COMITATO FORMA DI STATO


SEDUTA DI GIOVEDÌ 6 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA


La seduta comincia alle 17.50.


Leopoldo ELIA, Presidente - nell'aprire i lavori del Comitato - sottolinea la molteplicità delle tematiche che dovranno essere affrontate in un lasso di tempo necessariamente ridotto, per cui preannuncia che dovrà essere programmato un calendario delle sedute molto impegnativo.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, formula una serie di proposte organizzative in materia di programmazione dei lavori del Comitato e svolge una relazione preliminare sulle materie di competenza.
In particolare, da una prima valutazione dei progetti di legge costituzionale presentati e da una prima lettura degli atti della stessa Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, emerge una forte tensione verso il federalismo ed un pieno decentramento delle funzioni pubbliche sulla base di due principi fondamentali, vale a dire quelli di sussidiarietà e di solidarietà, in cui evidentemente la seconda parte della Costituzione si salda con la prima, anche se potrebbe ritenersi che anche il principio di sussidiarietà sia contemplato nella prima.
Vi sono poi altre questioni ordinamentali di grande rilievo. Innanzitutto, richiama l'attenzione sulla «tripartizione embrionale» emergente a livello della distribuzione del potere, in cui - a differenza dei tradizionali ordinamenti di tipo federalistico - accanto allo Stato ed alle Regioni si pone in ambito sovranazionale l'Unione europea, anche se non ancora con una stabilizzazione in una costituzione europea.
In secondo luogo, occorre affrontare la scelta di prevedere o meno uno statuto costituzionale speciale per ciascuna regione, come a suo avviso sarebbe preferibile, rispetto all'altra soluzione di uno statuto comune per tutte le regioni. In tale ambito va affrontato anche il problema del mutamento dei territori.
Infine, si pone la complessa tematica dei rapporti tra le regioni e gli enti locali, di estrema delicatezza in una fase di riarticolazione dei poteri.
Passando poi alle questioni di merito, un rilievo prioritario ha la questione del finanziamento delle funzioni proprie di comuni, province e regioni da un lato, e dello Stato e dell'Unione europea dall'altro.
Occorre poi considerare - soprattutto alla luce dell'esperienza passata riguardante il trasferimento di funzioni legislative ed amministrative alle regioni ed agli enti locali - le tre questioni sociali centrali, a suo avviso individuabili rispettivamente nell'assetto del territorio e nell'ambiente, nello sviluppo economico e nel lavoro, nonché nel campo della scuola e dell'istruzione.
Infine, il recente dibattito intorno al federalismo ha trascurato del tutto le questioni dell'ordine pubblico e della giustizia, che pure hanno un rilievo essenziale nell'articolazione delle funzioni.
Una volta definiti gli orientamenti sui temi precedenti, evidentemente si dovrà esaminare il raccordo tra struttura federale, forma di governo, nuovo assetto del Parlamento, processo di integrazione europea ed anche sistema delle garanzie costituzionali, con particolare riferimento al sistema delle fonti, alla giustizia costituzionale, ai referendum ed alle leggi di revisione della Costituzione.
Su questi temi propone che nel Comitato si proceda ad una preliminare discussione generale.

Si apre quindi la discussione sulle proposte del relatore.


Interviene sull'ordine dei lavori il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), al quale forniscono chiarimenti il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, e Leopoldo ELIA, Presidente.


Il deputato Valdo SPINI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) dichiara di condividere l'impostazione del relatore, richiamando però l'attenzione sulla questione della capacità di spesa delle diverse regioni nei vari settori (come in particolare l'ambiente); questione cruciale che rischia di essere pretermessa a causa di un prevalente interesse per le problematiche legate al reperimento delle entrate.


La senatrice Adriana PASQUALI (gruppo alleanza nazionale) sottolinea l'enorme difficoltà ad una esatta definizione del concetto stesso di federalismo, che rende estremamente impegnativa l'attività del Comitato, i cui componenti debbono privilegiare la concretezza delle soluzioni piuttosto che l'astrattezza dei modelli di riferimento.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) esprime un forte apprezzamento nei confronti della relazione preliminare del senatore D'Onofrio, ritenendo superflua una preliminare discussione generale. A suo avviso in realtà le grandi questioni ordinamentali sono due, in quanto il rapporto tra regioni ed enti locali può essere collocato nella generale problematica della tripartizione tra Unione europea, Stato e regioni. Infine, richiama l'attenzione sul grande tema della pubblica amministrazione, che deve essere affrontato anche nel Comitato forma di Stato.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) reputa invece opportuna una discussione generale sui temi indicati dal relatore. Quanto in particolare al principio di sussidiarietà, richiama i principi generali di diritto pubblico circa la ripartizione verticale delle funzioni ed il subentrare del potere di supplenza in caso di inadempimento del livello minore tenuto alla prestazione. Si riserva poi di intervenire più dettagliatamente in sede di discussione generale.


