «mercato delle vacche» - per riprendere un'espressione utilizzata dal professor Sartori -, senza il giudizio degli elettori. Nell'ipotesi invece prospettata dal relatore, di nomina del candidato cui sia collegata la maggioranza degli eletti, anche se relativa, i problemi sorgono nel caso in cui la maggioranza che sostiene il premier venga meno: in tale eventualità si può prevedere che il premier abbia il potere di scioglimento del Parlamento - ma in tal caso non si comprende donde gli verrebbe la legittimazione a farlo - oppure che non abbia tale potere - e in tale ipotesi non si potrebbe parlare di un premier forte. Quindi è giocoforza ritenere che il premier debba avere una legittimazione forte, diretta. In sostanza si può anche continuare a discutere di governo del premier, ma è una strada pericolosa che comporta il rischio di compiere dei passi indietro, invece che in avanti. Quanto all'ipotesi del semipresidenzialismo chiede al relatore se il potere di scioglimento del Presidente della Repubblica escluda la controfirma.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore, risponde affermativamente al quesito del deputato D'Amico.


Il deputato Claudia MANCINA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) osserva che l'ipotesi del semipresidenzialismo appare più limpida e presenta meno problemi rispetto all'ipotesi del governo del premier, tuttavia è opportuno riflettere e discutere anche su quest'ultima in quanto anch'essa può essere efficace, se ben definita. Il relatore ha ritenuto di escludere il modello israeliano, sulla base del dibattito svoltosi nell'ultima seduta, ma occorrerebbe anche escludere l'ipotesi - che pure serpeggia in molti interventi - di non modificare alcunché rispetto alla situazione attuale. Di fatto, nelle ultime due tornate elettorali, vi è stata una indicazione del candidato alla Presidenza del Consiglio prima del voto, cui è seguito il voto di fiducia del Parlamento. Quando si parla di «premierato», si intende far riferimento al modello Westminster che si sta cercando di tradurre in norme costituzionali. La previsione contenuta nel punto n. 1 dell'ipotesi del governo del premier formulata dal relatore rappresenta un elemento di mutamento reale rispetto alla situazione attuale ed è pertanto condivisibile. Tuttavia l'ipotesi di governo del premier predisposta dal relatore ha in sé elementi di contraddittorietà: la sfiducia costruttiva prevista al punto n. 4 è infatti in contrasto con il potere di scioglimento. A suo avviso il potere di scioglimento deve essere attribuito al premier e non al Presidente della Repubblica che se avesse una tale potere assumerebbe un ruolo politico; in tale ultima ipotesi si uscirebbe dal sistema del «premierato». Quanto al punto n. 5 dell'ipotesi di governo del premier oggi proposta dal relatore, ritiene opportuno allargare il collegio elettorale per l'elezione del Presidente della Repubblica, sempre che questi non abbia un ruolo politico.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) osserva che l'ipotesi del governo del premier oggi proposta dal relatore, dimostra la difficoltà di tradurre nel sistema italiano tale forma di governo. Sottolinea che è fondamentale introdurre il principio di responsabilità politica che si realizza solo allorché vi sia coincidenza fra leader e premier ed è noto che il modello Westminster è caratterizzato da tale coincidenza. Se si vuole quindi introdurre nel nostro sistema il suddetto principio e favorire il bipolarismo, occorre tener presente quel modello. Nell'ipotesi delineata dal relatore invece, il premier è «trascinato» e non indicato dagli elettori; in sostanza nulla cambierebbe rispetto al sistema attuale. Il potere di scioglimento difficilmente potrebbe essere esercitato. A suo avviso il premier dovrebbe essere eletto direttamente dal popolo; solo introducendo tale sistema si giustifica l'attribuzione di determinati poteri al premier accompagnati dai necessari bilanciamenti. Il governo di minoranza deve essere previsto, ma solo a condizione di un'elezione diretta del premier. Il relatore non ha previsto l'ipotesi di dimissioni, per la quale si potrebbe pensare ad un vicepremier. Rileva, altresì, che l'istituto della sfiducia costrittiva non appare coerente con l'ipotesi di governo del premier. Quanto all'ipotesi del semi presidenzialismo, rileva che tale sistema può subite temperamenti, ma non può essere snaturato. In particolare sul potere di scioglimento del Presidente della Repubblica si dichiara favorevole al sistema francese che prevede il potere di scioglimento, ma non nei primi dodici mesi di vita dell'Assemblea.


