COMITATO FORMA DI STATO

E COMITATO FORMA DI GOVERNO

(Riunione congiunta)

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 9 APRILE 1997

Presidenza del Presidente del Comitato forma di governo, Giuseppe TATARELLA.


La seduta comincia alle 9,45.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, ricorda che l'odierna riunione congiunta dei Comitati forma di Stato e forma di Governo è stata convocata al fine di verificare in modo coordinato i problemi di comune rilevanza dei due Comitati.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore per il Comitato forma di Stato, dopo aver premesso che il Comitato forma di Stato non si è occupato delle materie relative alla forma di governo, alla struttura del Parlamento e al sistema delle garanzie, ritiene necessario un approfondimento circa la compatibilità dell'ordinamento federale rispetto ai diversi modelli di forma di governo. Tra le soluzioni prefigurate dal Comitato forma di Stato si prevede non soltanto la non coincidenza tra la Repubblica e lo Stato - posto che la Repubblica si dovrebbe comporre di regioni, province, comuni e Stato -, ma anche l'affermazione del principio di sussidiarietà. Pertanto, occorre chiedersi come possano combinarsi i due modelli di forma di governo semipresidenziale e del premierato - approfonditi dal Comitato forma di governo - con la previsione di un ordinamento federale: si pensi ad esempio alla formazione del governo o alla composizione delle due Camere.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore per il Comitato forma di governo, intende precisare che nell'ambito del Comitato forma di governo non sono stati formulati rilievi circa la compatibilità dell'ordinamento federale con i diversi modelli di forma di governo approfonditi. Pertanto, deve intendersi che sia il modello semipresidenziale, seppur corretto tedendo conto della tradizione parlamentare italiana, sia il modello del premierato risultino compatibili con l'ordinamento statale federale: anzi, tali due modelli di forma di governo procedono nella stessa direzione della previsione dell'ordinamento federale, in considerazione del fatto che la maggiore stabilità del governo centrale favorisce l'attribuzione di ulteriori funzioni agli enti locali. Circa la struttura del Parlamento, il suo gruppo vede con favore la previsione di due Camere ad elezione diretta, la prima titolare dell'indirizzo politico, la seconda con funzioni di garanzia e rappresentatività delle istituzioni regionali: d'altra parte, con riferimento alla seconda Camera, va raggiunto un punto di equilibrio in ordine all'eventuale rilevanza degli esecutivi regionali.


Il deputato Giuseppe CALDERISI (gruppo forza Italia) rileva che il gruppo di forza Italia ha presentato una proposta di legge costituzionale che prevede, da una parte, un modello di forma di governo semipresidenziale alla francese e, dall'altra, un modello di stato di tipo federale, assolutamente compatibili e conciliabili. Gli esiti dei lavori del Comitato forma di stato sembrano far emergere una contrapposizione astratta tra un modello di federalismo competitivo ed uno cooperativo. D'altra parte, se si prevede un ordinamento federale, risulta inevitabile un momento di concertazione e cooperazione in termini di raccordo tra Stato centrale ed autonomie. Nella proposta costituzionale presentata dal suo gruppo con riferimento alla struttura del Parlamento, si stabilisce un bicameralismo diseguale distinto per funzioni e non per materie, in cui una Camera dovrebbe essere titolare dell'indirizzo politico, mentre il Senato dovrebbe essere composto da cento membri, oppure eletto contestualmente con i consigli regionali. Occorrerebbe inoltre attribuire un maggiore peso alla Conferenza Stato-regioni come sede di raccordo tra Stato e autonomie: laddove fallisca il momento della cooperazione, dovrebbero scattare adeguati meccanismi di garanzia con la possibilità del ricorso alla Corte Costituzionale. Circa la funzione legislativa, le leggi di indirizzo politico potrebbero essere bicamerali, ma l'ultima deliberazione dovrebbe spettare alla Camera che vota la fiducia al governo.


Il senatore Domenico FISICHELLA (gruppo alleanza nazionale) richiede chiarimenti in ordine alla posizione espressa dal senatore D'Onofrio che ha manifestato l'intenzione del Comitato forma di Stato di far venir meno l'identificazione fra Stato e Repubblica.


