COMITATO FORMA DI STATO

E COMITATO SISTEMA DELLE GARANZIE

(Riunione congiunta)

SEDUTA DI GIOVEDÌ 10 APRILE 1997

Presidenza del Presidente del Comitato forma di Stato Leopoldo ELIA.


La seduta comincia alle 10.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore per il Comitato forma di Stato, dopo aver ricordato che oggetto della riunione odierna è quello di mettere in luce la reciproca compatibilità degli orientamenti emersi nei due Comitati, pone alcune questioni. In primo luogo, chiede quali siano gli orientamenti prevalenti emersi, nel Comitato garanzie, sul tema della unità, o meno, della giurisdizione. Propone quindi, quale ulteriore tema di riflessione congiunta, l'ipotizzabilità di un'articolazione regionale degli organismi preposti all'organizzazione della giustizia. Benché all'attenzione della Commissione bicamerale non vi sia alcuna proposta nel senso di render federale la giustizia, crede che l'accentuato rilievo delle funzioni legislative e amministrative che, prevalentemente, si intende attribuire alle regioni possa avere un riflesso anche sulla amministrazione della giustizia; al riguardo avanza, in particolare, l'ipotesi di una articolazione regionale di alcune funzioni svolte dal Consiglio superiore della magistratura.
V'è infine il tema del ruolo della Corte costituzionale, le cui funzioni e struttura non possono non tener conto delle conseguenze della riforma in senso federale dello Stato.


Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore per il Comitato sistema delle garanzie, rileva che, per tener conto del diverso assetto dei poteri dello Stato e dell'articolazione delle autonomie territoriali, evidentemente si porrà il problema di limitate ma significative modifiche alle disposizioni sulla Corte costituzionale, con particolare riguardo ai poteri, alle garanzie, alle modalità di designazione dei giudici e al numero degli stessi, che potrebbe essere aumentato in considerazione delle nuove modalità di ricorso alla Corte.
Si tratta di modifiche quasi obbligate, perché necessariamente conformi a quanto verrà deliberato dal Comitato forma di Stato, nonché dal Comitato Parlamento in tema di statuto delle opposizioni. Pertanto il Comitato sistema delle garanzie potrà formulare sul punto solo delle ipotesi istruttorie destinate a rimanere aperte fino a quando non si sarà concluso il lavoro degli altri Comitati.
Riguardo al problema della unità (sostanziale o funzionale) o pluralità della giurisdizione, ricorda che nel Comitato sono emerse due ipotesi alternative. Da principio è stata proposta un'idea dell'unità della giurisdizione simile a quella delineata dal Calamandrei nella Assemblea costituente; tale proposta, tuttavia, non ha ricevuto un consenso unanime nel Comitato.
Successivamente è emersa una tendenza a prevedere l'unità della giurisdizione per quanto attiene allo status dei magistrati, ma con differenziazioni funzionali fra di essi. In particolare è stato immaginato di suddividere la giurisdizione in ordinaria e amministrativa; all'interno di ciascun tipo di giurisdizione si potrebbero prevedere sezioni specializzate, ad esempio per la giurisdizione militare in tempo di pace e, secondo alcuni, per la giurisdizione tributaria; questa seconda ipotesi al momento risulta prevalente nel Comitato.
Vi è stata poi unanimità circa la necessità di superare la distinzione fra diritti soggettivi e interessi legittimi come criterio di riparto della giurisdizione, cui si potrebbe provvedere individuando grandi blocchi di materie tassativamente indicate.
Riguardo al Consiglio superiore della magistratura, il Comitato sta esaminando due ipotesi; secondo la prima, il Consiglio resterebbe unico ma si articolerebbe in due sezioni, l'una per la giurisdizione ordinaria e l'altra per la giurisdizione amministrativa; nella seconda ipotesi, invece, verrebbero costituzionalizzati due distinti consigli differenziati unicamente per il numero dei componenti (ferma restando l'identità della proporzione tra membri togati e laici) e per il fatto di essere competenti l'uno rispetto alla giurisdizione ordinaria e l'altro per la giurisdizione amministrativa.
Nel Comitato non si è registrata alcuna proposta di attribuire alle regioni competenza in materia di legislazione penale e civile.
Si pongono invece questioni di coordinamento con il lavoro del Comitato forma di Stato in relazione alle ipotesi di riforma concernenti la giurisdizione amministrativa e contabile.
Infatti, in ordine all'orientamento volto a mantenere in capo alla Corte dei conti le sole funzioni di controllo, si pone il problema di come disciplinare tale controllo in un assetto federalista. Questo problema dovrà essere approfondito.
Riguardo alla articolazione regionale degli organi di giustizia amministrativa, suggerisce di disciplinare la materia nell'ambito dell'articolo 103, primo comma, della Costituzione, inglobandovi il secondo comma dell'articolo 125. Infine, nel Comitato non è stata discussa l'ipotesi di prevedere CSM regionali; rileva, tuttavia, che con legge ordinaria sarebbe possibile rafforzare le funzioni dei consigli giudiziari.


