COMITATO FORMA DI GOVERNO

SEDUTA DI LUNEDÌ 5 MAGGIO 1997

Allegato n. 2

SCHEMA PER LA DISCUSSIONE

Ipotesi del governo del Primo Ministro.


N.B. - Il presente schema non costituisce un'ipotesi di testo, ma la griglia delle questioni da sciogliere e sulla quale raccogliere le opinioni del Comitato ai fini della predisposizione dei testi da sottoporre alla Commissione.


I - Tre varianti di base:


A) elezione diretta con voto distinto da quello per il Parlamento (cosiddetto modello Israele);


B) indicazione formale preventiva del candidato premier e voto unico per premier e Parlamento;


C) elezione da parte del Parlamento (l'indicazione del premier prima del voto avviene di fatto, sulla base della dinamica politica).


II - Nomina del premier.


Per i modelli A) e C) è risolta come sopra.
Per il modello B), due sottovarianti: b1) automatismo della nomina comunque per chi abbia la maggioranza dei seggi; b2) automatismo della nomina solo in caso di maggioranza assoluta dei seggi (v. problema del cosiddetto governo di minoranza).


III - Verifica della fiducia all'inizio della legislatura dopo la formazione del Governo.


Ipotesi:


fiducia esplicita (eventualmente nella forma dell'elezione parlamentare);


fiducia presunta;


fiducia presunta, con possibilità di chiedere la verifica al momento della presentazione del Governo in Parlamento.


IV - Problema del Governo di minoranza.


Si pone quando nessun partito o coalizione abbia conseguito la maggioranza assoluta dei seggi ed è collegato al tema della legge elettorale.
La possibilità di un Governo di minoranza (cioè con maggioranza relativa) è legata alla modalità di nomina del premier (per le varianti B e C), e di verifica iniziale della fiducia (v. sopra).
Anche volendo favorire la nascita di un Governo di minoranza, si potrebbe comunque prevedere, all'inizio della legislatura nelle varianti B) e C), la possibilità di un Governo che sia formato con aggregazione parlamentare successiva al voto, nell'ipotesi che nessun partito o coalizione abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi. Per la variante A), il problema si pone con riferimento alla possibilità che i risultati elettorali determinino una situazione di «governo diviso» che, com'è noto, costituisce la principale obiezione all'ipotesi in questione.
L'unica via per evitare un Governo di minoranza, quale che sia la forma di governo che si adotti, è quella di prevedere, nella legge elettorale, un premio di maggioranza che garantisca la maggioranza assoluta dei seggi al partito o alla coalizione che abbia avuto la maggioranza relativa dei voti, quale che sia stata l'entità di tale maggioranza. È diffusa peraltro l'opinione che un siffatto sistema elettorale, adatto ad assemblee amministrative o regionali, non sia congruo per un parlamento nazionale. Del resto, tutte le moderne democrazie, neoparlamentari o semipresidenziali, sono strutturate m modo tale da non escludere in via di principio la possibilità di governi di minoranza, ancorché i meccanismi costituzionali ed elettorali debbono certo essere tali da disincentivarla e renderla residuale.


V - Sfiducia e sostituibilità del premier durante la legislatura.


Per la variante A) sembra immaginabile solo la sfiducia semplice, con conseguente scioglimento e nuove elezioni.
Per la variante B), sono immaginabili le seguenti ipotesi: a) solo sfiducia semplice, con la conseguenza di cui sopra; b) sfiducia costruttiva, eventualmente una sola volta nella legislatura, e/o con limiti di durata temporale successiva.
Per la variante C), sembra congrua la sfiducia costruttiva senza limiti. In ogni caso, vedi oltre sul potere di scioglimento.


VI - Dimissioni del premier e sostituibilità c.s.


Sembra ragionevole una disciplina autonoma rispetto a quella della sfiducia, e semmai avvicinabile alle regole previste per le ipotesi di morte o impedimento. Ciò per la difficoltà di distinguere giuridicamente le varie motivazioni che possono essere alla base delle dimissioni. In alcune proposte si prevede la nomina di un vicepremier; in altre viene escluso il possibile «ritorno» del dimissionario (o subito o per l'intera legislatura).


VII - Potere di scioglimento.


