COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 12 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA


La seduta comincia alle 11,30.


Leopoldo ELIA, Presidente, dopo aver riassunto i termini del dibattito finora svoltosi, si sofferma sulla posizione di quanti dubitano dell'opportunità di un forte decentramento di funzioni, il quale, più che ostacolare, potrebbe favorire tendenze secessionistiche. Tuttavia, a suo avviso, tale atteggiamento più che altro »psicologico» deve essere superato, nella convinzione che vi sono serie ragioni di tipo generale per una riforma federale della forma di Stato, la quale è altresì legittimata da fondate ragioni di opportunità costituzionale: infatti, la crisi dello Stato centralista può essere superata da un assetto ordinamentale, che soprattutto restituisca credibilità ed efficienza alla pubblica amministrazione. Quanto al divario Nord-Sud, alcune esperienze straniere (cita il recente caso della Germania Ovest e dei territori dell'ex Germania est) sono incoraggianti circa i benefici e il recupero di fiducia reciproca che possono ottenersi mediante l'introduzione di modelli federali.
Vi è poi la tesi che fonda sulla stessa crisi del sistema dei partiti una ulteriore spinta verso il federalismo; ma a suo avviso tale debolezza non va enfatizzata in chiave semplicistica. Anzi, occorre prestare attenzione affinchè non si riproducano quelle stesse degenerazioni lamentate a livello nazionale nei nuovi assetti istituzionali sul territorio. Sono poi conosciuti i timori espressi dalla dottrina nei riguardi del pericolo da un lato di un neo-centrismo regionale, e dall'altro, all'opposto, di un municipalismo spinto dei comuni ai limiti dell'anarchismo istituzionale.
Vi sono poi le tensioni legate alle differenti interpretazioni del principio di sussidiarietà. In particolare, a suo avviso lo snodo è dato dal passaggio da una valenza statica (quale previsione di un nucleo indefettibile di funzioni ai vari livelli istituzionali) ad una versione dinamica, soprattutto nel momento in cui viene meno il parallelismo tra funzioni legislative ed amministrative.
Infatti, la dinamicità potrebbe essere valorizzata nell'ambito dell'esercizio concreto delle competenze, favorendo convergenze tra i vari livelli istituzionali ai fini della più efficace divisione delle funzioni. Certo occorre comunque la salvaguardia dei diritti legati alla cosiddetta «cittadinanza unitaria», che può rendere possibile l'intervento del soggetto federale.
Onde superare le varie antinomie, occorre a suo avviso valorizzare la sfera intermedia tra le funzioni necessariamente statali ed i compiti sicuramente comunali: proprio in questa fascia larga si può realizzare la convergenza pattizia dei vari livelli istituzionali al fine di risultati concreti, con effetti anche ultra-regionali. Pertanto, ad una ragionevole svalutazione della cogenza degli elenchi delle competenze deve corrispondere, per ragioni sia compensative che funzionali, un coinvolgimento nei circuiti decisionali anche nazionali degli enti territoriali, mediante adeguate sedi istituzionali (a livello nazionale e regionale) ed opportune procedure (ai fini dell'espressione di un assenso più che di un potere di veto).
L'attuazione di un disegno del genere certamente non è facile: in particolare, il cosiddetto «federalismo fiscale» può rappresentare un forte onere nei confronti delle regioni soprattutto più deboli. Nella fase intermedia può ipotizzarsi un collegamento graduale tra l'assunzione di momenti di federalismo fiscale e l'esercizio concreto di funzioni.
Vi sono poi ulteriori problematiche sostanziali: la definizione degli enti territoriali da costituzionalizzare; la disciplina dei mutamenti territoriali; la previsione degli organi di governo territoriali (cita il problema di un'eventuale Camera delle autonomie in ambito regionale); l'ambito dell'autonomia degli statuti regionali ed i relativi strumenti approvativi; il livello di dettaglio degli elenchi delle competenze ripartite in Costituzione; il cosiddetto «federalismo fiscale»; i settori sociali che più direttamente chiamano in causa i servizi da erogare alle persone.
Quanto al metodo della tecnica normativa possono ipotizzarsi varie soluzioni: dalla formulazione di mere novelle riferite al testo della Costituzione vigente alla più ambiziosa tecnica di un'autonoma riscrittura delle parti connesse in particolare al titolo V della Costituzione.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, illustra uno schema di formulazioni normative, da lui predisposto, concernente proposte di proposizioni normative relative al principio di sussidiarietà per la ripartizione delle funzioni amministrative e legislative tra comuni, province, regioni, Stato ed Unione europea (vedi allegato n. 1), precisando che al momento della definizione delle competenze statali verranno affrontati gli ulteriori temi dell'ordinamento degli enti locali, della cosiddetta cittadinanza comune e dei livelli di flessibilità legati al principio di sussidiarietà.


