COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA POMERIDIANA DI MARTEDÌ 25 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA

La seduta comincia alle 16,30.


Leopoldo ELIA, Presidente, avverte che il deputato Zeller ha trasmesso una proposta normativa riguardante gli statuti regionali (v. allegato n. 16), mentre il senatore Dondeynaz ha presentato una proposta di modifica al punto 4 (sulle autonomie speciali) del documento del relatore D'Onofrio concernente gli statuti regionali (v. allegato n. 17).


Interviene il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale si sofferma sulle proposte modificative, da lui presentate insieme con la senatrice Pasquali, riferite al documento del relatore D'Onofrio concernente le modifiche territoriali (v. allegato n. 18).


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, illustra quindi la proposta recante principi di federalismo fiscale (v. allegato n. 19).
Si svolge quindi una discussione sulla predetta proposta del relatore.


Dopo interventi dei deputati Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) e Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), che richiamano l'attenzione sull'esigenza di definire chiare modalità perequative, il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, precisa che la formulazione da lui proposta al comma 2 permette una doppia forma di perequazione nei confronti dei comuni: una in via ordinaria da parte della regione, l'altra da parte dello Stato per quanto concerne in particolare la tutela dei diritti fondamentali.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) fa innanzitutto presente che le spese decise dai comuni non sono del tutto discrezionali, poiché ai comuni viene affidata una notevole mole di funzioni amministrative, che oggi sono svolte dagli organi periferici dello Stato. Fa altresì notare che per la definizione e l'esazione di alcune grandi imposte il livello di organizzazione efficiente è quello nazionale, per altre ancora è quello regionale. Pertanto, occorre considerare che gran parte delle imposte dovranno essere ancora organizzate a livello nazionale. Nell'ambito comunale possono ipotizzarsi tributi di tipo patrimoniale, come l'attuale ICI, oppure imposte sulle attività locali, mentre a livello regionale possono essere organizzate imposte di fabbricazione, o la nuova IREP.
In una prospettiva di tipo federalistico può ancora ipotizzarsi una raccolta a livello statale di tributi, soprattutto per esigenze di efficienza nella riscossione, in relazione ai quali vengono prefissati precisi parametri di attribuzione dei relativi gettiti agli enti sub-statali, per cui non si tratterebbe di finanza derivata attribuita in modo discrezionale.
Se i comuni saranno i terminali della gran parte delle funzioni amministrative, diverrà arduo distinguere tra attività proprie e discrezionali, da un lato, e funzioni regionali e statali svolte dai comuni dall'altro. La perequazione dovrà riguardare la possibilità, per i comuni e le regioni, di soddisfare nel modo più efficiente possibile l'espletamento delle funzioni che ad essi sono state attribuite, e che soddisfano quei diritti di cittadinanza che si vogliono garantire su tutto il territorio. Si tratta di standards minimi inderogabili: se gli enti locali vogliono elevare questi standards, o fornire altri servizi, lo debbono fare con risorse proprie.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) formula una serie di osservazioni sulla proposta del relatore. Innanzitutto, dubita dell'opportunità di costituzionalizzare nozioni indeterminate come il principio di «trasparenza», di cui al punto 1. Quanto al comma 2, si chiede come possa essere realizzabile l'ipotesi di attribuire tutti gli strumenti finanziari necessari per tutte le spese autonomamente decise dai vari livelli di governo.
Quanto al secondo periodo del punto 3, si chiede con quali strumenti i comuni dovrebbero partecipare alla determinazione dei criteri di perequazione finanziaria tra di loro. Dubita poi che lo Stato voglia addossarsi l'onere di finanziare politiche pubbliche nelle materie di competenza locale. Ritiene poi di difficile attuazione il contenuto del punto 4, che pare contrastare con lo stesso principio di autonomia. Infine, reputa pleonastico al punto 5 il riferimento nel testo della Costituzione alle «causali delle entrate e delle spese».


