COMITATO FORMA DI STATO

SEDUTA DI GIOVEDÌ 17 APRILE 1997

Presidenza del Presidente Leopoldo ELIA.


La seduta comincia alle 15,30.


Leopoldo ELIA, Presidente, ricorda che nella riunione odierna proseguirà l'esame dello schema di proposta recante principi normativi relativi alle pubbliche amministrazioni, presentato nella seduta del 15 aprile dal relatore D'Onofrio (allegato n. 25).


Prende quindi la parola il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale illustra una proposta - da lui presentata insieme con la senatrice Pasquali - recante principi relativi alle pubbliche amministrazioni (v. allegato n. 29).
Innanzitutto, non ritiene che il complesso del potere centrale - fondato sulle tre sedi decisionali: Parlamento, Governo ed amministrazione - sia stato eroso dai fenomeni della globalizzazione, del decentramento e delle autorità amministrative indipendenti, i quali semmai hanno accentuato la necessità delle tipiche funzioni di coordinamento e di vigilanza del potere centrale.
Inoltre, occorre una piena costituzionalizzazione del principio di legalità nella pubblica amministrazione, la cui riforma tra l'altro deve cogliere il nesso funzionale all'interno del rapporto tra legalità ed efficienza. Non vanno ridotti i controlli di legalità (osservanza della legge) e di legittimità (osservanza delle procedure), pur dovendosi introdurre nuovi controlli gestionali di efficacia e di efficienza.
Si sofferma poi sui principi generali di diritto amministrativo, ribadendo la natura eminentemente pubblicistica della amministrazione pubblica. Inoltre, sottolinea l'esigenza di semplificare le procedure, facendo notare come ancora non sia stato approvato un testo unico organico sui procedimenti amministrativi e sulle sue fasi. Infine, esprime la preferenza per il mantenimento della prescrizione costituzionale concernente l'obbligatorietà delle procedure concorsuali per le assunzioni nel pubblico impiego, soprattutto al fine di garantire la massima trasparenza amministrativa e l'uguaglianza tra i candidati.
Da ultimo, non reputa opportuno concentrare le norme sulla pubblica amministrazione in un unico articolo della Costituzione, che assumerebbe una dimensione elefantiaca, mentre a suo avviso non vanno eliminate, nè ridotte eccessivamente, le riserve di legge, che salvaguardano la presenza sussidiaria dello Stato centrale.


Il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, invita ad un'ulteriore riflessione sulla questione del pubblico concorso per l'ingresso nelle pubbliche amministrazioni. Al riguardo, richiama l'attenzione sull'enorme ampliamento - verificatosi negli ultimi decenni - della sfera privatistica e della relativa strumentazione giuridica nel settore pubblico (cita il caso significativo degli enti pubblici economici), per cui a suo avviso occorre chiedersi se nei settori gestiti in concorrenza con i privati non sia opportuno superare la rigidità tipica delle procedure amministrative tradizionali, ed in particolare di quelle concorsuali.
Anzi, anche tale rigidità ha favorito il diffondersi delle cosiddette autorità amministrative indipendenti. Infine, ricorda che attualmente proprio in certe posizioni apicali della pubblica amministrazione non vengono seguite procedure concorsuali: ad esempio i dirigenti generali dei ministeri (che sono, come noto, le più alte qualifiche) vengono nominati senza concorso, ma con deliberazione del Consiglio dei Ministri. E proprio la dirigenza amministrativa pone uno specifico problema: da un lato, a suo avviso è opportuno stabilire prescrizioni costituzionali in proposito, ad esempio prevedendo la non necessarietà del concorso per le posizioni apicali, ma in tal caso ponendosi il problema della non definitività della nomina; dall'altro lato, va affrontato il superamento della rigidità del concorso per le posizioni minori in settori pubblici gestiti in competizione con i privati.
Infine, ribadisce il nodo da affrontare, più volte richiamato, concernente il rapporto tra Costituzione, legge e regolamento nell'organizzazione dei pubblici uffici, con i connessi strumenti di sindacato giurisdizionale.


Il senatore Mario RIGO (gruppo misto) richiama l'attenzione sulla questione del mantenimento in servizio dei funzionari di più alta qualifica, con la connessa problematica dei margini di discrezionalità in proposito per gli organi di vertice politico.


Interviene il senatore Francesco SERVELLO (gruppo alleanza nazionale), il quale fa notare come il superamento del concorso nell'esperienza italiana possa portare a conseguenze di estrema frammentizzazione nelle singole realtà locali, con effetti parcellizzanti anche sulle stesse organizzazioni sindacali.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) esprime l'avviso che attualmente la pubblica amministrazione stia attraversando una fase di grande cambiamento, il cui punto di arrivo ancora non è del tutto individuabile. Anche per questa ragione sarebbe opportuno evitare di elaborare norme costituzionali troppo dettagliate, mentre il mantenimento dell'interposizione della legge potrebbe rappresentare un elemento di quella flessibilità, ritenuta indispensabile dallo stesso relatore. Occorre poi considerare gli effetti del decentramento in termini di disarticolazione di soggetti sociali di tipo istituzionale come i sindacati.


Sul punto interviene il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore, il quale richiama l'attenzione sul nesso tra la prescrizione della riserva di legge e il mantenimento di soggetti istituzionali unitari di livello nazionale. Comunque sia, indubbiamente una riforma dell'ordinamento in chiave federalistica non può che costituire una spinta verso soggetti rappresentativi decentrati sul territorio.