Si svolge quindi una discussione sul testo proposto dal relatore.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) dichiara di non condividere in particolare il testo del primo periodo del comma 1, che sembra già prefigurare una scelta nel senso di una forte marginalizzazione dello Stato, essendo personalmente convinto della necessità di definire prioritariamente i poteri seppur residuali dello Stato per poi individuare le funzioni dei successivi livelli istituzionali.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) afferma di essere in totale disaccordo sulle ricostruzioni effettuate, sui problemi individuati, sulle relative diagnosi e sulle proposte in via di definizione. In un secondo tempo si riserva nella propria autonomia decisionale di presentare proposte normative alternative rispetto a quelle avanzate.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) manifesta notevoli perplessità di ordine tecnico, politico ed istituzionale su alcuni punti della proposta. Innanzitutto, non ritiene tecnicamente corretto far riferimento a funzioni amministrative dell'Unione europea, organo sovranazionale che non può essere assimilato ad entità interne. Quanto al principio di sussidiarietà, è a suo avviso difficile applicarlo a funzioni legislative, tanto più in un'ottica dinamica.
In ogni caso è sua personale convinzione che la formalizzazione del principio di sussidiarietà deve avere come obiettivo la costituzionalizzazione del criterio secondo cui l'esercizio delle funzioni amministrative debba partire dal basso. In particolare, nel testo del relatore vi è un sostanziale svuotamento delle competenze amministrative dei comuni e delle province, a causa dell'esclusione delle funzioni necessarie per il miglior svolgimento delle attività legislative. Si riserva di presentare una proposta alternativa.


L'onorevole Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) condivide nella sostanza il testo del relatore, salvo l'ultimo rilievo del senatore Villone che appare fondato. Quanto al primo comma, propone di prevedere che «la Repubblica è formata» (anziché «si riparte in») da comuni, province, regioni e Stato. È poi a suo avviso necessario un riferimento espresso anche alle autonomie funzionali della Repubblica, di cui sono parti integranti.


La senatrice Adriana PASQUALI (gruppo alleanza nazionale) non condivide in particolare la proposta di cui al primo periodo del comma 1, peggiorativa rispetto alla formula dell'attuale articolo 114 della Costituzione, non dovendo certo il federalismo comportare formulazioni fondate sull'umiliazione del principio dell'unitarietà dello Stato, che invece va salvaguardata.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) condivide l'osservazione tecnica formulata dal senatore Villone a proposito del non corretto riferimento all'Unione europea. Se poi i quattro livelli di ripartizione dello Stato sono centri di legittimazione democratica, allora viene già risolto in senso positivo il mantenimento istituzionale delle province, le quali anzi verrebbero verosimilmente molto potenziate con l'attribuzione di un potere amministrativo vastissimo, dato che probabilmente sarebbero attribuiti alle province molti compiti delle amministrazioni periferiche dello Stato. Ne seguirebbe, con una conseguente mortificazione di quella «coscienza regionale» che dovrebbe essere invece l'obiettivo prioritario della riforma dello Stato. Invita pertanto ad una maggiore riflessione sul punto.


