COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MARTEDÌ 15 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA.


La seduta comincia alle 11,15.


In apertura di seduta, Leopoldo ELIA, Presidente, ricorda che nella riunione precedente si è svolta una breve discussione sui principi organizzativi della pubblica amministrazione.


Sull'ordine dei lavori interviene il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), chiedendo chiarimenti in particolare sullo stato dell'esame delle materie del federalismo fiscale e della pubblica amministrazione, al quale fornisce chiarimenti il relatore D'ONOFRIO.


Successivamente il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, illustra uno schema di proposta recante principi relativi alle pubbliche amministrazioni (v. allegato n. 25).
Tale schema riguarda soprattutto le problematiche riferibili agli articoli 97 e 98 dell'attuale Costituzione, rimanendo nello sfondo anche i contenuti dell'articolo 95, e trae origine dalle proposte di legge costituzionale più significative al riguardo.
Si sofferma innanzitutto sulle più recenti novità organizzative nella pubblica amministrazione intesa in senso ampio, a suo avviso sintetizzabili da un lato nel diffondersi nell'ordinamento delle cosiddette autorità indipendenti, con conseguente espropriazione delle amministrazioni di tipo tradizionale, e dall'altro nella crescente parificazione tendenziale tra settore privato e comparto pubblico.
Lo schema presentato è stato redatto sulla base di una opzione a favore di un testo costituzionale contenente molteplici disposizioni sulla pubblica amministrazione, a differenza del testo vigente. Ma proprio tale molteplicità rende a suo avviso non necessario prevedere in materia alcuna riserva di legge, che introdurrebbe elementi di eccessiva rigidità per gli enti locali, alla cui auto-organizzazione amministrativa occorrerebbe lasciare sufficienti margini di discrezionalità, anche ai fini di una piena espansione del principio di sussidiarietà.
Dà quindi conto, in particolare, delle norme riguardanti il criterio della copertura amministrativa delle leggi, il superamento della previsione del pubblico concorso per l'accesso nella pubblica amministrazione, l'ipotesi di un sistema di controlli interni di gestione e il principio, che reputa essenziale, della responsabilità di ciascuna unità di personale per la produttività della sua prestazione, elemento da verificare periodicamente ai fini della retribuzione e della prosecuzione del rapporto di lavoro.
Infine, richiama l'attenzione sull'opportunità o meno di sancire in questa sede l'impugnabilità davanti alla Corte costituzionale dei regolamenti tradizionalmente definiti dalla dottrina come «indipendenti».


Si svolge quindi un primo dibattito sulla proposta del relatore.


Il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia) - dopo aver manifestato qualche perplessità sulla competenza del Comitato forma di Stato ad affrontare la materia della pubblica amministrazione, la cui collocazione attualmente non è nel titolo V della Costituzione, ma nel titolo III riguardante il Governo - ritiene comunque necessario trattare separatamente le autorità amministrative indipendenti, che secondo alcune teorie dovrebbero addirittura essere collocate nella parte concernente le garanzie, mentre all'interno del suo progetto sono state previste separatamente nel nuovo articolo 99 della Costituzione, proponendo l'abolizione del CNEL ed ipotizzando altresì una serie di prescrizioni per rafforzare l'indipendenza di tali autorità.
Inoltre, più che all'«indirizzo politico» di comuni, province, regioni e Stato - di cui apprezza l'ordine espositivo - sarebbe a suo giudizio preferibile riferirsi alle «politiche pubbliche» di tali soggetti istituzionali. Sarebbe stato altresì preferibile mantenere l'attuale distinzione tra le norme sull'organizzazione (articolo 97) e quelle riguardanti il personale (articolo 98) della pubblica amministrazione. Esprime poi soddisfazione per la previsione del principio del controllo interno di gestione.
Si sofferma quindi sul concetto di «fabbisogno amministrativo», a suo giudizio poco preciso e non corretto, ritenendo semmai preferibile introdurre il riferimento all'«analisi preventiva degli effetti organizzativi nella pubblica amministrazione» dei provvedimenti modificativi in materia. Dichiara poi di condividere appieno l'ipotesi di costituzionalizzare il principio della «responsabilità di ciascuna unità di personale per la produttività della sua prestazione», elemento da verificare periodicamente ai fini della retribuzione e della stessa prosecuzione del rapporto di lavoro. Inoltre, sarebbe opportuno prevedere - come da lui proposto - che la composizione degli organi preposti alla direzione del personale sia tale da garantirne l'indipendenza. Infine, al punto 6 manifesta qualche perplessità sul riferimento, che potrebbe apparire demagogico, alla nozione di «popolo» (al cui servizio esclusivo sono i pubblici impiegati): si potrebbe fare riferimento a concetti come la «società» o il «pubblico».


