COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 26 MARZO 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA


La seduta comincia alle 10,30.


In apertura di seduta interviene il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale in generale lamenta le incompletezze, le insufficienze ed a volte le inesattezze dei servizi radiotelevisivi dedicati ai lavori della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali e dei Comitati.


Leopoldo Elia, Presidente, avverte che, insieme con il deputato Bressa, ha presentato due proposte emendative riguardanti i testi del relatore D'Onofrio concernenti, rispettivamente, i mutamenti territoriali (v. allegato n. 20) e gli statuti regionali (v. allegato n. 21).


Riprende la discussione sulla proposta del relatore recante principi di federalismo fiscale (allegato n. 19)


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) richiama innanzitutto l'attenzione su due vincoli. In primo luogo, vi è la struttura delle imposte, da cui non si può prescindere: in linea di massima, le grandi imposte personali non possono che essere organizzate a livello statale, mentre i piccoli tributi, in particolare di tipo reale, possono essere allocati preferibilmente a livello locale. Il secondo vincolo è costituito dall'enorme mole raggiunta del debito pubblico, per ripianare il quale presumibilmente va indirizzato il gettito delle imposte personali. Tale secondo vincolo non è di poco conto, anche se possono ipotizzarsi soluzioni con una certa flessibilità durante la fase transitoria.
Inoltre, prioritario e fondamentale nel federalismo fiscale è, a suo avviso, il cosiddetto «obiettivo budget», nel senso che nell'ambito fiscale si deve tendere alla massima coincidenza possibile - che segna la trasparenza e la stessa democraticità del sistema - tra cosa amministrata e cosa tassata; coincidenza da interpretarsi quale tendenziale corrispondenza tra attribuzione delle funzioni e relativa potestà impositiva.


Intervengono il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), secondo cui potrebbe essere contraddittorio l'obiettivo prioritario indicato dal deputato Tremonti rispetto alle sue stesse affermazioni circa il carattere necessariamente statale delle grandi imposte personali; e il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), che richiama l'attenzione sul fatto che appare difficile applicare il principio, pur senz'altro condivisibile, del «beneficio» in un contesto ordinamentale che vede l'accentrarsi delle competenze amministrative nei comuni.


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) - riprendendo il suo dire - precisa che i tributi locali devono quindi essere attribuiti agli enti locali, mentre le grande imposte statali vanno articolate per una triplice finalizzazione: servono allo Stato per esistere; per operazioni di restituzione agli enti locali (soprattutto nell'ambito delle imposte personali riscosse nelle varie parti del territorio); infine, per esigenze di solidarietà, secondo modalità fissate annualmente nella legge finanziaria. Dichiara poi di condividere la proposta del relatore per quanto concerne i beni demaniali, in quanto la sussidiarietà deve sussistere anche in tale ambito, per evidenti ragioni di «visibilità» dei beni pubblici sul territorio.
Inoltre, propone che gli enti locali possano indebitarsi, ma solo prestando garanzie sulla base delle proprie risorse, vale a dire tributi e beni demaniali di pertinenza. Infine, richiama l'attenzione sul vigente articolo 23 della Costituzione, che fissa il principio della riserva relativa di legge statale per le prestazioni personali e patrimoniali, per cui a suo avviso un archetipo generale pure dei tributi locali deve essere fissato a livello statale, evidentemente con adeguati margini per l'autonomia degli enti sub-statali.


A seguito di un intervento del deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) - circa il rischio di fenomeni di doppia tassazione generabile dal potere impositivo di più livelli di governo - ricorda il criterio razionale del ne bis in idem in materia tributaria, che non occorre costituzionalizzare espressamente, potendosi addirittura considerare un principio di diritto naturale.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) richiama preliminarmente l'attenzione sul grande nodo politico costituito dall'esigenza di salvaguardare l'unità del Paese. A suo avviso i vari livelli costituzionali di governo, regioni e comuni, debbono avere assicurata con legge ordinaria la possibilità di far fronte al proprio fabbisogno, con il concorso in prevalenza di entrate proprie.
In secondo luogo, la gestione delle imposte deve essere assicurata al livello cui si destina la maggior parte del gettito dei prelievi a compartecipazione. Inoltre, invita a riflettere sul principio di responsabilità, che evidentemente verrebbe del tutto attenuato a livello di amministrazioni regionali e comunali, se a queste dovessero spettare solo prelievi compartecipati, tariffe e sovrattasse. Occorre invece che regioni e comuni abbiano precise responsabilità anche sul piano delle entrate, al qual fine va tendenzialmente eliminata la politica dei trasferimenti.