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) richiama i primi due capoversi dell'attuale articolo 119 Cost., a suo avviso condivisibili anche se attualmente da aggiornare sulla base del principio di sussidiarietà, mentre reputa tale norma costituzionale incompleta soprattutto per quanto concerne i percorsi da seguire per realizzare il principio di una reale autonomia finanziaria delle regioni.
Quanto al testo del relatore, si sofferma sul punto 2, facendo innanzitutto notare come sarebbe preferibile un'elencazione descrittiva dei livelli di governo, rispetto ad un riferimento generico, foriero di confusioni interpretative. Inoltre, si chiede se l'attribuzione degli strumenti di finanziamento debba avvenire o meno con legge-quadro, oppure con quali altre fonti. Dopo aver sottolineato l'opportunità di far riferimento al fabbisogno dei soggetti istituzionali legato alle competenze (preferibile rispetto al richiamo alle spese autonomamente decise), si sofferma sul punto 3, richiamando l'attenzione sulla necessità di definire i luoghi istituzionali delle decisioni di perequazione finanziaria. Circa la finalità del riequilibrio, che potrebbe addirittura stabilizzare il sottosviluppo a danno delle regioni più efficienti, sottolinea la delicatezza della definizione dei parametri di intervento, che possano evitare le paventate conseguenze negative, non essendo a suo avviso sufficiente un generico riferimento in Costituzione alle politiche di riequilibrio.
Infine, chiede al relatore di esplicitare le ragioni della mancata considerazione delle modalità di ripiano dell'attuale debito pubblico, invitandolo altresì ad ipotizzare una simulazione sul bilancio statale attuale degli effetti prodotti dalla redistribuzione delle funzioni sul territorio.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) richiama preliminarmente l'attenzione sulle dimensioni raggiunte dal debito pubblico e sulle conseguenti decisioni circa le modalità del suo ripiano.
Vi sono due principi essenziali ai fini del federalismo fiscale: il principio della responsabilità degli enti locali e l'esigenza di garantire uniformi condizioni di vita sul territorio nazionale, i quali poi chiamano a loro volta in causa le modalità della ripartizione delle funzioni (anche impositive) e la definizione dei caratteri dell'intervento degli organi centrali. A tale riguardo ancora una volta risulta fondamentale la scelta sul tipo di federalismo (di tipo cooperativo o competitivo) che si vuole introdurre, con una precisa ripercussione sulla stessa perequazione e sui fondi speciali a specifica destinazione. Dopo aver accennato all'esigenza di prevedere una sede istituzionale per la definizione degli interventi perequativi, ribadisce la necessità di garanzie costituzionali circa il gettito tributario, la perequazione finanziaria e la definizione delle sfere di responsabilità (competenze esclusive e concorrenti in termini di spesa), in riferimento ai diversi livelli di governo.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia), preliminarmente, lamenta il mancato richiamo, nella proposta presentata dal relatore, alla autonomia di spesa delle regioni; autonomia (esplicitamente prevista tra gli altri nel disegno di legge S. n. 2030, di sua iniziativa, e nel progetto di legge C. n. 3071, d'iniziativa dell'onorevole Mussi ed altri) da coordinare con le esigenze della finanza pubblica nazionale. Ritiene altresì criticabile, sempre nella proposta del relatore, la previsione di forme di dipendenza della finanza comunale e provinciale da quella regionale, dovendo, a suo avviso, comuni, province e regioni essere posti su un piano di parità, come ha già avuto modo di sottolineare nei suoi precedenti interventi.
Quanto alla perequazione, ritiene opportuno valutare la possibilità di integrare questo concetto con quello, noto alla letteratura meridionalistica, di sviluppo; rileva poi che, per evitare di produrre lesioni all'autonomia dei vari livelli di governo, occorrerebbe prevedere un generale divieto per ogni forma di finanza di trasferimento, eccezion fatta per quelle destinate a finalità perequative.
Richiamando l'esperienza tedesca, ove i rapporti finanziari tra i Laender si realizzano senza l'intervento dello Stato federale, critica la proposta del relatore laddove prevede che lo Stato sia il soggetto che provvede alla perequazione tra le regioni; in proposito ritiene preferibile prevedere l'istituzione di organismi e procedure che realizzino forme di cooperazione tra le regioni senza l'intervento statale. Segnala poi come, a suo avviso, la perequazione non debba avvenire sulla base del gettito, ma sulla base del potenziale fiscale delle varie entità territoriali: ciò per evitare di premiare l'evasione fiscale e per promuovere l'efficienza della pubblica amministrazione.
Con riferimento all'ultimo periodo del comma 3 della proposta del relatore, si dichiara contrario all'uso della formula: «interesse nazionale», come anche a quella: «l'eguale effettivo godimento dei diritti», e ritiene la previsione di contributi speciali assegnati dallo Stato a comuni, province e regioni lesiva dell'autonomia degli enti territoriali.
Infine, rilevata la sostanziale inutilità dell'enunciato contenuto nel comma 5, ritiene, al suo posto, preferibile la previsione di efficaci forme di controllo sulla gestione dei bilanci delle regioni e degli enti locali.


