COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MARTEDÌ 11 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA


La seduta comincia alle 15,20.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, ricorda che la riunione odierna - secondo quanto convenuto - sarà dedicata ad una sorta di preliminare discussione generale, mentre a partire dalla seduta di domani verranno approfondite le singole tematiche di riferimento, secondo le priorità già individuate; propone che al termine di ogni seduta un gruppo di lavoro sia incaricato di elaborare un testo normativo, con la facoltà per gli eventuali dissenzienti di preparare formulazioni alternative.


Sui lavori del Comitato interviene il senatore Adriano OSSICINI (gruppo rinnovamento italiano), il quale sottolinea l'esigenza di non vi siano sovrapposizioni e concomitanze nelle riunioni dei Comitati, onde consentire ai rappresentanti di gruppi minori di potervi partecipare con la dovuta assiduità.
A quest'ultimo riguardo fornisce assicurazioni Leopoldo ELIA, Presidente, il quale si impegna a favorire il massimo coordinamento con i Presidenti degli altri Comitati e preannuncia che sul punto richiamerà l'attenzione dello stesso Presidente D'Alema.
Si svolge quindi una preliminare discussione generale sulle materie di competenza.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) fa notare innanzitutto come le prime riunioni del Comitato siano state dedicate a problemi metodologici. Occorre ora soffermarsi sui singoli e molteplici problemi implicati dal tema generale della forma di Stato.
Comunque, dovrebbero tenersi presenti i seguenti criteri procedurali: una discussione generale per la definizione di concetti - «nozione di fondo» preliminari; definizione del concetto di forma di Stato e indicazione di tutti i temi connessi di competenza degli altri Comitati, stabilendo le modalità di contatti periodici; indicazione dei diversi articoli dei principi fondamentali e della parte I connessi alla parte II. Occorre poi soffermarsi sul concetto di federalismo: se si intende una pluralità di Stati con separazione di poteri sovrani o un decentramento politico-amministrativo più accentuato di quello del resto già previsto dalla attuale Costituzione. Vanno inoltre definiti i limiti al federalismo fiscale e la ripartizione del debito pubblico; nonché gli obiettivi da raggiungere con il federalismo: mera funzionalità dell'attività amministrativa o soddisfacimento di istanze autonomistiche ideologicamente impostate.
Appare poi indispensabile soffermarsi sul concetto di sussidiarietà (se implichi o meno un rapporto di gerarchia e di interferenza fra enti); sul concetto di solidarietà: se lo si intende in senso unilaterale (dal ricco al povero), o in senso bilaterale (da pari a pari); se lo si intende in senso di etica politica o come imperativo giuridico vincolante.
Infine, pone l'esigenza di uno stringente coordinamento delle proposte prima in ordine di tematica e in secondo tempo in ordine di articoli, nonché di un'adeguata riflessione sul problema delle norme transitorie.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - richiamando l'intervento svolto nella precedente seduta - si sofferma sulla centralità della questione meridionale e del problema della pubblica amministrazione. Ritiene al riguardo necessaria una qualche forma di collegamento con i ministri competenti in materia di funzione pubblica e di autonomie locali. A suo avviso, in linea generale, le competenze legislative ed amministrative debbono essere tenute distinte, soprattutto al fine di individuare chiare responsabilità politiche dei vari livelli istituzionali. Tuttavia, tale distinzione non è del tutto facile da attuare nella concreta esperienza, visto che anche negli ordinamenti in cui vi sono rigide separazioni formali poi di fatto vi sono ampie sovrapposizioni nelle funzioni. Pertanto, soprattutto nella fase transitoria, saranno necessari organi di mediazione e di coordinamento nell'ambito della gestione delle competenze.
Il problema di fondo è costituito dal nesso tra competizione e solidarietà e dalla dicotomia tra differenziazione ed uniformità delle prestazioni. Al riguardo per quanto concerne le funzioni tradizionali nello Stato liberale (difesa, giustizia, ordine pubblico), l'uniformità delle prestazioni viene assicurata dall'affidamento allo Stato centrale delle relative competenze amministrative, salvo più o meno ampi livelli di decentramento.
Quanto invece ai cosiddetti «diritti costosi», tipica espressione dello Stato sociale, se si vuole una assoluta uniformitÓ delle prestazioni, o vengono riservati allo Stato centrale, oppure comunque è necessario prevedere pesanti controlli amministrativi sull'azione degli enti locali. Ma in tale contesto verrebbe da chiedersi in cosa consiste la riforma federale dello Stato.
Se si vuole invece conciliare l'autonomia locale con una ragionevole equipollenza di prestazioni, si potrebbe ricorrere a meccanismi quali la «riserva di solidarietà finanziaria» (da intendere quale erogazione alle regioni di fondi sufficienti a corrispondere prestazioni medie) e la surrogazione dello Stato in caso di inadempienze estreme, prevedendo anche in quest'ultimo caso forti sanzioni politiche (come lo scioglimento della Giunta). In tal modo si potrebbe coniugare una vera autonomia politica con i principi di solidarietà. Infine, vi è una questione politica di centrale rilevanza: occorre verificare se si intende configurare le regioni come un soggetto istituzionalmemente forte, verso il quale si trasferisce una quota non piccola delle domande dei cittadini, come a suo avviso è indispensabile, favorendo lo sviluppo di una «coscienza regionale» al momento mancante.