Numerose proposte di legge costituzionale prevedono un potere di proposta dello scioglimento dell'Assemblea, anche vincolante, in capo al premier.
Si fa generalmente riferimento al cosiddetto modello Westminster. Per la verità, in quel modello non è consentito lo scioglimento da parte del premier contro la sua maggioranza.
È utile ricordare poi che la tipologia del potere di scioglimento in capo al premier configura tre ipotesi differenziate: il premier chiede lo scioglimento anticipato d'intesa con la maggioranza; il premier lo chiede contro la maggioranza che lo ha espresso; il premier chiede lo scioglimento a seguito del dissolvimento della sua maggioranza, ma è potenzialmente configurabile una diversa maggioranza in Parlamento.
L'attribuzione al premier del potere di scioglimento sembra coerente alla variante A (elezione diretta e separata).
Nella variante B, invece, il problema è quello dell'equilibrio del doppio mandato (alla persona del premier, e alla maggioranza parlamentare), onde evitare un eccesso di poteri al primo, ovvero alla seconda. Si segnalano due possibili soluzioni: il ricorso al ruolo di arbitrato e garanzia del Presidente della Repubblica; ovvero l'attribuzione al Primo Ministro del potere (non dell'obbligo) di scioglimento nell'ipotesi di attivazione della sfiducia costruttiva.
Nella variante C, il problema non sembra porsi, dovendosi coerentemente ritenere prevalente, in caso di conflitto, la volontà del Parlamento, che ha eletto il premier.


VIII - Rapporti tra Primo Ministro e Consiglio dei ministri.


Nomina e revoca dei ministri affidata al primo ministro: su questa soluzione pare sussistere la più ampia convergenza.


IX - Presidente della Repubblica.


Sistemi ipotizzabili per l'elezione:


1) elezione parlamentare (varianti: quorum; ballottaggio: se e quando);


2) elezione da parte di un collegio elettorale più ampio del Parlamento, con membri aggiuntivi (quanti?), in relazione della carica coperta (parlamentari europei, presidenti di regioni, sindaci), o designati (da consigli regionali, province, comuni...);


3) elezione popolare diretta, che generalmente viene proposta con il sistema dei due turni con ballottaggio.


Durata del mandato (nelle proposte si varia da 5 a 7 anni) e rieleggibilità (nelle proposte: sì, no, una sola volta, due sole volte).
Poteri: essenzialmente di garanzia (da coordinare con i Comitati Parlamento e fonti normative e garanzie), e comunque da approfondire.


X - Poteri del Governo in Parlamento (da coordinare con il Comitato Parlamento e fonti normative).


L'esigenza di un trasferimento di poteri normativi dal Parlamento al Governo, nonché di maggiori poteri di conduzione dei lavori parlamentari, è largamente condivisa, in tutti i disegni di legge, al di là della forma di governo prescelta. Tra i poteri maggiori ipotizzabili per il governo sono: modalità di intervento sull'agenda parlamentare, certezza di tempi di approvazione dei progetti del governo, voto bloccato, procedure più certe per l'approvazione delle leggi finanziarie e di bilancio, ecc. Va tenuta presente inoltre la tematica della delegificazione, ecc.


XI - Costituzionalizzazione dell'opposizione (o delle opposizioni) tramite uno statuto dei poteri garantito.


Possibili temi:


1) contenzioso elettorale:


a) resta al Parlamento;


b) è affidato interamente alla Corte costituzionale;


c) è affidato alla Corte in sede di ricorso (appello);


2) ricorso preventivo di costituzionalità delle leggi da parte di una minoranza parlamentare: ammissibilità e limiti (sospensione o non sospensione della promulgazione);


3) attribuzione all'opposizione di determinate cariche parlamentari;


4) riconoscimento costituzionale dell'opposizione, con totale o parziale rinvio ai regolamenti parlamentari;


5) adeguamento dei quorum, validità sedute, validità deliberazioni (v. anche i lavori del Comitato Parlamento e fonti normative in ordine alle funzioni di una «Camera delle garanzie»);


6) tempo per l'opposizione nell'agenda parlamentare.


XII - Altri temi.


Nell'ambito della definizione della forma di governo rientrano altresì alcuni temi che qui si indicano per teste di capitolo:


a) disciplina delle parità di condizioni nella competizione elettorale. Sia nell'ipotesi di elezione o scelta diretta del Primo Ministro, sia in quella di elezione popolare del Presidente della Repubblica, infatti, assumono peculiare rilievo (come dimostra l'esperienza comparativa: Francia, Stati Uniti) i temi delle risorse finanziarie e delle presenze televisive. Si può pensare di ricorrere alla tecnica della riserva di legge finalizzata (ad es. «la legge regola le spese per la campagna elettorale al fine di assicurare la parità di condizioni tra i candidati»; analogamente per le presenze televisive);


b) la incompatibilità tra le cariche di governo e determinate situazioni pubbliche o private, anche sotto il profilo del cosiddetto conflitto di interessi (per le varie soluzioni v. ad esempio le proposte Salvi-Mussi, Passigli, Mattarella, Lavagnini, Folloni, Giovanardi, D'Onofrio, Pisanu, La Loggia, Rotelli, ecc.);


c) i rapporti tra il Governo e la Pubblica Amministrazione, e in genere la riforma della Pubblica Amministrazione (tema che viene esaminato, sotto profili peraltro solo in parte coincidenti, anche da altri Comitati);


d) numero dei ministri ed organizzazione dei ministeri.

Salvi, Relatore.