Leopoldo ELIA, Presidente del primo Comitato, segnala i riflessi del tipo di federalismo che si vorrà introdurre sul funzionamento dell'organo di giustizia costituzionale. Una forma di federalismo competitivo produrrebbe, a suo avviso, un incremento del contenzioso dinanzi alla Corte, incidendo inevitabilmente sulla funzionalità dell'organo, mentre una forma federale, caratterizzata da una pluralità di sedi di composizione, verso la quale manifesta le sue preferenze, renderebbe il ricorso alla Corte meno frequente, forse anche inferiore rispetto a quello che oggi si registra.
Un altro aspetto, sul quale la riforma in senso federale dello Stato potrebbe avere riflessi, è quello della composizione della Corte medesima. Al riguardo segnala come, secondo un principio di funzionalità, la dimensione ottimale sia quella, abbastanza ristretta, propria della Corte suprema degli Stati Uniti; se si intendesse ampliare il numero dei componenti, rispetto a quello attuale, si dovrebbe porre il problema di un'articolazione in più collegi della Corte. In ogni caso, nel revisionare le forme di nomina o elezione dei giudici costituzionali, occorre evitare il rischio di una eccessiva politicizzazione della Corte stessa; al riguardo richiama la positiva esperienza tedesca che ha sempre garantito l'accesso al tribunale costituzionale di personalità di grande prestigio e indipendenza.
Manifesta quindi molte perplessità sulle proposte di riforma tese a ridurre la varietà della tipologia delle pronunce della Corte; in particolare crede che il vietare espressamente il ricorso ad alcuni tipi di pronunce interpretative condurrebbe inevitabilmente ad un incremento del numero delle sentenze di accoglimento, con inevitabili riflessi negativi sulla coerenza dell'ordinamento giuridico.
Venendo infine a considerare il tema della introduzione di forme di regionalizzazione nel sistema giudiziario, ritiene non si debba seguire l'esperienza tedesca ove le Corti dei Laender applicano prevalentemente il diritto dei Laender stessi, mentre le Corti federali applicano il diritto federale; cionondimeno non esclude la ipotizzabilità di forme di collegamento tra le regioni e organi dell'amministrazione della giustizia, anche al fine di rendere più visibile la trasformazione in senso federale della forma dello Stato.


Il deputato Antonio SODA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) precisa che occorre delimitare i poteri della Corte costituzionale dopo una lunga riflessione, che deve avere l'obiettivo prioritario di definire un assetto idoneo a garantire l'armonia complessiva dell'ordinamento.
Pertanto, oltre all'ipotesi di vietare il ricorso ad alcuni tipi di sentenze interpretative, va valutata la proposta di ampliare la possibilità di accesso alla Consulta, soprattutto ai fini del cosiddetto «statuto dell'opposizione», nonché per garantire una particolare forma di tutela per l'autonomia degli enti politici territoriali. Quanto alla composizione, si dichiara contrario ad un eccessivo ampliamento numerico dei componenti ed anche ad un'articolazione della Corte per sezioni, mentre non ritiene vi siano particolari ostacoli a designazioni anche da parte degli enti politici territoriali.
Quanto al nodo della giurisdizione unica o meno, a suo avviso occorre stabilire innanzitutto il criterio dell'unicità dell'assetto di vertice, mentre una particolare attenzione va prestata affinché vi siano le condizioni per un'articolazione pienamente regionale della giustizia amministrativa. È poi di assoluto rilievo costituzionale la questione nevralgica della durata dei procedimenti giurisdizionali, che quindi non può essere trascurata in sede di revisione costituzionale.
Infine, quanto all'eventuale vertice della giustizia amministrativa, allora propenderebbe per un organo che si potrebbe definire: «Corte di giustizia amministrativa», onde meglio rimarcare la separazione tra funzioni giurisdizionali e consultive.


Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene necessario conformare l'ordinamento amministrativo della giustizia al futuro assetto federale dello Stato. Si dichiara contrario a prevedere un decentramento del Consiglio superiore della magistratura, poiché l'unicità dell'ordine giudiziario comporta l'unicità del CSM. È invece d'accordo nel potenziare le funzioni dei consigli giudiziari, benché ritenga eccessivo costituzionalizzarli. Rimarrebbe in ogni caso da definire il rapporto fra le regioni e i consigli giudiziari, a suo modo di vedere riservando alle prime poteri di distribuzione delle risorse umane e materiali nel territorio.
È contrario ad un eccessivo ampliamento della composizione della Corte costituzionale, che porterebbe con sé il rischio di una dequalificazione dell'organo. Ritiene infine necessario rimeditare sulle proposte (contenute anche nel disegno di legge costituzionale di cui è firmatario) di ridurre le tipologie di sentenze adottabili dalla Corte costituzionale, poiché in molti casi la sola alternativa fra sentenza di rigetto e sentenza di accoglimento potrebbe risultare insoddisfacente.


Leopoldo ELIA, Presidente del Comitato forma Stato, richiama da ultimo l'attenzione su due ulteriori tematiche concernenti la Corte costituzionale; l'ammissibilità della cosiddetta dissenting opinion; l'accesso alla Corte dei singoli cittadini, la cui previsione nell'ordinamento tedesco ha di recente provocato l'accumularsi di un'ingente mole di ricorsi non decisi.


Infine, Giuliano URBANI, Presidente del Comitato sistema delle garanzie, ringrazia gli intervenuti per il contributo fornito ai fini di un efficace coordinamento nei lavori dei Comitati.


La seduta termina alle 11.