La senatrice Adriana PASQUALI (gruppo alleanza nazionale) si sofferma innanzitutto sulla esigenza di potenziare il ruolo e le funzioni del difensore civico, al qual fine la proposta del relatore potrebbe essere giudicata rispondente. Dopo aver sottolineato come lo Stato debba mantenere le sue funzioni quanto al coordinamento informativo, statistico ed informatico a livello generale, ritiene necessaria una formulazione più incisiva per quanto concerne la limitazione delle attività politiche di alcune particolari categorie del pubblico impiego ed in particolare dei magistrati.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) giudica ad una prima lettura apprezzabile il testo del relatore, soprattutto per le molteplici innovazioni che vi sono contenute rispetto alle norme costituzionali vigenti.
Riservandosi di intervenire più esaustivamente in un secondo tempo e limitandosi al momento a specifiche osservazioni di dettaglio, fa presente di ritenere preferibile, quanto alla sedes materiae, una distinzione tra i principi dell'organizzazione della pubblica amministrazione e quelli del pubblico impiego. Inoltre, giudica eccessivamente rigida la formulazione riguardante i criteri di responsabilità del personale, mentre a suo avviso andrebbe rafforzato il concetto di libertà per i vari soggetti istituzionali nella determinazione delle retribuzioni dei rispettivi dipendenti, con la facoltà o meno di avvalersi dello stesso parametro della produttività.
Inoltre, richiama l'esigenza di prevedere già in questa sede norme sulla giurisdizione amministrativa, soprattutto per quanto concerne la responsabilità dei pubblici funzionari. Per quanto riguarda il punto 7, si chiede se non sia opportuno inserire anche la categoria dei funzionari di più alta qualifica - il cui livello di operatività è immediatamente a ridosso della dimensione politica - tra quelle per le quali possono essere stabilite limitazioni ai diritti politici ed in particolare alla libertà di sciopero.


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) fa notare preliminarmente come la novità del testo del relatore consista più che altro nella costituzionalizzazione di principi sulla pubblica amministrazione già presenti a livello di legislazione ordinaria; e come in linea generale al principio tradizionale dell'imparzialità venga affiancato il criterio dell'efficienza.
Dopo aver suggerito una collocazione separata per «grandi blocchi» delle previsioni riguardanti il funzionamento e di quelle sulle correlate garanzie, richiama l'attenzione sui rischi derivanti da un eccessivo richiamo a logiche aziendalistiche, non del tutto trasferibili negli ordinamenti pubblici, anche per il pericolo di favorire discriminazioni nella progressione delle carriere dei pubblici dipendenti; così come non condivide la proposta del relatore di superare il meccanismo concorsuale per l'ingresso nella pubblica amministrazione, che potrebbe ingenerare favoritismi facilmente prevedibili. Infine, invita a riflettere sull'ipotesi di costi-tuzionalizzare la figura delle autorità amministrative indipendenti, la cui proliferazione non è stata a suo avviso opportuna, in quanto tali organi sembrano cumulare i difetti tipici del potere legislativo e quelli del potere esecutivo, nonché sfuggire ai tradizionali meccanismi di controllo e di individuazione delle responsabilità.


Il senatore Renato Giuseppe SCHIFANI (gruppo forza Italia) manifesta innanzitutto perplessità sulla proposta di superare il principio del concorso per l'accesso al pubblico impiego, che a suo avviso andrebbe mantenuto, magari con la specificazione al suo interno del criterio di valutazione comparativa dei titoli e delle attitudini.
Dichiara poi di condividere la previsione dell'analisi dei costi di gestione della pubblica amministrazione, che dovrebbe anche riguardare le spese per le posizioni apicali nei ministeri: cita il caso del ministero di grazia e giustizia, dove sono preposti alle varie direzioni ed agli uffici soltanto magistrati, i quali come noto godono di retribuzioni più alte rispetto agli stessi dirigenti generali del comparto ministeriale. Si tratta di una prassi diffusa, che semmai sarebbe preferibile contenere in ambiti ristretti di particolare rilievo e delicatezza.
Inoltre, ritiene difficilmente conciliabile la previsione del potere sostitutivo - nell'ambito del procedimento amministrativo - con l'istituto ormai fondamentale del silenzio-assenso. Infine, quanto all'esclusione delle promozioni durante i mandati elettivi, giudica eccessivo estendere tale principio anche ai consiglieri degli enti locali.


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) dichiara preliminarmente di condividere l'ipotesi di costituzionalizzare i più innovativi principi sulla pubblica amministrazione, già contenuti nella legislazione ordinaria. Tuttavia, non reputa opportuno definire tali principi con modalità troppo dettagliate, che non poche difficoltà attuative potrebbero provocare a danno degli enti locali.
Si associa poi alle preoccupazioni del deputato Tremonti circa le autorità amministrative indipendenti, soprattutto per il rischio di una caduta dei meccanismi di controllo democratico. Infine, non condivide l'ipotesi di superare la previsione di pubblico concorso per l'ingresso nella pubblica amministrazione.