Il deputato Fabio MUSSI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) desidera premettere che a suo modo di vedere il semipresidenzialismo non è un sistema antidemocratico, anche se teme che, analizzandone le implicazioni e approfondendo gli adattamenti imposti dalla realtà italiana, nediverrebbero palesi alcuni effetti indesiderati.
D'altro canto considera antistorica la tesi sostenuta dal deputato Cossutta, secondo cui il popolo elegge solo il Parlamento.
È invece favorevole alla ipotesi b) di Governo del premier precisata quest'oggi dal relatore. In particolare ritiene accettabile nella loro stesura attuale il punto 1 e il punto 3 dell'ipotesi. Circa il Governo di minoranza rileva che non esiste probabilmente alcun sistema in grado di garantire comunque che dalle elezioni emerga una maggioranza, salvo a prevedere la possibilità che il numero dei componenti del Parlamento possa essere aumentato in modo molto significativo per assicurare la piena efficacia del premio di maggioranza. In altri termini considera che la legge elettorale, pur non potendo garantire l'assetto bipolare del sistema politico italiano, sia in grado di rendere meno probabile l'ipotesi del Governo di minoranza. Per questo motivo ritiene opportuno che tale ipotesi venga comunque disciplinata in Costituzione, secondo le indicazioni della lettera a) del punto 1.
Riguardo alla sfiducia costruttiva, valuta che ad essa si possa far ricorso in due casi: allorchè la maggioranza abbia compiuto un errore politico nello scegliere il suo premier e quando si verifichi un cambiamento di maggioranza in ambito parlamentare. In questo secondo caso si produrrebbe un conflitto tra la volontà del corpo elettorale e la volontà del Parlamento.
Il Primo ministro, a sua volta, può adeguarsi al voto parlamentare ovvero può imporre, attraverso lo scioglimento, un ritorno al corpo elettorale. In questi termini, quindi, sfiducia costruttiva e potere di scioglimento in capo al Primo ministro possono coesistere.
Quanto all'affermazione secondo cui l'ipotesi del Governo del premier indicata dal relatore comporta che il corpo elettorale si limiti a ratificare le scelte operate dai partiti, si domanda se vi sia qualcuno che ipotizza un meccanismo di candidatura diretta da parte del popolo ovvero altre modalità di selezione del personale politico, diverse da quelle che vedono il coinvolgimento - a suo modo di vedere insostituibile - delle organizzazioni partitiche. Ritiene anzi che nelle ipotesi del relatore il cittadino sia chiamato ad un'assunzione diretta di responsabilità, poiché deve scegliere sia i rappresentanti in Parlamento sia il Primo ministro.
Rileva, infine, che il dibattito non ha affrontato adeguatamente il tema dell'elezione del Presidente della Repubblica (che egli vorrebbe disciplinata secondo l'opzione b) del punto 5) e soprattutto dei poteri attribuiti al Capo dello Stato.


Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia) giudica poco comprensibile per il cittadino medio il sistema di governo del premier delineato dal relatore quest'oggi. Il cittadino, infatti, non saprà esattamente per cosa vota nè cosa sceglie, visto che è chiamato a pronunciarsi, ad un tempo, su un candidato al Parlamento, su un partito e su un premier. Inoltre, il voto del cittadino ha anche una valenza plurima in riferimento alle funzioni, visto che è diretto a selezionare sia dei rappresentanti sia dei governanti. Si può quindi osservare che in tale ipotesi viene scompaginata - o, per meglio dire, confusa - la tradizionale suddivisione dei poteri dello Stato.
Il cittadino, inoltre, dovrà dedurre che le sue scelte possono essere stravolte e tradite, visto che il Parlamento (e cioè i partiti che vi sono rappresentati) può, ricorrendo alla sfiducia costruttiva, individuare un premier diverso da quello indicato dagli elettori.
Infine il cittadino non riuscirà a capire se conti di più il Primo ministro che può sciogliere il Parlamento ovvero il Parlamento che può sostituire il Primo ministro.
In definitiva, il modello che emerge dalla ipotesi del relatore è ambiguo o, se si preferisce, ibrido, poiché a seconda delle parti di cui si compone risponde a logiche contrapposte. Non intende peraltro formulare critiche di scarsa eleganza sistematica, bensì avanzare pesanti dubbi sulla funzionalità di un sistema tanto confuso da poter essere definito, come puntualmente è accaduto nel dibattito di oggi, in modo del tutto diverso a seconda del punto di vista.
Dichiara pertanto di essere favorevole a un'eventuale proposta di abbandonare l'ipotesi di Governo del premier per passare finalmente all'esame della ipotesi semipresidenzialista.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, si riserva di fissare la data della prossima seduta.


La seduta termina alle 20,10.