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) fa presente di aver già espresso forti riserve circa la previsione di un modello di Repubblica composto da comuni, province, regioni e Stato: tale concezione non è condivisibile poiché lo Stato diventerebbe il soggetto ultimo rispetto agli enti locali e alle regioni.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore per il Comitato forma di Stato, rileva che l'affermazione del principio di sussidiarietà come principio costitutivo della Repubblica rappresenta una decisione assai rilevante che stabilisce il rovesciamento dell'ordinamento costituzionale. Il problema è rappresentato dalla distinzione tra Stato-persona e Stato-comunità: se si rovescia il criterio della ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, i poteri pubblici possono trarre origine dal basso. Rimangono peraltro aperte talune questioni, come ad esempio la previsione della provincia come ente costituzionale necessario. Circa la struttura del Parlamento, se si prevede una Camera elettiva regionale in cui sono rappresentate le comunità regionali, occorre approfondire i conseguenti problemi di funzionalità del sistema rispetto al rapporto fiduciario.


Il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore per il Comitato forma di Governo, intende precisare che molti ordinamenti prevedono l'attribuzione del voto di fiducia ad una sola Camera pur in presenza di una seconda Camera di derivazione regionale: pertanto tale problema deve intendersi risolto. Circa poi la questione della rilevanza degli esecutivi regionali nell'ambito di una seconda Camera ad elezione diretta di tipo regionale, possono essere previste diverse soluzioni. Intende comunque fare presente che la questione della struttura del Parlamento è di competenza del Comitato Parlamento e fonti normative.


Il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale) ribadisce le perplessità già espresse in passato, in particolare per quanto concerne l'ipotesi adombrata dal Presidente D'Alema di affidare alla seconda Camera tutte le funzioni di garanzia, con la conclusione del tutto inaccettabile che proprio la Camera con maggiore valenza politica verrebbe esclusa dai procedimenti concernenti la revisione costituzionale.


Al riguardo, interviene il senatore Cesare SALVI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), relatore per il Comitato forma di governo, il quale precisa che nell'ipotesi ricordata la revisione costituzionale viene affidata alla competenza di entrambe le Camere, e quindi anche con il coinvolgimento della Camera più squisitamente politica.


Il deputato Domenico NANIA (gruppo alleanza nazionale) - riprendendo il suo intervento - si sofferma sull'esigenza di rafforzare i vincoli di coesione unitaria tra i cittadini nell'ambito dell'intero territorio nazionale; esigenza che diventa tanto più reale in un ordinamento riformato in chiave federalistica. È sin troppo evidente che forme di investitura diretta dell'organo di vertice dell'esecutivo sono particolarmente idonee a soddisfare tale esigenza. In proposito, sono note le varianti delineabili a proposito della revisione della forma di governo, che possono sinteticamente essere ricondotte a quattro opzioni: il presidenzialismo puro di tipo americano; il semipresidenzialismo sul modello francese; un Presidente del Consiglio con poteri rafforzati, nominato dal Parlamento; un premier eletto o comunque scelto direttamente dai cittadini. Eventuali voti di indirizzo dovranno essere formulati - ed in tal senso invita il relatore Salvi - mediante un chiaro riferimento al modello da prescegliere.
Richiama poi l'attenzione sui rischi derivanti dall'abbinamento dell'elezione dei consigli regionali - le cui modalità vanno attribuite all'autonomia decisionale delle singole regioni, come è stato proposto - e dell'elezione dei componenti della seconda Camera, che invece a suo giudizio va disciplinata in chiave separata con legge nazionale, sia per motivi tecnici, sia perché occorre garantire la libertà di scelta degli elettori, i quali potrebbero volersi esprimere in modo differente per quanto concerne, da un lato, l'assemblea regionale e, dall'altro, la seconda Camera nazionale.
Dopo aver espresso la preferenza a favore di un modello di federalismo «competitivo», sottolinea la necessità di un'esatta indicazione costituzionale circa il soggetto istituzionale competente ad affrontare nuove materie al momento non preventivabili: al riguardo, ad esempio, potrebbero essere stabiliti i criteri dell'interesse nazionale (ai fini dell'esercizio della sovranità statale) e della competenza regionale, nel caso in cui la «novità» abbia una rilevanza circoscritta al territorio della singola regione.