Il senatore Mario RIGO (gruppo misto) sottolinea la rilevanza del problema della produttività della spesa (con la conseguente questione dei limiti della pressione fiscale), a suo avviso centrale nell'ambito del cosiddetto federalismo fiscale. In passato, all'incirca fino al 1975, era diffusa presso i pubblici amministratori locali la convinzione della necessità di raggiungere l'obiettivo del pareggio di bilancio; successivamente, tale cultura si è quasi rovesciata a causa del meccanismo del ripiano «a piè di lista». Forse sarebbe opportuno stabilire già in Costituzione regole tendenziali di comportamento per i pubblici amministratori, soprattutto quanto alla qualità della spesa e del rapporto tra parte corrente e spese in conto capitale.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) si sofferma sul problema della cultura della responsabilità degli amministratori locali in riferimento alle politiche di spesa ed al reperimento delle relative risorse. A suo avviso, adeguati livelli di responsabilità possono essere raggiunti mediante il sistema delle entrate proprie degli enti locali, di cui fanno parte anche le addizionali, mentre a tale obiettivo non sono necessariamente di impedimento le cosiddette restituzioni (vale a dire le percentuali delle grandi imposte statali riscosse sul territorio) e gli stessi trasferimenti. A quest'ultimo riguardo, in passato i trasferimenti hanno generato tendenzialmente comportamenti non responsabili, proprio perché non si avevano certezze circa l'entità, le modalità ed il momento dei trasferimenti stessi, che poi si trasformavano in un meccanismo di ripiano «a piè di lista». Ma, una volta che si eliminano tali elementi di incertezza mediante criteri predeterminati, evidentemente la situazione comportamentale non potrà che essere diversa.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ricorda di aver tentato di delineare una filosofia di risposta al problema delle «ricadute», vale a dire gli effetti non voluti prodotti sugli altri livelli di governo: possono ipotizzarsi al riguardo sedi di concertazione, oppure una precisa definizione delle competenze, con l'intervento di un arbitro costituzionale se insorgono conflitti (soluzione da lui preferita). Nella sua ottica, quindi, per quanto concerne la questione delle entrate, ciascun livello costituzionale ha una quota certa di risorse proprie, mentre lo Stato dispone solo delle disponibilità finanziarie per l'esistenza di suoi organi e per eventuali interventi di solidarietà.
A suo avviso, nel modello delineato dal deputato Tremonti, resta non del tutto definito l'ambito tributario di pertinenza regionale, per cui forse, anche per tale ragione, sarebbe preferibile definire in Costituzione, quanto meno a grandi linee, i meccanismi delle addizionali e dei trasferimenti.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) richiama l'attenzione sul vigente articolo 23 della Costituzione che, essendo collocato nella prima parte della Carta fondamentale, è sottratto alla competenza della Commissione bicamerale. Comunque sia, giudica opportuno il vincolo contenuto nella predetta norma costituzionale, in quanto in materia tributaria risulta necessario il presupposto della legislazione statale, che pur si deve ispirare a criteri volti a valorizzare l'autonomia finanziaria degli enti locali. Ad esempio, la legge statale potrebbe fissare i principi, mentre quella regionale i criteri attuativi sul territorio. Inoltre, pur dovendosi mirare ad una forte autonomia impositiva degli enti locali, non ritiene possa rinunciarsi a risorse collegate necessariamente alle grandi imposte statali.
Si sofferma poi sulle principali tipologie di entrata di spettanza regionale (soprattutto mediante sovraimposte, addizionali, quote di partecipazione al gettito); mentre a livello locale dovrebbero essere organizzate soprattutto le imposte reali, con una prevalenza di entrate proprie. Infine, circa i beni demaniali, dichiara di condividere l'impostazione del relatore, volta ad affermare la tendenziale prevalenza del demanio comunale.


Il senatore Luciano GUERZONI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) precisa di non essere convinto delle risposte fornite al problema da lui sollevato circa l'esigenza di favorire la massima responsabilizzazione degli amministratori pubblici regionali e comunali, a parte il tema da approfondire delle restituzioni. Preannuncia che presenterà formalmente proposte emendative nel senso prospettato nel suo precedente intervento, ed inoltre volte a precisare tassativamente che eventuali trasferimenti dalle regioni ai comuni e dallo Stato alle regioni potranno avvenire esclusivamente per finalità di riequilibrio.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) non ritiene opportuno devolvere un eccessivo numero di questioni alla futura definizione della legge statale, apparendo invece a suo avviso più opportuno stabilire già in Costituzione un insieme di criteri nella materia delle entrate.


Interviene il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale in particolare dichiara di preferire l'espressione: «fisco federale» a quella corrente di «federalismo fiscale», che non appare del tutto precisa.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, richiama l'attenzione sui rischi derivanti da impostazioni ancora troppo centralistiche, che sembrano emergere nello stesso Comitato. In particolare, se realmente si vuole adottare il principio di sussidiarietà, diventa allora contraddittorio affermare che sussistono funzioni costituzionali necessariamente dello Stato e, parimenti, tributi strutturalmente statali. Occorre piuttosto chiedersi quali siano i livelli compatibili con l'idea di Stato, che si vuole seguire, di forme non modeste di pluralismo fiscale.


Interviene quindi il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia), il quale si sofferma sulla necessità di individuare soluzioni equilibrate in materia di entrate, coniugando le novità, che pur si vogliono introdurre, con la situazione finanziaria reale, da cui non si può prescindere. Per quanto concerne in particolare le entrate regionali, vi sono funzioni, come ad esempio quella sanitaria, che trovano nella dimensione regionale l'organizzazione ottimale, per cui evidentemente l'insieme dei prelievi destinati a questa funzione andrebbe attribuito alle regioni.


In chiusura di seduta, Leopoldo ELIA, Presidente, avverte che il senatore Rotelli ha presentato proposte recanti, rispettivamente, proposizioni normative per la costituzione, il mutamento territoriale e la denominazione delle regioni (v. allegato n. 22); proposizioni normative relative alla autonomia statutaria ed agli statuti delle regioni (v. allegato n. 23); e sulla partecipazione delle regioni alla programmazione economica nazionale (v. allegato n. 24). Infine, rinvia il seguito della discussione ad altra seduta.


La seduta termina alle 12,30.