Il senatore Mario RIGO (gruppo misto) si sofferma sulle tematiche organizzative poste dal nuovo assetto federale che si vuole introdurre: in particolare, proprio nelle amministrazioni locali già in passato si è spesso posta la questione di classi di dirigenti nominati dalle precedenti gestioni, che pongono non pochi problemi ai nuovi esecutivi, a tutto danno del buon andamento dell'amministrazione. Invita a riflettere sul punto e sulle possibili previsioni costituzionali a tal fine. Infine, richiama l'attenzione sulla necessità di prevedere l'individuazione - anche se non direttamente nella Costituzione - di parametri cui riferire la produttività delle spese.


Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) ritiene che opportunamente la materia della pubblica amministrazione sia stata affidata all'esame del Comitato forma di Stato, che però non reputa competente anche a proposito delle autorità indipendenti, di pertinenza piuttosto del Comitato garanzie. Infine, si dichiara contrario ad eliminare il riferimento al pubblico concorso, nonché a prevedere norme costituzionali troppo dettagliate sulla pubblica amministrazione.


Leopoldo ELIA, Presidente, preliminarmente fa notare come sia estremamente significativa la costituzionalizzazione di innovativi principi sulla pubblica amministrazione, oggi in parte già presenti nella legislazione ordinaria, che diventano in tal modo precisi parametri di riferimento per la normativa sottostante. A questo riguardo però richiama l'attenzione sullo iato, a suo avviso sussistente, tra i principi costituzionali previsti nel testo del relatore ed i successivi regolamenti indipendenti, da impugnare se necessario davanti alla Corte costituzionale secondo uno schema in passato già delineato da Costantino Mortati: ipotizza in tale ambito, ad esempio, lo strumento di una legge generale sulla pubblica amministrazione, diretta sia allo Stato che agli altri soggetti istituzionali, secondo un'esperienza del resto già verificatasi anche in ordinamenti federali.
Si sofferma poi sul livello di definizione del principio di responsabilità, che evidentemente chiama in causa anche l'articolo 95 della Costituzione concernente la responsabilità individuale e collegiale dei ministri. Ricorda che in proposito parte della dottrina ha addirittura sostenuto che comunque elementi di dirigenza esterna sono di per sé significativi di parzialità.
Quanto alle autorità indipendenti, si tratta evidentemente di un tema di competenza del Comitato forma di Stato, proprio perché pone il problema del superamento del principio della divisione dei poteri, svolgendo come noto tale autorità funzioni di tipo normativo, para-giurisdizionale, di alta amministrazione ed addirittura di indirizzo politico. Si chiede, data la delicatezza della materia, se sia sufficiente rinviare alla definizione da parte della legge o se piuttosto non sia più opportuno stabilire costituzionalmente i requisiti dell'indipendenza di tali organi. Inoltre, dà conto della distinzione tra attività amministrativa e procedimento amministrativo, cui si potrebbero riferire, rispettivamente, il principio di imparzialità e quello di produttività.
Infine, occorre prestare la dovuta attenzione in relazione ai criteri di efficienza e di produttività, evitando di favorire il puro intervento arbitrario dell'autorità investita del mandato elettivo, non potendosi ritenere del tutto sufficiente la garanzia della responsabilità politica, nella convinzione che la cosiddetta «cultura del risultato» non può prescindere dalla individuazione, pur difficile, delle opportune garanzie nei percorsi da seguire ai fini dei risultati stessi.


Prende quindi la parola il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia), il quale - nel precisare il suo precedente intervento - ribadisce la necessità di collocare separatamente le norme concernenti, rispettivamente, l'organizzazione amministrativa, i pubblici dipendenti e le stesse autorità amministrative indipendenti, le quali ultime andrebbero previste in una sezione apposita e per le quali a suo avviso è preferibile far riferimento all'espressione più generica: «organi indipendenti», al cui interno semmai distinguere le autorità con funzioni amministrative. Si sofferma poi sull'arretratezza del principio del «buon andamento» della pubblica amministrazione, di cui all'attuale articolo 97 della Costituzione, che non pochi guasti ha provocato per la sua inadeguatezza.
In ordine poi al principio di efficienza, afferma che il passaggio dal controllo di legalità a quello di gestione va correttamente definito, soprattutto per quanto concerne gli enti locali, richiamando i rischi di un controllo «deresponsabilizzante» affidato ad un organo esterno come la Corte dei conti e comunque sottolineando il nesso tra il controllo interno di gestione ed un modello di federalismo competitivo. Quanto alla distinzione tra «procedimento» ed «attività», rileva che con quest'ultima nozione si intende tradizionalmente il risultato dell'esercizio di una funzione, per cui semmai nell'ipotesi del Presidente Elia potrebbe essere richiamato il concetto di «azione».
Infine, non ritiene che il testo del relatore contenga un eccessivo numero di norme di dettaglio, facendo notare come ben più elefantiaca fosse la nota proposta sulla pubblica amministrazione, elaborata dal professor Sabino Cassese per conto del CNR.


In chiusura di seduta il senatore D'ONOFRIO, relatore, invita i componenti a predisporre per le prossime riunioni proposte modificative, o alternative, rispetto al testo da lui presentato in materia di principi riguardanti la pubblica amministrazione.


La seduta termina alle 13,30.