Leopoldo ELIA, Presidente, fa innanzitutto notare come, sotto il profilo politico, le istanze della Lega-Nord spingano verso un'accelerazione della revisione federalistica della forma di Stato, mentre sotto il versante economico la mole raggiunta dal debito pubblico non può che comportare una certa prudenza, soprattutto per quanto concerne i meccanismi del cosiddetto federalismo fiscale. A quest'ultimo proposito di estrema delicatezza si presenta quindi soprattutto la disciplina della fase transitoria.
Per quanto concerne il modello competitivo o cooperativo di federalismo, a suo avviso comunque un certo grado di cooperazione deve realizzarsi proprio nell'ambito della ripartizione delle risorse, anche ai fini dell'individuazione di compiti da svolgere in comune tra i vari soggetti istituzionali.
Si chiede se non sia opportuno uno sforzo per coniugare il testo del relatore con alcuni dei suggerimenti emersi nel dibattito odierno, soprattutto onde delineare un modello intermedio tra l'estremo «cantonalismo» di tipo svizzero e il livello massimo di centralismo fiscale, rappresentato dall'esempio statunitense.


Interviene quindi il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), il quale - dopo aver ribadito la necessità di far riferimento alla «capacità fiscale» delle regioni, onde sollecitarne l'efficienza organizzativa nella riscossione delle imposte - si sofferma sull'esigenza di definire al centro una adeguata sede istituzionale in cui definire gli interventi perequativi.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) ricorda che il riferimento alla nozione di «capacità fiscale» è stata individuata, anche su suo impulso, durante i lavori del cosiddetto Comitato Speroni del 1994. Tuttavia, successivamente ha ritenuto tale nozione non del tutto convincente, ipotizzando ad esempio il riferimento al concetto, con una valenza economica più precisa, di «potenzialità fiscale» del soggetto istituzionale da considerare ai fini dell'intervento perequativo.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) esprime l'avviso che il fabbisogno giustificativo degli interventi perequativi dovrà riguardare soprattutto i comuni, ai quali si attribuiscono molteplici funzioni, richiamando inoltre l'attenzione sul rischio di uno squilibrio tra funzioni affidate agli enti locali e l'esiguità delle risorse proprie loro attribuite. Infine, manifesta perplessità sull'ipotesi di mantenere in capo allo Stato la gran parte dell'organizzazione dei tributi, con il rischio di una deresponsabilizzazione degli enti sub-statali cui vengono affidate molteplici funzioni, soprattutto in caso dell'esclusiva previsione per tali enti di meccanismi finanziari quali la compartecipazione, le tariffe e le sovrattasse.


A quest'ultimo riguardo interviene il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), il quale ritiene che occorra valutare attentamente quali tributi possano essere «decentrabili» quanto alla loro spettanza ed inoltre quali possano essere accertabili e riscuotibili a livello sub-statale senza perdite di gettito. Leopoldo ELIA, Presidente, rinvia ad altra seduta il seguito della discussione sul cosiddetto federalismo fiscale, ritenendo che sul punto potranno anche svolgersi eventuali audizioni presso il Comitato, data la complessità delle tematiche da approfondire.


La seduta termina alle 19,05.