Il senatore Renato Giuseppe SCHIFANI (gruppo forza Italia) si sofferma sul principio di sussidiarietà, ritenendo indispensabile dedicare una seduta all'esame delle sue possibili formalizzazioni costituzionali, con una particolare attenzione all'articolazione dei rapporti tra regioni ed enti territoriali.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene che la discussione potrà proficuamente articolarsi in tre grandi ripartizioni: i problemi ordinamentali, le questioni cosiddette «di merito» (che a suo avviso debbono ricomprendere il complesso delle funzioni da affidare alle regioni), ed il tema fondamentale della pubblica amministrazione, da approfondire soprattutto in termini di efficacia e di efficienza dei servizi. A questo riguardo, particolarmente delicato è il regime della transizione, per il quale come noto è stata ipotizzata la soluzione fondata sulla cosiddetta «geometria variabile». È altresì conosciuta la dicotomia espressa soprattutto dalla dottrina giuridica tra federalismo «competitivo» e federalismo «cooperativo», mentre la scienza economica dà grande rilievo alla distinzione tra federalismo «competitivo» e federalismo «solidaristico», dove le diverse aggettivazioni assumono tra l'altro un'accezione differenziata.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) condivide l'esigenza di non trascurare i problemi legati alla fase transitoria, che tra l'altro è prevedibile non sarà di breve durata. È poi indispensabile, nell'affrontare le varie ipotesi di nuova articolazione delle funzioni, non trascurare la realtà attuale del Paese, che si presenta come profondamente divaricato in due aree. Anche per quanto concerne il problema del finanziamento delle funzioni, occorre precisare che un soggetto non competente potrebbe decidere di destinare risorse ad altri enti onde favorire lo svolgimento di funzioni di competenza di questi ultimi: più opportuno sembrerebbe soffermarsi piuttosto sul problema dell'allocazione delle risorse.


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) sottolinea innanzitutto la flessibilità del modello fiscale rispetto alle diverse tipologie individuabili, per cui evidentemente si pone in chiave abbastanza neutrale rispetto alle scelte istituzionali ipotizzabili.
È convinto della centralità politica del fatto finanziario e dell'elemento fiscale in particolare, anche soprattutto per quanto concerne lo stesso federalismo. Si sofferma poi brevemente sulle vicende storiche della finanza pubblica in Italia.
Il Paese è profondamente diviso: dà conto dei risultati contenuti nel cosiddetto «libro bianco» pubblicato nel dicembre 1994 quando era ministro delle finanze, in particolare per quanto concerne le differenziazioni presenti nelle diverse aree. A suo avviso vi è il rischio di elaborare un puro nominalismo, tra l'altro con formulazioni costituzionali peggiorative; rischio che va assolutamente evitato. Vi sono invece notevoli prospettive, che consentono di offrire modelli efficienti. Tuttavia, ai fini di una riforma vi è il limite formale dell'articolo 23 della Costituzione (posto nella prima parte), che fa riferimento alla legge dello Stato per la previsione di prestazioni personali, salvo a ritenerlo derogabile mediante eventuali nuove disposizioni costituzionali collocate altrove.
Il secondo vincolo è rappresentato dall'enorme stock di debito pubblico, che evidentemente rende più problematico individuare ottimali soluzioni di federalismo fiscale, che pure possono essere raggiunte.
Illustra poi una proposta volta a recepire il paradigma tedesco, nel senso di collegare strettamente i tributi locali alle funzioni da svolgere in loco, mentre quelli erariali dovrebbero concernere solo le grandi funzioni rigidamente statali, nella consapevolezza che le imposte personali possono essere organizzate solo a livello nazionale. Eventuali interventi della finanza statale a livello locale possono ipotizzarsi solo in chiave di solidarietà in caso di insufficienza delle risorse locali. Comunque, anche a questo proposito, risulta estremamente delicata la fase transitoria.
Infine, i beni demaniali debbono tornare ai livelli territoriali di origine anche per evidenti esigenze di «visibilità» di fronte alle cittadinanze locali.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti), nel ringraziare il relatore per la puntuale ricostruzione, fa però presente la necessità di una breve discussione generale proprio per approfondirne le molteplici tematiche.


Leopoldo ELIA, Presidente - dopo aver riassunto i termini del dibattito - formula, d'intesa con il senatore D'Onofrio, relatore, una serie di proposte sul prossimo calendario dei lavori, su cui il Comitato conviene.


La seduta termina alle 19.20.