Il deputato Claudia MANCINA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) richiama l'attenzione sulle modalità di recepimento di una riforma federalista nella realtà concreta del Paese, che si presenta profondamente differenziata nelle diverse aree ed in un contesto di sfiducia nei confronti di un centralismo che si è dimostrato inefficace. Occorre quindi interrogarsi sul tipo di federalismo che si intende introdurre, considerato il contesto istituzionale e sociale presente.
Ma a fronte della nota difettosa struttura unitaria del Paese, il modello americano di federalismo «competitivo», a suo giudizio, non è del tutto rispondente alle esigenze che hanno portato al centro dell'attenzione politica italiana il tema del federalismo. Occorre considerare - a parte le differenze storiche - anche le peculiarità istituzionali del modello americano: è indispensabile individuare soluzioni ottimali per la realtà italiana, soprattutto al fine di coniugare legittimità dei poteri ed efficienza delle prestazioni.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) reputa in primo luogo indispensabile una certa omogeneità di approccio nei confronti dei vari argomenti di volta in volta esaminati; uniformità metodologica da mantenere nelle diverse fasi, compresa quella della stesura dei testi. Dichiara di condividere la relazione del senatore D'Onofrio, facendo però presente che la formulazione dell'articolo 5 della Costituzione (collocato evidentemente nella prima parte) è di tipo elastico, per cui a suo avviso non è di ostacolo ad una riscrittura del titolo V in chiave federalistica. Semmai sono le disposizioni della prima parte concernenti i diritti a dover essere valutate al riguardo con attenzione: ma anche in questo caso la garanzia di una serie di diritti «federali» non impedisce una loro implementazione o valorizzazione a livelli sub-federali, al di là del livello minimo garantito. Pertanto non condivide le preoccupazioni circa pesanti vincoli per riforme di stampo federalistico derivanti da norme contenute nella prima parte della Costituzione.
Dichiara altresì di non condividere l'enfatizzazione del modello della concertazione e della codecisione, soprattutto in considerazione delle differenziazioni esistenti nel Paese. Inoltre, quanto alle risorse a disposizione, i criteri di ripartizione per i diversi livelli territoriali debbono essere individuati già nella Costituzione.
Circa il dualismo esistente nelle aree del Paese, si potrebbe prevedere solo una disciplina a regime, affidando al periodo transitorio gli eventuali aggiustamenti di fatto. Oppure ipotizzare una normativa generale sulla transizione; o, ancora, fissare transitorie norme speciali per singoli settori di attività. Si potrebbe altresì affidare la regolamentazione delle diversità esistenti alle singole autonomie; diversità che si potranno superare a livello non solo di solidarietà, ma pure di competizione anche istituzionale: ad esempio, a suo avviso, all'autonoma statutaria andrà affidata la decisione sulla forma di governo regionale e sulla organizzazione delle risorse. Tale modello di autodeterminazione è un elemento tipico del federalismo. Infine, personalmente è favorevole ad un modello fondato sulla separazione delle funzioni tra i vari livelli istituzionali, anche se realisticamente vi è sempre una «zona grigia» di sovrapposizione, che occorre valutare come affrontare: o con il metodo della codecisione; o con l'intervento ex-post di un arbitro (un giudice costituzionale), come a suo giudizio sarebbe preferibile.
Quanto alle diversità nell'effettivo soddisfacimento dei diritti, è bene essere consapevoli che ciò è inevitabile in uno Stato federale, a parte che ciò avviene in una certa misura anche negli Stati centralistici.


Il senatore Maurizio PIERONI (gruppo verdi-l'Ulivo) dichiara di condividere la più volte sottolineata finalità sottesa alla revisione della forma di Stato, vale a dire lo spostamento della domanda dei cittadini verso le regioni. Ma al riguardo non è sufficiente una mera redistribuzione delle funzioni, ma occorre una vera e propria alienazione di sovranità, anche ad esempio per quanto concerne la tutela dell'ordine pubblico, che potrebbe avvenire con una ripartizione non più e non solo orizzontale, ma anche verticale.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) si sofferma in primo luogo sul fatto che la riflessione sulla forma di Stato è in generale meno avanzata rispetto ad altri aspetti delle riforme costituzionali. Vi sono poi diversità di orientamenti non ancora superati, come dimostrano emblematicamente le differenti interpretazioni del principio di sussidiarietà, che in effetti di per sé ha un carattere di ambivalenza. A suo avviso tale principio significa innanzitutto come una formale ripartizione delle competenze troppo rigida non sia né possibile né opportuna: si tratta pertanto di un criterio di elasticità e di flessibilità nell'ordinamento quanto all'esercizio concreto delle competenze, sulla base di decisioni politiche, che potrebbero anche risolvere i conflitti suscettibili di sorgere in quella che è stata definita la «zona grigia». Pertanto in quest'ottica va affrontata la revisione dell'articolo 117 della Costituzione, che va limitata alla definizione di ambiti stretti, precisi e non esaustivi delle funzioni.
Vi è poi la questione preliminare circa i soggetti fondamentali della riforma federale: in sede di Commissione sono state ascoltate posizioni fortemente divaricate provenienti rispettivamente dalla regioni da un lato e dai comuni e dalle province dall'altro.
Infine, si dichiara d'accordo sull'ipotesi del relatore circa i tre soggetti del modello federale (Stato, regioni, autonomie locali), nonchŔ circa l'impegno metodologico a predisporre testi normativi al termine delle singole riunioni.


