COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI MERCOLEDÌ 16 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA.


La seduta comincia alle 9,50.


Leopoldo ELIA, Presidente, avverte che la seduta del Comitato, già convocata per venerdì 18 aprile 1997, alle ore 09.30, non avrà più luogo. Informa altresì che il senatore Rotelli ha presentato una proposta di principi relativi alla pubblica amministrazione ed agli organi indipendenti (v. allegato n. 26), mentre i senatori Rigo e Dondeynaz hanno trasmesso un documento contenente osservazioni riferite allo schema di proposta recante principi relativi alle pubbliche amministrazioni, presentato dal relatore D'Onofrio nella seduta di ieri (v. allegato n. 27).


Prende quindi la parola in materia di federalismo fiscale il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale richiama innanzitutto l'attenzione sul pericolo serio di secessione, che riguarda non solo le regioni del Nord ma l'intero territorio nazionale. Tale rischio potrebbe essere alimentato dalla cosiddetta autonomia impositiva dei soggetti istituzionali sul territorio: pertanto, occorre riflettere attentamente sui meccanismi di federalismo fiscale che si vogliono introdurre. Circa il cosiddetto federalismo cooperativo, fa notare come i due concetti di solidarietà e di perequazione siano in sostanza assistenzialistici, non prendendo in considerazione le ragioni strutturali che rendono una parte di un unico popolo «svantaggiata» rispetto all'altra: pertanto, a suo avviso, il testo costituzionale dovrebbe fare riferimento ad una politica economica nazionale intesa a permettere a tutto il popolo, nell'intero territorio, di raggiungere l'autosufficienza finanziaria. Dubita poi dell'opportunità di introdurre elementi del cosiddetto federalismo competitivo, che favorirebbero tendenze disgregative e richiamano alla memoria i guasti del frazionamento pre-unitario. Se poi si vuole introdurre il federalismo per motivi di efficienza, allora occorre previamente verificare la capacità di spesa delle singole regioni e comunque strutturare adeguatamente i futuri livelli organizzativi della riscossione tributaria.
Infine, illustra un documento contenente uno schema di proposta di principi di riforma fiscale, con le relative motivazioni (v. allegato n. 28).


Sull'ordine dei lavori intervengono gli onorevoli Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), Adriana PASQUALI (gruppo alleanza nazionale), Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) e Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), ai quali forniscono chiarimenti il relatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD) e Leopoldo ELIA, Presidente.


Il Comitato infine conviene sulla proposta metodologica, avanzata in particolare dal deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), secondo cui nelle prossime sedute i singoli componenti presenteranno in tempi rapidi contributi organici relativi alle problematiche di competenza, anche ai fini dell'eventuale redazione di un testo base nel Comitato.


Leopoldo ELIA, Presidente, avverte che riprenderà la discussione sullo schema di proposta recante principi relativi alle pubbliche amministrazioni, presentato nella seduta di ieri dal relatore D'Onofrio (allegato n. 25).


Il deputato Giulio TREMONTI (gruppo forza Italia) precisa alcune considerazioni già svolte nella riunione di ieri. Certamente è opportuno introdurre in Costituzione riferimenti al principio di efficienza, ma senza un'eccessiva rigidità. Reputa poi estremamente apprezzabile il sistema di garanzie previsto nel testo del relatore (in particolare, il principio di trasparenza e il dovere di informazione). Infine, invita a riflettere sulle conseguenze nell'attività amministrativa del silenzio, ricordando le varie fattispecie elaborate dalla dottrina e dalla giurisprudenza (silenzio-rifiuto, silenzio-inadempimento, silenzio-assenso).


Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) fa presente come il principio dell'autorganizzazione dei soggetti istituzionali territoriali dovrebbe portare ad escludere criteri rigidi in Costituzione, che poi attenuerebbero di molto il ricordato principio. Quanto al superamento del concorso per l'ingresso nella pubblica amministrazione, fa notare che semmai si potrebbe distinguere tra i diretti collaboratori dell'organo di vertice politico, che ne attuano l'indirizzo politico, ed i dirigenti delle amministrazioni pubbliche. Comunque sia, il principio dell'autorganizzazione potrebbe comportare elementi di flessibilità nell'ambito di procedure concorsuali, la cui obbligatorietà pur sarebbe prescritta dalla Costituzione.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, precisa che nella sua impostazione le procedure concorsuali dovrebbero essere prescritte nell'ambito di funzioni pubbliche esercitate in regime di monopolio, per le quali sono necessarie forti garanzie di imparzialità nelle assunzioni, adottandosi invece criteri più flessibili nei casi di attività svolte in competizione con il settore privato.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) richiama innanzitutto l'attenzione sull'insieme degli apparati direttamente serventi rispetto agli organi del vertice politico, che debbono essere estesi ma senza assumere carattere di permanenza, come avvenuto nell'esperienza italiana, in particolare per quanto concerne le nomine dei dirigenti generali dei ministeri. Da tali apparati vanno distinte le strutture amministrative di tipo tradizionale, che pure vanno articolate secondo modelli più funzionali (cita i riferimenti del professor Bruno Dente ai concetti di «agenzie» e di «diparimenti»).
Si sofferma poi sull'esigenza di garanzia sottesa al metodo del concorso pubblico, in particolare a causa della non coincidenza tra l'interesse generale superiore e le contingenti finalità del vertice politico: occorre pertanto un considerevole impegno per contemperare in modo equilibrato esigenze differenziate (efficienza senza eccessiva rigidità ed interesse pubblico generale) nell'elaborazione delle norme riguardanti l'ingresso nelle pubbliche amministrazioni, proprio nella consapevolezza delle differenze non del tutto eliminabili nel funzionamento delle strutture pubbliche e delle imprese private.


Interviene sul punto il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo), in quale ritiene che l'obiettivo sollecitato dal deputato Salvati potrebbe essere raggiunto mediante il contemporaneo riferimento al potere di autorganizzazione dei soggetti istituzionali ed al criterio dell'evidenza pubblica nelle modalità di assunzione dei dipendenti, potendosi così contemperare margini di flessibilità con le ricordate esigenze garantistiche.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - riprendendo il suo intervento - precisa che comunque nella pubblica amministrazione i licenziamenti saranno sempre più difficili rispetto alle imprese, anche in un contesto di tipo privatizzato, soprattutto perché le funzioni delle pubbliche amministrazione sono mediamente più stabili e non soggette a grandi variazioni nel tempo, oltreché per evidenti ragioni politico-sindacali. Forse per risolvere tale problematica si potrebbe utilizzare la seguente formulazione, contenuta nella proposta predisposta dal professor Sabino Cassese per conto del CNR: «Gli organi che provvedono all'assunzione, alla gestione e alla disciplina del personale sono composti in modo da garantirne l'indipendenza e l'imparzialità».


Il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale) - dopo aver sollecitato un quadro di riferimento comparatistico in materia di fisco federale - pone una serie di interrogativi: in particolare, per quanto concerne il rapporto tra il principio di auto-organizzazione in materia di personale e le relazioni tra comuni e regioni da una parte, e regione e Stato dall'altra, dato l'evidente rischio di politiche localistiche di tipo clientelare, nonché sulle garanzie ipotizzabili a proposito di un corretto uso della stessa autonomia statutaria dei comuni, attualmente già prevista dalla legge n. 142 del 1990.


Leopoldo ELIA, Presidente, richiama l'attenzione su figure particolari, come il cosiddetto city-manager, che portano al superamento del tradizionale diaframma tra dirigenti delle strutture di gabinetto e posizioni apicali nelle amministrazioni. Sono quindi sin troppo evidenti le difficoltà ad individuare opportuni «organi di cerniera» tra gli apparati amministrativi e le strutture serventi il vertice politico, la cui rilevanza è andata ampliandosi nella stessa esperienza governativa italiana: potrebbero ipotizzarsi, ad esempio, differenti prescrizioni costituzionali per le due diverse categorie organizzative.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) richiama l'attenzione sulla discrasia, che potrebbe emergere, tra la difficoltà ad introdurre in Costituzione parametri di tipo economico-produttivistico e la mancata previsione dell'interposizione della legge, con il superamento della riserva di legge (impostazione che pur condivide), per cui potrebbe esserci un «salto» troppo ampio dalla Costituzione ai regolamenti indipendenti. A tale problematica si collega la questione del sindacato giurisdizionale, che va approfondita in modo esaustivo nel momento in cui si affronta l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni.


A quest'ultimo riguardo prende la parola il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, il quale ricorda come nell'audizione delle supreme cariche magistratuali, svoltasi nella seduta di ieri della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, sia emersa una notevole sensibilità circa i possibili effetti del nuovo assetto federale nell'ambito della giustizia amminstrativa: in particolare, sono state avanzate varie soluzioni a proposito delle pronunce di secondo grado, ipotizzandosi al riguardo cinque corti (interregionali) di appello rispetto alle sentenze dei tribunali amministrativi regionali.


Infine, Leopoldo ELIA, Presidente, rinvia il seguito della discussione alla seduta del Comitato già convocata per domani.


La seduta termina alle 11,50.