Il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - concludendo il suo intervento - dubita dell'opportunità di costituzionalizzare in modo rigido la separazione tra politica ed amministrazione, come attualmente ad esempio previsto dal decreto legislativo n. 29 del 1993.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) innanzitutto esprime l'avviso che con una forte autonomia organizzativa dei soggetti istituzionali sul territorio sarà estremamente difficile mantenere il sistema dei contratti uniformi nazionali, della cui persistente opportunità del resto si sente di dubitare. Riflessi vi saranno anche nell'organizzazione territoriale di soggetti rappresentativi come i partiti politici. Richiama poi l'attenzione sul «salto» tra norme costituzionali nella pubblica amministrazione, necessariamente elastiche e flessibili, e regolamenti organizzativi dettagliati, con il conseguente problema di garantire adeguati livelli di sindacato giurisdizionale.
Inoltre, quanto alla questione del concorso per l'accesso nelle pubbliche amministrazioni, propone di stabilire il principio generale secondo cui per le assunzioni è necessario il pubblico concorso - del quale poi occorrerebbe specificare i criteri procedurali - salvo le eccezioni previste dalla legge. In quest'ultimo caso, propone di prevedere la temporaneità dell'assunzione avvenuta senza concorso. Oppure potrebbero ipotizzarsi distinzioni per qualifiche quanto alle differenti modalità di assunzione.


A quest'ultimo riguardo interviene il senatore Ettore Antonio ROTELLI (gruppo forza Italia), il quale propone la seguente formulazione: «La legge elenca le posizioni apicali dirigenti della pubblica amministrazione che non sono assegnate mediante concorso».


Si svolge quindi un dibattito incidentale sulla natura e sulle funzioni della seconda Camera, nel corso del quale prendono la parola gli onorevoli Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), Adriana PASQUALI (gruppo alleanza nazionale) e Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - il quale ribadisce che la posizione ufficiale del gruppo cui appartiene è quella formulata nelle iniziative legislative già presentate, che sono di segno contrario rispetto all'istituzione della cosiddetta «Camera delle Regioni»-, nonchè il senatore Francesco D'ONOFRIO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), relatore.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - riallacciandosi al suo precedente intervento - si sofferma sulle autorità indipendenti, le cui molteplici figure svolgono funzioni differenziante e quindi assumono natura e ruoli diversi. Occorre quindi chiedersi innanzitutto quale tipo di autorità indipendente si intenda legittimare costituzionalmente. Al riguardo, anche in considerazione della cautela con cui è necessario affrontare tali particolari organi, a suo avviso occorre chiedersi anche se non sia opportuno individuare una serie di criteri vincolanti: ad esempio, stabilire maggioranze qualificate per l'approvazione delle relative leggi istitutive, dato che tali autorità apportano vulnera ai tradizionali meccanismi di controllo democratico; fissare requisiti per la loro istituzione, come la complessità tecnica della materia da affrontare o la necessaria indipendenza dall'indirizzo politico del governo; infine, prescrivere procedure garantistiche per le relative nomine.


Interviene sul punto il senatore Massimo VILLONE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), il quale ritiene preferibile limitarsi ad una scarna disciplina in Costituzione sulle autorità indipendenti, che pure è opportuna per superare i dubbi di legittimità costituzionali sollevati dalla dottrina a Costituzione vigente.


Il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) - riprendendo il suo dire - reputa poi troppo generiche alcune espressioni contenute nel testo del relatore sulle pubbliche amministrazioni, come ad esempio il riferimento agli «organi istituzionali degli enti», di cui al secondo periodo del punto 3. Inoltre, in ordine ai dipendenti pubblici sarebbe opportuno adoperare in generale le medesime espressioni nel testo costituzionale, onde evitare equivoci interpretativi. A suo avviso va poi attenuato il riferimento, da lui ritenuto troppo rigido, alla «produttività» della prestazione del personale, ai fini della retribuzione e del mantenimento dell'impiego, anche perchè nell'ambito della pubblica amministrazione non tutte le prestazioni sono facilmente valutabili in termini di produttività.
Circa il punto 4, dubita della precisione del riferimento all'analisi del «fabbisogno amministrativo» dei provvedimenti, il cui concetto potrebbe essere a suo avviso più puntualmente espresso dalla seguente formulazione: «analisi delle risorse amministrative necessarie alla loro efficace attuazione». Nel punto 6, va individuata un'altra nozione rispetto a quella di «popolo», al cui servizio esclusivo sono da considerare i pubblici dipendenti.
Infine, preferirebbe una diversa formulazione del punto 7, nel senso che con legge si possono stabilire limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici ed ai sindacati, nonché all'esercizio del diritto di sciopero, nei confronti di particolari categorie o qualifiche di dipendenti delle pubbliche amministrazioni.


Leopoldo ELIA, Presidente, dopo aver richiamato la giurisprudenza costituzionale al riguardo, propone di inserire la «proporzionalità» tra i criteri dell'azione amministrativa, la quale può considerarsi una sorta di specificazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza.


Interviene a tale proposito il deputato Michele SALVATI (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), proponendo a sua volta il criterio della «limitatezza» dell'azione amministrativa, nel senso che in linea generale il settore pubblico non dovrebbe intervenire nei campi in cui si svolge efficacemente l'attività dei privati.


Infine, Leopoldo ELIA, Presidente, riassume i termini del dibattito finora svoltosi in materia di principi relativi alla pubblica amministrazione, invitando i componenti a predisporre in tempi rapidi documenti organici nelle singole tematiche di competenza del Comitato, onde favorire l'elaborazione di un documento quanto più possibile condiviso.


La seduta termina alle 17,45.