Il deputato Armando COSSUTTA (gruppo rifondazione comunista-progressisti) ribadisce la sua preferenza nei riguardi di una riforma dell'ordinamento fondata su di un forte «Stato regionale», nel cui ambito evidentemente si attenuerebbe l'esigenza di una seconda Camera. Ma se invece si vuole optare per uno Stato di tipo federale, allora occorre trarne tutte le conseguenti conclusioni e fissare i livelli di sovranità a partire dai comuni.


Il senatore Stefano PASSIGLI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) non ritiene vi sia un raccordo rigido tra le revisioni concernenti la forma di governo e quelle relative alla forma di Stato, le quali ultime semmai sono maggiormente connesse con le ipotesi concernenti le fonti ed il Parlamento. Al riguardo, ancora non appare chiaro se vengano definiti poteri esclusivi o concorrenti in capo ai diversi soggetti istituzionali nell'ordinamento federale che si vuole introdurre; scelta che ha ripercussioni soprattutto sull'assetto e sulle stesse funzioni delle Camere, nonché sulla stessa necessità di un organo di concertazione tra Stato e Regioni, che comunque a suo avviso non può essere esclusa soprattutto per quanto concerne la ripartizione delle risorse.


Il deputato Natale D'AMICO (gruppo rinnovamento italiano) non ritiene vi sia una rigida connessione tra le proposte riguardanti la forma di Stato e quelle sulla forma di governo. A quest'ultimo riguardo l'obiettivo di fondo è rappresentato dall'individuazione di meccanismi idonei a garantire una maggioranza coesa a sostegno dell'indirizzo politico del governo. Ma evidentemente rispetto a tale obiettivo non appare del tutto funzionale delineare un assetto bicamerale, in cui vi sia una seconda Camera con rilevanti competenze, eletta in modo differente dalla prima. Inoltre, l'area dell'indirizzo politico del governo sembra assottigliarsi, sia perché molte materie vengono sottratte alla competenza statale, sia a causa della tendenza, che giudica pericolosa, a prevedere attribuzioni di non poco conto per una seconda Camera, che in qualche modo si pone come contrappeso a favore del sistema delle regioni.
Inoltre, nel dibattito sembra emergere una pericolosa tendenza a favore di un voto con effetti multipli, vale a dire di un voto unico che assume una pluralità di significati e di funzioni (ad esempio, elezione dei deputati e contestualmente designazione del premier; elezione dell'assemblea regionale e nomina dei componenti della seconda Camera), a tutto danno di quella chiarezza e libertà di scelta che rappresentano l'essenza stessa della democrazia.


Il deputato Ciriaco DE MITA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) rileva che la discussione odierna ha evidenziato la necessità di riconsiderare il metodo di lavoro finora adottato, visto che l'approfondimento delle diverse questioni comporta l'opportunità di un dibattito più ampio. Pertanto, potrebbe risultare rischiosa la ripresa dei lavori della Commissione bicamerale nel mese di maggio a seguito del lavoro finora svolto dai Comitati. Ritiene pertanto che, parallelamente all'attività dei Comitati chiamati all'elaborazione di schemi di articolato, risulti necessaria una discussione di ampio respiro per risolvere alcune questioni di fondo. Per esempio, il federalismo non è una concezione teorica bensì un processo che deve tener conto della realtà pratica. Auspica pertanto un più proficuo lavoro della Commissione bicamerale nelle sue diverse articolazioni.


Giuseppe TATARELLA, Presidente, si rammarica del fatto che i rilievi di metodo mossi dal deputato De Mita siano stati formulati soltanto alla fine della seduta odierna. Auspica pertanto una maggiore concretezza ed operatività del lavoro dei Comitati.


La seduta termina alle 11.