Il senatore Renato Giuseppe SCHIFANI (gruppo forza Italia) ritiene che il Comitato dovrà quanto prima sciogliere la riserva sul tipo di federalismo che si vuole introdurre. È noto che le regioni hanno espresso una posizione molto netta, che a suo avviso vuole tendere a sostituire al centralismo nazionale quello regionale, per cui appare indispensabile una formale ripartizione progressiva delle funzioni, dal basso verso l'alto, limitando al massimo i momenti di codecisione, che danneggerebbero gli anelli più deboli.
Auspica un nuovo incontro con i rappresentanti degli enti locali, sollecitandoli ad elaborare una loro proposta normativa. Dichiara poi che l'esigenza di una Camera delle autonomie locali in ogni regione è fondata, ma si attenua nel momento stesso in cui viene garantita in Costituzione pari dignità istituzionale tra regioni ed enti locali. Infine, si sofferma sulla delicatezza della fase transitoria, date le diversità presenti nel Paese.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) si sofferma sull'ampiezza della materia di competenza del Comitato. Il primo snodo è dato evidentemente dalla scelta tra razionalizzazione dell'esistente e radicale innovazione istituzionale.
Quanto alle differenziazioni presenti nelle varie aree del Paese, non possono essere eluse politiche del riequilibrio che garantiscano livelli medi nelle prestazioni sociali nel Paese; questione indubbiamente difficile da affrontare in uno Stato federale. A suo giudizio di poca utilità sono i modelli esistenti di federalismo, in quanto come noto si è in presenza di uno Stato unitario che si articola in chiave federale e non di Stati autonomi che si federano in un'unità superiore.
Si sofferma poi su una serie di problematiche, tra cui in particolare l'allocazione delle risorse, i livelli di responsabilità impositiva e l'autonomia statutaria delle regioni. Occorre approfondire anche le tematiche connesse alla dilagante competizione territoriale in chiave mondiale, da cui non si può prescindere nella definizione dei vari assetti istituzionali. Pertanto occorre ipotizzare una netta separazione delle funzioni, i cui titolari debbono però essere messi in grado di «metterle a sistema». Pertanto a suo avviso occorre effettuare la scelta di affidare ai comuni il grande complesso delle funzioni amministrative, mentre occorre definire «Regioni forti» nell'ordinamento nazionale, onde dar vita a sistemi di governo del territorio competitivi anche a livello sovranazionale. Infine, quanto ad un'eventuale Camera delle Regioni - alla quale non potrebbe non essere affidato l'esame del bilancio federale - fa presente che potrebbe essere superflua in presenza di altri meccanismi istituzionali di raccordo tra Stato e regioni, che potrebbero essere individuati anche nell'ambito della stessa (unica) Assemblea nazionale.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore - richiamato il suo ruolo di relatore, volto a favorire l'emergere di soluzioni condivise - si sofferma innanzitutto sull'esigenza di sviluppare la riflessione sulla riforma dello Stato, a partire dall'esperienza storica e dalle connotazioni concrete del Paese.
Vi sono, a suo avviso, due grandi questioni fondamentali da affrontare pregiudizialmente: l'interpretazione del principio di sussidiarietà e l'organizzazione di un forte pluralismo territoriale. Occorre fornire una risposta politica alla diffusa domanda di forti sistemi «regionali», da intendere in un significato complesso fondato sulla nozione di «popoli regionali».
Se poi tale pluralità di ordinamenti territoriali regionali si coniuga con il principio di sussidiarietà, da intendersi come attribuzione originaria delle funzioni ai comuni, salvo l'intervento del livello superiore, allora in tal modo potrebbe essere elaborato un peculiare modello italiano di federalismo. In questa logica va affrontata la revisione dell'articolo 117 della Costituzione, che può essere intesa come evoluzione dell'attuale sistema istituzionale, oppure come radicale trasformazione della distribuzione territoriale delle funzioni.


Dopo interventi sull'ordine dei lavori del senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) e del senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), che ribadisce la sua contrarietà circa la competenza delle regioni in materia di ordinamento dei comuni, Leopoldo ELIA, Presidente, dichiara che in apertura della seduta di domani si riserva di riassumere i numerosi elementi di riflessione emersi nel dibattito finora svoltosi.


La seduta termina alle 19,30.