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) si sofferma sul primo periodo del comma 1, che segna la scissione tra Repubblica e Stato, da lui personalmente condivisa, facendo notare come sia necessario riflettere su altre formulazioni normative al posto dell'espressione: «la Repubblica si riparte» (ad esempio, cita le seguenti alternative: «si divide» o «si compone»).
Condivide le perplessità circa il riferimento costituzionale all'ente provinciale (formula ad esempio la proposta di citare l'area metropolitana). Suggerisce poi una distinzione, anche nella formulazione, tra attività legislativa e funzioni amministrative, essendo tra l'altro difficilmente riferibile il principio di sussidiarietà all'attività legislativa. Pone poi il problema delle molteplici riserve di legge presenti nella Costituzione, anche nella prima parte: in particolare, si chiede come possa essere salvaguardata la più ampia competenza legislativa delle Regioni.
Sembrerebbe poi opportuno sostituire la parola: «attribuzioni», che ha un'evidente sapore concessorio, e riflettere sul riferimento alla nozione di «cittadino», che potrebbe apparire riduttiva.
Condivide i rilievi espressi a proposito del riferimento alle funzioni amministrative dell'Unione europea. Richiamando l'intervento iniziale del presidente Elia, fondato sul concetto di «sussidiarietà dinamica», si chiede se in realtà non abbia voluto sottolineare il carattere pattizio sotteso al significato semantico stesso del federalismo. Dichiara di condividere tale impostazione, pur essendo difficile da attuare in chiave di dinamismo istituzionale.
Giudica poi criptica la formulazione del quarto periodo concernente le esclusioni dalla competenza amministrativa generale di comuni e province. Manifesta infine perplessità sul carattere rigido della espressione: «sono tenuti a», oppure del riferimento al concetto stesso di «inadempimento».
Conclude giudicando accettabile il testo nel suo complesso, a parte i rilievi tecnici formulati.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) fa notare che già il testo proposto denota l'insufficienza degli approfondimenti sostanziali, che sarebbero stati pregiudizialmente necessari, concernenti i concetti stessi di comuni, province, regioni e Stato federale.
È nota la contrapposizione tra l'articolo 5 e l'articolo 114 della Costituzione - sottolineata da tempo dalla dottrina - nel senso che il secondo avrebbe svilito il significato stesso del predetto principio fondamentale, nel quale è a suo avviso implicato lo stesso principio di sussidiarietà.
Comunque sia, già lo stesso riferimento nel testo del relatore alla «ripartizione» costituisce un'espressione poco federalista. Ricorda di aver proposto, nell'ambito di un'iniziativa del Consiglio regionale della Lombardia del 1993, la seguente formulazione: «La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato», dove evidentemente già nell'ordine espositivo vi è una chiara scelta di accentuato autonomismo.
Nonostante la formula dell'articolo 118 della Costituzione, giudica problematica la distinzione tra funzioni amministrative e legislative: piuttosto occorrerebbe stabilire il parallelismo tra funzioni amministrative e correlative potestà normative. Comunque sia, richiama l'attenzione sul fatto che attualmente le province di Trento e di Bolzano hanno competenza legislativa: occorre allora verificare se sia coerente estendere tale competenza a tutte le province.
Contesta la fondatezza di varie espressioni usate («ripartizione», «attribuzioni»), poco consone ad un'ottica autonomistica. Parimenti non sembra del tutto esatto il riferimento lessicale agli «interessi» (concetto indefinito), mentre andrebbe precisato il concetto di «cittadinanza», che va riferito anche ai vari livelli territoriali. In particolare, a suo avviso i comuni dovrebbero decidere - a finanza locale complessiva invariata - se essere o meno ricompresi in entità più vasta come la provincia, a parte alcuni criteri sui livelli dimensionali minimali stabiliti dalla regione.
Il testo non è soddisfacente nemmeno per quanto attiene ai rapporti con l'Unione europea: in particolare emerge una certa confusione per quanto concerne la partecipazione alle decisioni normative ed alla loro esecuzione. Manifesta poi perplessità sulla previsione di poteri sostituitivi dello Stato, nonché sul richiamo alla «reciproca collaborazione» per il miglior svolgimento delle funzioni.
Conclude ribadendo la necessità di una serie di precisazioni preliminari: a quali enti territoriali si intende far riferimento; se si vuole mantenere la distinzione tra regioni a statuto speciale ed a statuto ordinario; infine, i limiti all'intervento dello Stato nelle materie non di competenza.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) condivide gran parte dei rilievi del senatore Villone, proponendo che nella Costituzione sia stabilita la titolarità pressoché generale delle funzioni amministrative in capo ai comuni, anche sulla base di una tendenza accentuatasi di recente con l'elezione diretta dei sindaci e delle conseguenti richieste di una pari dignità istituzionale da parte dei comuni stessi.
Quanto alle «zone grigie», è opportuno affidarle alle decisioni dei soggetti istituzionali, per i quali però occorre prevedere una titolarità piena e netta di competenze, altrimenti si corre il rischio di alimentare competizioni e conflitti tra enti territoriali.
Circa le province, invita a riflettere su eventuali ipotesi di soluzione al problema posto, seppure in modo molto radicale, dall'onorevole Salvati, ricordando comunque che l'Italia è l'unico paese con ben sei livelli istituzionali.


La senatrice Ida DENTAMARO (gruppo federazione cristiano democratica-CDU) sostiene la necessità di limitarsi a richiamare soltanto gli elementi costitutivi di un ordinamento federale, considerato che la riforma in itinere muove in questa direzione. Conviene inoltre con le considerazioni svolte degli onorevoli Salvati e Guerzoni a proposito del ruolo delle province, le quali presentano una diversa origine storica rispetto ai comuni, non meritevole di una garanzia costituzionale, senza che ciò significhi peraltro l'automatica soppressione di questi enti. Riguardo infine al comma 3, reputa insufficiente la formula: «partecipa», riferita alle regioni, in quanto essa tende a mortificarne il ruolo.


Il senatore Renato Giuseppe SCHIFANI (gruppo forza Italia) apprezza l'impianto propositivo del documento del relatore ed auspica una metodologia fondata su emendamenti piuttosto che sulla presentazione di testi alternativi.
Si sofferma sul problema della costituzionalizzazione o meno delle province, che a suo giudizio non vanno soppresse, anche per evitare il rischio di un neocentralismo regionale e comunque per una migliore applicazione del principio di sussidiarietà, in un'ottica che privilegi una maggiore funzionalità, in ordine alla quale non a caso di recente è emerso il concetto di «aree omogenee» per settore di intervento. Circa proprio il principio di sussidiarietà reputa fuorviante il solo riferimento al criterio della mera vicinanza agli interessi dei cittadini.
Invita infine il relatore a trasferire nel terzo periodo del comma 1 il senso del comma 4.


Il deputato Karl ZELLER (gruppo misto-SVP) premette di condividere in generale l'ipotesi di costituzionalizzare il principio di sussidiarietà.
Innanzitutto, al primo periodo del comma 1 propone di sostituire il riferimento al concetto di «ripartizione», poco significativo quanto al riconoscimento dell'autonomia delle singole entità territoriali. Inoltre, a suo avviso, va soppresso l'ente intermedio della provincia, che rischia di caratterizzarsi soprattutto quale ulteriore snodo burocratico. In ogni caso, non si possono poi demandare tutte le competenze amministrative ai comuni, che come noto hanno nella realtà dimensioni e strutture diversissime, a parte l'evidente rischio di un notevole aumento dei costi. Occorre quindi sul punto legare il principio di sussidiarietà anche alle competenze amministrative delle regioni.
Si sofferma poi sulle previsioni riguardanti i rapporti con l'Unione europea, richiamando l'esigenza che sia garantita la partecipazione effettiva delle regioni alla definizione della posizione italiana negli organi dell'Unione.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, dopo aver ricordato il carattere istruttorio dei lavori del Comitato e del suo stesso ruolo, preannuncia che sulla base dei rilievi e dei suggerimenti emersi nel corso della discussione odierna predisporrà un nuovo schema di proposte normative (v. allegato n. 2), riservandosi di presentare nella seduta di domani uno schema normativo concernente l'elenco delle funzioni statali.


La seduta termina alle 14,15.